Proposition de loi visant à lutter contre l'entrisme islamiste en France

Rapports législatifs

Rapport n° 575 (2025-2026), déposé le 29 avril 2026

EXAMEN DES ARTICLES

Article 1er
Création d'un délit d'atteinte aux principes fondamentaux de la République

L'article 1^er crée un nouveau délit « d'atteinte aux principes fondamentaux de la République ». Si la commission partage pleinement la volonté de pénaliser des comportements entristes qui déstabilisent gravement la société, elle a considéré que l'incrimination retenue était trop large et risquait d'englober des structures certes contestataires mais respectueuses des principes de la République. À l'initiative du rapporteur, elle a circonscrit le délit proposé aux seuls comportements relevant spécifiquement des stratégies d'entrisme visées.

L'article 1^er de la proposition de loi modifie le chapitre II du titre I^erdu livre II du code pénal afin d'introduire un nouveau délit « d'atteintes aux principes fondamentaux de la République ». L'article 412-6-1 nouvellement introduit réprimerait de cinq ans d'emprisonnement et de 75 000 euros d'amende le fait « de contester ou de provoquer à la contestation de l'application des règles communes légalement édictées, dans des conditions portant atteinte aux principes fondamentaux de la République, si cette contestation ou cette provocation ont pour objet ou pour effet de porter gravement atteinte à la cohésion nationale ou à la forme républicaine des institutions ». Le délit ainsi créé relèverait par ailleurs du régime de procédure pénale de la délinquance organisée, en application de l'article 706-73-1 du code de procédure pénale modifié en ce sens. Pour rappel, ce régime dérogatoire au droit commun permet de mettre en oeuvre, dans le cadre de l'enquête ou de l'instruction, les techniques spéciales d'enquête prévues aux articles 706-80, 706-87 et 706-89 à 706-102-5 du même code^10(*).

Les comportements relevant de l'entrisme ne sont de fait aujourd'hui pas pénalisés, permettant à des entités représentant manifestement une menace pour la société d'agir sur le territoire national en toute impunité. En l'état du droit, seul un délit dit « de séparatisme » a été adopté par le législateur lors de l'examen de la loi n° 2021-1109 du 24 août 2021 confortant le respect des principes de la République. Il figure à l'article 433-3-1 du code pénal et réprime de cinq ans d'emprisonnement de 75 000 euros d'amende « le fait d'user de menaces ou de violences ou de commettre tout autre acte d'intimidation à l'égard de toute personne participant à l'exécution d'une mission de service public, afin d'obtenir pour soi-même ou pour autrui une exemption totale ou partielle ou une application différenciée des règles qui régissent le fonctionnement dudit service ».

L'évaluation de l'application de cette loi conduite en 2024 par Jacqueline Eustache-Brinio et Dominique Vérien au nom de la commission des lois a tiré un bilan mitigé de ce dispositif, les fait étant « relativement peu poursuivis »^11(*) du fait, notamment, d'un périmètre trop restrictif. Il apparaît donc nécessaire de compléter le dispositif répressif en vigueur pour appréhender pénalement l'ensemble des manifestations que revêt la menace islamiste en France.

La commission a en conséquence accueilli favorablement le principe de la pénalisation de comportements entristes qui déstabilisent gravement la société. L'ensemble des services opérationnels entendus par le rapporteur ont en effet confirmé l'intérêt opérationnel d'un tel dispositif, sous réserve d'en définir une rédaction à la fois suffisamment précise et proportionnée pour garantir sa conformité aux principes constitutionnels régissant la loi pénale. Comme le résumait Bertrand de Lamy en 2009, « la loi doit [ainsi] répondre à des objectifs de modération et de précision rédactionnelle pour ne pas risquer d'être la source des abus qu'elle doit justement conjurer. Le législateur est, finalement, sous liberté surveillée puisque ce sont tant la teneur de l'interdit pénal que la manière de le formuler qui doivent être contrôlées pour que le principe légaliste soit une garantie contre l'arbitraire »^12(*).

Suivant le rapporteur, la commission a considéré que l'incrimination proposée était à cet égard trop large en ce qu'elle risquait d'englober des structures certes contestataires mais respectueuses des lois de la République. En outre, les notions de principes fondamentaux de la République ou de cohésion nationale demeurent juridiquement très largement indéterminées.

À l'initiative du rapporteur, elle a en conséquence, par l'adoption d'un amendement COM-21 circonscrit le délit proposé aux seuls comportements relevant spécifiquement des stratégies d'entrisme visées par l'auteur de la proposition de loi. Or l'entrisme se caractérise par une stratégie concertée visant à oeuvrer en sous-main pour conduire la structure ou le groupe qui en fait l'objet à adopter des positions contraires aux principes ou à la loi républicaine. L'amendement reprend ces éléments constitutifs. Seraient ainsi réprimées les actions concertées (cette concertation révélant le projet d'entrisme) visant à conduire un organisme public ou privé ou un groupement de fait à prendre des décisions ou adopter des pratiques contraires aux règles légalement édictées, dans l'objectif établi de porter gravement atteintes aux principes de la République précisément listés à l'article 1^er de la Constitution. Il s'agit notamment du caractère indivisible, laïc, démocratique et social de la République, de l'égalité devant la loi de tous les citoyens, du respect de toutes les croyances ainsi que de l'égalité entre les femmes et les hommes dans l'accès aux responsabilités.

De par sa limitation aux actions concertées et la référence à des principe de la République précisément identifiés, la rédaction retenue apparaît juridiquement plus robuste. Sans s'interdire de revenir sur le sujet en séance pour préciser encore le dispositif, la commission a adopté l'article 1^er ainsi rédigé.

La commission a adopté l'article 1^erainsi rédigé.

Article 2
Extension des motifs de dissolution administrative des associations ou groupements de fait et autorisation de l'utilisation de techniques de renseignements pour la défense de la cohésion nationale

L'article 2 crée premièrement deux nouveaux motifs de dissolution administrative d'associations ou de groupements de fait visant les entités entristes ou se livrant à des actes relevant de l'ingérence étrangère. La commission les a approuvés moyennant un ajustement de leur périmètre permettant d'en garantir la proportionnalité et la robustesse juridique.

L'article 2 crée deuxièmement un nouveau cas d'usage de techniques de renseignement lorsque la cohésion nationale est menacée. Si le dispositif présente un intérêt opérationnel certain, la commission a néanmoins considéré qu'il n'était pas suffisamment circonscrit en l'état. Elle a constaté que sa consolidation nécessitait d'importants travaux préparatoires incompatibles avec les délais d'examen de la proposition de loi et relevant prioritairement de la délégation parlementaire au renseignement. En conséquence, elle n'a pas retenu ce volet de l'article 2.

1. La création de deux nouveaux motifs de dissolution administrative d'associations ou de groupement de fait

a) La dissolution administrative d'associations ou de groupements de fait : un processus ancien et aujourd'hui abondamment mobilisé

La dissolution contrainte d'une association^13(*) peut principalement^14(*) relever d'une décision judiciaire, en application des articles 3 et 7 de la loi du 1^er juillet 1901 relative au contrat d'association ou à titre de peine complémentaire prononcée par une juridiction pénale^15(*), ou d'une mesure de police administrative. Initialement prévu à l'article 1^er de la loi du 10 janvier 1936 sur les groupes de combat et milices privés, ce dernier régime est codifié depuis 2012 à l'article L. 212-1 du code de la sécurité intérieure.

Dans le détail, il autorise, à l'issue d'une procédure contradictoire^16(*), la dissolution par décret en conseil des ministres des associations ou groupements de fait^17(*) dans sept situations limitativement énumérées :

- en cas de provocation à des manifestations armées dans la rue ou, depuis la loi n° 2021-1109 du 24 août 2021 confortant le respect des principes de la République, à des agissements violents à l'encontre des personnes ou des biens (1°) ;

- lorsque l'association ou le groupement présente le caractère d'un groupe de combat ou d'une milice privée (2°) ;

- lorsque l'objet ou à attenter par la force à la forme républicaine du Gouvernement (3°) ;

- lorsque l'activité de l'association ou du groupement tend à faire échec aux mesures concernant le rétablissement de la légalité républicaine (4°) ;

- lorsque l'association ou le groupement a pour but de rassembler des individus ayant fait l'objet de condamnation du chef de collaboration avec l'ennemi ou d'exalter cette collaboration (5°) ;

- lorsque l'association ou le groupement soit (6°) provoque ou contribue par ses agissements à la discrimination, à la haine ou à la violence envers une personne ou un groupe de personnes à raison de leur origine, de leur sexe, de leur orientation sexuelle, de leur identité de genre ou de leur appartenance ou de leur non-appartenance, vraie ou supposée, à une ethnie, une nation, une prétendue race ou une religion déterminée, soit propage des idées ou théories tendant à justifier ou encourager cette discrimination, cette haine ou cette violence ;

- en cas d'agissements, sur ou à partir du territoire français, en vue de provoquer des actes de terrorisme en France ou à l'étranger (7°).

Le législateur a également introduit en 2021 un nouvel article L. 212-1-1 au code de la sécurité intérieure qui permet, pour fonder une mesure dissolution, d'imputer directement à une association ou à un groupement de fait les agissements commis par leurs membres agissant en cette qualité ou directement liés à ses activités, dès lors que ses dirigeants, bien qu'informés de ces agissements, se sont abstenus de prendre les mesures nécessaires pour les faire cesser, compte tenu des moyens dont ils disposaient.

Il doit enfin être précisé que le maintien ou la reconstitution d'une association ou d'un groupement de fait est puni de trois ans d'emprisonnement et de 45 000 euros d'amende^18(*).

Si la procédure de dissolution administrative a été régulièrement utilisée par les pouvoirs publics depuis sa création, une nette intensification de son usage peut être observée sur la période récente. Sur un total de 145 dissolutions prononcées depuis 1936, 20 % l'ont été depuis 2019, soit 29 dissolutions.

En termes de profil, les associations ou groupement dissous sur la période récente sont majoritairement des entités en lien avec la mouvance islamiste. Une tendance plus récente a également trait à la dissolution d'associations ou de groupuscules d'extrême droite

Les tableaux et graphiques ci-dessous retracent les dissolutions intervenues sur la période récente et précisent les fondements de l'article L. 212-1 du code de la sécurité intérieure mobilisés.

Dissolutions administratives d'association ou de groupements de fait (2013-2026)

Source : commission des lois

Motifs de dissolution administrative des articles L. 212-1 et L 212-1-1 du code de la sécurité intérieure utilisés depuis la loi CRPR

	L 212-1							L. 212-1-1
Motif(s) fondant la dissolution	1°	2°	3°	4°	5°	6°	7°	L. 212-1-1
2021 (à compter de l'entrée en vigueur de la loi CRPR)
Nawa						X	X
Ligue de défense noire africaine	X					X	X
CRI	X					X
L'Alvarium	X					X		X
2022
Les Zouaves Paris	X					X		X
AAJM*						X	X	X
Al Qalam						X	X	X
Comité Action Palestine						X	X	X
Collectif Palestine vaincra						X	X	X
GALE	X							X
Le bloc lorrain	X							X
2023
Les Alerteurs	X					X	X	X
Bordeaux Nationaliste	X				X	X		X
Soulèvements de la terre (annulée)	X							X
Civitas			X		X	X		X
Division Martel	X					X		X
2024
La Citadelle						X		X
Jonas Paris						X	X	X
GUD Paris	X				X	X		X
Les Remparts / La Traboule / Top Sport Rhône						X		X
Défense collective	X							X
2025
Israël United in Christ	X					X		X
Sciences & Éducation						X	X	X
Institut européen des sciences humaines	X					X	X	X
La Jeune Garde	X							X
Lyon populaire	X				X	X		X
2026
Bloc Montpelliérain	X				X	X		X

Source : commission des lois

b) L'article 2 : la création de deux nouveaux motifs de dissolution

Dans ce contexte, l'article 2 procède à la création de deux nouveaux motifs de dissolution visant les associations ou les groupements de fait dont les agissements relèvent :

- du séparatisme. Il s'agirait des associations ou groupements
« qui, publiquement ou clandestinement, se prévalent ou encouragent à se prévaloir de ses opinions, y compris religieuses, pour s'affranchir des règles communes légalement édictées, dans des conditions portant atteinte aux principes fondamentaux de la République et ayant pour objet ou pour effet de déstabiliser le fonctionnement de la société et de porter gravement atteinte à la cohésion nationale » ;

- de l'ingérence étrangère au sens du 1° bis de l'article L. 562-1 du code monétaire et financier. Ceci correspond aux agissements, « commis directement ou indirectement à la demande ou pour le compte d'une puissance étrangère et ayant pour objet ou pour effet, par tout moyen, y compris par la communication d'informations fausses ou inexactes, de porter atteinte aux intérêts fondamentaux de la Nation, au fonctionnement ou à l'intégrité de ses infrastructures essentielles ou au fonctionnement régulier de ses institutions démocratiques. »

c) La position de la commission

La commission a accueilli favorablement la volonté de l'auteur de compléter les motifs de dissolution administrative existants. Comme cela a été relevé au cours des auditions du rapporteur, les sept critères actuels ne permettent en effet pas de saisir des associations ou groupements de fait en lien avec le mouvement frériste, telles que les associations éducatives qui constituent pourtant des priorités opérationnelles. L'ajout d'un motif lié aux ingérences étrangères donnera par ailleurs un fondement légal pour appréhender certaines manoeuvres d'acteurs étrangers opérées sur le territoire national.

Sans remettre en cause cet objectif, la commission a, à l'initiative du rapporteur et par l'adoption d'un amendement COM-22, sécurisé juridiquement le dispositif sur deux aspects.

Afin de garantir la proportionnalité du premier motif, elle l'a tout d'abord limité aux structures se prévalant ou encourageant à se prévaloir d'opinions de nature exclusivement religieuses, soit les associations ou groupement de faits dont les agissements relèvent strictement de l'entrisme ou du séparatisme religieux.

Par cohérence avec l'amendement adopté à l'article 1^er (cf. infra), elle a ensuite substitué aux notions juridiquement indéterminées de principes fondamentaux de la République et de cohésion nationale une référence aux principes de la République limitativement énumérés à l'article 1^er de la Constitution - soit le caractère indivisible, laïc, démocratique et social de la République, l'égalité devant la loi de tous les citoyens, le respect de toutes les croyances ainsi que de l'égalité entre les femmes et les hommes dans l'accès aux responsabilités.

La commission a également adopté un amendement COM-3 de Nathalie Goulet étendant le motif de dissolution en cas d'ingérence étrangère aux associations ou groupements de fait qui non seulement commettent mais également planifient de tels actes.

2. La création d'un nouveau cas d'usage de techniques de renseignement lorsque la cohésion nationale est menacée

L'article 2 de la proposition de loi procède ensuite à la création d'un nouveau cas d'usage de techniques de renseignement portant sur la défense et la promotion de la « cohésion nationale ».

Pour rappel, l'article L. 811-3 du code de la sécurité intérieure n'autorise les services spécialisés de renseignement dit « du premier cercle » à user de techniques de renseignement que pour le recueil de renseignement relatifs à la défense et à la promotion de sept intérêts fondamentaux de la Nation limitativement énumérés. Il s'agit de :

- l'indépendance nationale, l'intégrité du territoire et la défense nationale (1°) ;

- Les intérêts majeurs de la politique étrangère, l'exécution des engagements européens et internationaux de la France et la prévention de toute forme d'ingérence étrangère (2°) ;

- Les intérêts économiques, industriels et scientifiques majeurs de la France (3°) ;

- La prévention du terrorisme (4°) ;

- La prévention des atteintes à la forme républicaine des institutions, des actions tendant au maintien ou à la reconstitution de groupements dissous en application de l'article L. 212-1 du code de la sécurité intérieur ou des violences collectives de nature à porter gravement atteinte à la paix publique (5°) ;

- La prévention de la criminalité et de la délinquance organisées (6°) ;

- La prévention de la prolifération des armes de destruction massive (7°).

En l'état, les finalités prévues à l'article L. 811-3 du code de la sécurité intérieure ne permettent pas aux services compétents de mettre pleinement en oeuvre des techniques de renseignement vis-à-vis d'entités séparatistes ou entristes. Aucune des sept finalités prévues ne recouvre en effet manifestement les comportements visés. En outre, une interprétation de la décision rendue par le Conseil constitutionnel sur la loi du 24 juillet 2015 précitée voudrait qu'il n'ait admis la constitutionnalité des intérêts fondamentaux de la Nation retenus par le législateur qu'en raison de leur correspondance avec des infractions pénales déterminées^19(*). Il en résulte une jurisprudence restrictive de la Commission nationale de contrôle des techniques de renseignement qui, faute d'infraction pénale associée aux comportements séparatistes ou entristes, limite fortement les capacités de renseignement sur cette menace.

La commission n'a pas remis en cause l'intérêt opérationnel d'une évolution des finalités autorisant l'usage de techniques de renseignement. Suivant son rapporteur, elle a néanmoins considéré que le terme de « cohésion nationale » était juridiquement trop indéterminé et potentiellement trop large pour garantir la proportionnalité du dispositif. Partant, elle a considéré que la constitutionnalité du dispositif n'était pas garantie et qu'une censure sur ce sujet s'avérerait fortement contreproductive en ce qu'elle alimenterait immanquablement les discours tenus et diffusés par les entités entristes elles-mêmes.

Sans remettre en cause l'objectif légitime de cette proposition, la commission a jugé indispensable de conduire des travaux préparatoires d'ampleur dans des délais supérieurs à ceux accordés pour l'examen de cette proposition de loi, prioritairement dans le cadre de la délégation parlementaire au renseignement qui a d'ailleurs intégré cette problématique à son programme de travail.

En conséquence, la commission a, par l'adoption du même amendement COM-22 du rapporteur, supprimé ce dispositif.

La commission a adopté l'article 2 ainsi rédigé.

Article 3
Interdiction des actions en France d'associations établies à l'étranger lorsque ces actions pourraient justifier la dissolution administrative de l'association si elle était installée en France

L'article 3 prévoit la possibilité d'interdire, par décret en conseil des ministres, les actions d'associations ayant leur siège à l'étranger dès lors que celles-ci relèvent de certains des agissements justifiant la dissolution administrative d'une association.

La commission n'a pas remis en cause cette disposition, qui donnera aux pouvoirs publics des moyens effectifs pour lutter contre des associations ou des groupements dont l'action justifierait une dissolution mais qui sont aujourd'hui juridiquement protégés par leur établissement à l'étranger. À l'initiative du rapporteur, elle a adopté un amendement précisant le périmètre des actions pouvant être ainsi interdites et étendant, en lieu et place de la sanction pénale ad hoc prévue, le régime pénal de la reconstitution d'une association dissoute aux personnes contournant cette mesure par l'établissement d'une structure similaire à l'étranger lorsque celle-ci est appelée à agir en France.

1. L'état du droit : un régime de dissolution administrative des associations et groupements de fait peu efficace en cas d'établissement du siège social à l'étranger

Initialement prévu par l'article 1^er de la loi du 10 janvier 1936 sur les groupes de combat et milices privées, le régime de dissolution administrative des associations et groupements de fait est aujourd'hui fixé par l'article L. 212-1 du code de la sécurité intérieure^20(*). Aux termes de celui-ci, les associations ou groupements de fait peuvent être dissous par décret en conseil des ministres dans sept cas de figure limitativement énumérés (cf. infra).

Si cet instrument a fait la preuve de son efficacité et est abondamment utilisé par le ministère de l'intérieur, il fait l'objet de stratégie de contournements de la part d'associations ou groupements de fait qui ont désormais intégré le risque de dissolution administrative et adapté leur organisation en conséquence.

Lors de son audition, la direction des libertés publiques et des affaires juridiques du ministère de l'intérieur (DLPAJ) a confirmé que des associations dont l'action remplit les critères de dissolution administrative avaient délibérément établi leur siège à l'étranger afin d'empêcher l'engagement d'une telle procédure. C'est également le cas de certaines associations déjà dissoutes mais s'étant juridiquement reconstituées dans des pays voisins dans l'objectif de poursuivre leurs actions en France.

Or, le code de la sécurité intérieure ne régit qu'imparfaitement le cas des associations dont le siège social et le cas échéant les moyens matériels d'actions sont situés à l'étranger.

En amont de leur création, l'article 5 de la loi du 1^er juillet relative au contrat d'association ne subordonne, depuis la suppression du régime d'autorisation préalable en 1981, l'obtention de la capacité juridique en France d'une association ayant son siège social à l'étranger qu'à une déclaration préalable faite au représentant de l'État dans le département où est situé le siège de son principal établissement. Le préfet a alors compétence liée et ne peut refuser l'enregistrement de cette association « succursale » si le dossier est complet et l'objet présenté conforme à la loi. De surcroît, certaines associations ou groupements de fait visés se soustraient à cette obligation déclarative dans le but d'opérer clandestinement sur le territoire national.

En aval, le régime de dissolution fixé par l'article L. 212-1 précité du code de la sécurité intérieure n'est pas plus adapté. S'il vise formellement « toutes les associations ou groupements de fait », il ne saurait par définition et pour des motifs de souveraineté autoriser la dissolution d'associations établies dans un État étranger, étant par ailleurs entendu que les autorités françaises n'auraient ni les moyens juridiques ni les moyens matériels de mettre une telle mesure en oeuvre. Seules les associations « succursales » peuvent théoriquement être dissoutes, pour peu que l'obligation déclarative ait effectivement été satisfaite, ce qui n'est pas systématiquement le cas.

La dissolution de ces structures au titre de « groupements de fait est tout aussi périlleuse juridiquement. Les structures visées ne relèvent de fait pas de cette catégorie dès lors qu'elles disposent d'un statut juridique officiel et que leur organisation est formalisée, mais en dehors du champ d'application de la législation française.

2. L'article 3 : interdire certaines actions en France de ces associations établies à l'étranger et correspondant aux critères de dissolution administrative

Dans ce contexte, l'article 3 vise à permettre à l'autorité administrative d'interdire, par décret en conseil des ministres, les actions commises par des « groupements présentant les caractéristiques d'une association qui ont leur siège à l'étranger » dès lors que celles-ci relèvent des agissements justifiant la dissolution d'une association au titre de l'article L. 212-1 du code de la sécurité intérieure: la provocation à des manifestations armées ou à des agissements violents à l'encontre des personnes ou des biens (1°), les atteintes à l'intégrité du territoire national ou à la forme républicaine du Gouvernement (3°), les actions visant à faire échec aux mesures concernant le rétablissement de la légalité républicaine (4°), les mesures ayant pour but de rassembler des individus ayant fait l'objet de condamnation du chef de collaboration avec l'ennemi ou d'exalter cette collaboration (5°), la provocation à la discrimination, à la haine ou à la violence (6°) ainsi qu'à à des actes de terrorisme (7°).

Le fait de participer à la mise en oeuvre des actions ainsi interdites serait puni de trois ans d'emprisonnement et de 45 000 euros d'amende.

3. La position de la commission : un complément utile au régime de la dissolution administrative

La commission n'a pas remis en cause l'article 3, qui constitue un complément utile au régime de la dissolution administrative. Il importe de donner aux pouvoirs publics les moyens juridiques de lutter efficacement contre les stratégies d'évitement désormais déployées par des associations dont la dissolution se justifierait si elles étaient établies en France. Le fait qu'il suffise à ces associations d'établir leur siège social à l'étranger sans se déclarer pour se soustraire à toute possibilité de dissolution administrative constitue une lacune manifeste du cadre actuel qu'il appartient au législateur de combler. Du reste, la DLPAJ a confirmé au cours de son audition la nécessité opérationnelle d'un tel dispositif pour répondre à certaines situations observées dans la pratique.

Sans s'interdire de revenir sur le dispositif en séance publique pour en préciser davantage les modalités et les conséquences juridiques, la commission a, à ce stade, adopté le dispositif d'interdiction de certaines actions en France d'associations établies à l'étranger au bénéfice de trois ajustements techniques.

À l'initiative du rapporteur, elle a adopté un amendement COM-23 ajustant la liste des actions pouvant être interdites pour, d'une part, y intégrer les deux nouveaux motifs de dissolution créés par la proposition de loi^21(*) et, d'autre part, retirer la référence au 4° de l'article L. 212-1 du code de la sécurité intérieure qui ne fait en pratique plus partie des fondements juridiques utilisés pour des décisions de dissolution.

Par l'adoption du même amendement COM-23 du rapporteur, la commission a étendu au dispositif proposé l'application de l'article L. 212-1-1 du code de la sécurité intérieure qui permet, pour fonder une mesure de dissolution, d'imputer directement à une association ou à un groupement de fait les agissements commis par leurs membres agissant en cette qualité ou directement liés à ses activités, dès lors que ses dirigeants, bien qu'informés de ces agissements, se sont abstenus de prendre les mesures nécessaires pour les faire cesser, compte tenu des moyens dont ils disposaient.

Enfin, l'amendement du rapporteur supprime l'alinéa 3 qui punit de trois ans d'emprisonnement et de 45 000 euros d'amende le fait de participer directement ou indirectement aux actions interdites, dans la mesure où celles-ci sont déjà réprimées et avec des quantums de peine supérieurs. Il lui substitue un dispositif précisant que le régime prévu par le code pénal en matière de reconstitution d'une association dissoute s'applique aux personnes organisant ou participant à la reconstitution de l'association ou au maintien de son activité par l'établissement à l'étranger d'un groupement présentant les caractéristiques d'une association, poursuivant un objet similaire et susceptible d'agir en France.

La commission a adopté l'article 3 ainsi rédigé.

Article 4 (Supprimé)
Allongement du délai de prescription de certains délits de presse et modification du point de départ du délai pour interdire des publications présentant un danger pour la jeunesse

L'article 4 tend, d'une part, à allonger d'un an à trois ans le délai de prescription de certains délits de presse prévus par la loi du 29 juillet 1881 et, d'autre part, à modifier les règles relatives au point de départ du délai d'un an dont dispose le ministre de l'intérieur pour interdire les publications présentant un caractère dangereux pour la jeunesse.

Si elle a, pour l'essentiel, approuvé ces mesures notamment destinées à renforcer la protection d'un jeune public susceptible d'être exposé à des contenus à visée séparatiste ou relevant d'une stratégie d'entrisme, la commission en a restreint le champ aux publications et supports dédiés à la jeunesse et transféré, par cohérence, le contenu de cet article au sein d'un nouvel article 13, placé dans le titre III de la proposition de loi consacré à la protection des mineurs.

1. L'allongement des délais de prescription applicables à certains délits de presse

a) La loi sur la presse de 1881 prévoit des délais de prescription réduits afin de concilier liberté d'expression et répression des abus

(1) Des délais de prescription réduits destinés à tenir compte de la spécificité des infractions de presse

La loi du 29 juillet 1881 sur la liberté de la presse prévoit un régime procédural spécifique pour la poursuite des infractions de presse. Celui-ci se caractérise notamment par des délais de prescription particulièrement courts et des exigences de formalisme renforcées par rapport au droit commun.

Ainsi, en application de l'article 65 de la loi de 1881, le délai de prescription des infractions de presse est par principe fixé à trois mois^22(*). Ce délai court à compter du jour où l'infraction est commise, qui correspond au jour de sa première mise à disposition du public, quel que soit le support utilisé. Il s'applique, en principe, à l'ensemble des crimes, délits et infractions de presse réprimés par la loi de 1881.

Outre ces délais particulièrement courts, la loi de 1881 impose, à peine de nullité, des exigences formelles renforcées en matière d'actes interruptifs de prescription. En effet, avant l'engagement des poursuites, seules les réquisitions aux fins d'enquête qui articulent les faits et qualifient juridiquement les provocations, outrages, diffamations et injures sont interruptives de prescription^23(*) et font courir de nouveau le délai de trois mois à partir du dernier acte d'instruction ou de poursuite.

Par conséquent, une plainte simple, la transmission de la procédure au procureur de la République, et même un soit-transmis mandatant un commissaire de police pour procéder à l'audition de l'auteur de la publication litigieuse ne suffisent pas, en tant que tels, à interrompre la prescription trimestrielle si « ces réquisitions n'articulent et ne qualifient pas les faits conformément aux prescriptions de l'article 65 de loi du 29 juillet 1881 »^24(*).

Par ailleurs, la persistance des effets de l'infraction, dès lors que le message reste accessible au public, n'a pas pour conséquence de mettre en cause le caractère instantané de l'infraction et de faire de celle-ci une infraction continue pour laquelle les juridictions considèrent que la prescription ne commence à courir qu'à compter du jour où l'état délictueux a pris fin. Seule une réédition par exemple serait de nature à faire partir un nouveau délai^25(*).

Dans le même ordre d'idées, la loi de 1881 confère à la victime une place importante dans la procédure de poursuite. Il résulte en effet des articles 47 et 48 que, pour la plupart des infractions, le ministère public ne peut agir qu'en présence d'une plainte de la victime. Parallèlement, aux termes de l'article 49, le désistement de la victime éteint l'exercice de l'action publique. À l'exception du cas des délits de diffamation envers certaines autorités publiques, la victime dispose en outre d'un droit d'option^26(*) entre les voies civiles et pénales. La prescription trimestrielle est également applicable à l'action civile.

Comme l'énonçaient François Pillet et Thani Mohamed Soilihi dans un rapport^27(*) publié en 2016 au nom de la commission des lois, « l'équilibre de la loi du 29 juillet 1881 repose sur la conciliation de deux impératifs : la liberté d'expression, consacrée par l'article 11 de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen et la nécessaire répression des abus commis dans le cadre de cette expression ».

Dans cette perspective, c'est bien la garantie de la liberté d'expression qui constitue le fondement politique et juridique de la brièveté des délais de prescription. Le Conseil constitutionnel estime, à cet égard, que la loi de 1881 assure une conciliation équilibrée entre, d'une part, la liberté d'expression et de communication et, d'autre part, le droit au recours juridictionnel effectif^28(*).

Aussi, ces délais de prescription raccourcis s'expliquent par la nécessité de tenir compte des spécificités de la matière. L'exposé des motifs de la loi de 1881 les justifiait dans les termes suivants : « Il est dans la nature des crimes et délits commis avec publicité, et qui n'existent que par cette publicité même, d'être aussitôt aperçus et poursuivis par l'autorité et ses nombreux agents [...]
Elle serait tyrannique la loi qui, après un long intervalle, punirait une publication à raison de tous ses effets possibles les plus éloignés, lorsque la disposition toute nouvelle des esprits peut changer du tout au tout les impressions que l'auteur lui-même se serait proposé de produire dès l'origine. »

L'enserrement des poursuites dans des délais courts permet également de protéger les entreprises de presse d'une incertitude prolongée liée aux risques de poursuites, impliquant la conservation de documents et d'éléments de preuve (par exemple, pour apporter la preuve de la vérité d'un fait en cas de poursuite pour diffamation).

(2) Afin de faciliter la poursuite des délits de presse considérés comme les plus graves, le législateur a porté leur délai de prescription à un an

Au cours des dernières années, le législateur a introduit, par touches successives, plusieurs dérogations visant à allonger le délai de prescription applicable à certaines infractions jugées particulièrement graves afin d'en faciliter la poursuite.

En réponse à la multiplication de contenus haineux publiés sur Internet, le législateur a souhaité allonger le délai de prescription pour ces actes. Ainsi, l'article 65-3 de la loi de 1881, issu de la loi n° 2004-204 du 9 mars 2004 portant adaptation de la justice aux évolutions de la criminalité, dite « Perben II », a étendu de trois mois à un an le délai de prescription relatif, d'une part, aux provocations à la discrimination, d'autre part, aux diffamations et injures lorsqu'elles ont été prononcées en raison de l'origine ou de la religion, quel que soit le support de la publication.

Afin d'atténuer les différences de traitement ainsi introduites entre les infractions de presse, la loi n° 2014-56 du 27 janvier 2014 visant à harmoniser les délais de prescription des infractions prévues par la loi sur la liberté de la presse du 29 juillet 1881 commises en raison du sexe, de l'orientation ou de l'identité sexuelle ou du handicap a de nouveau modifié l'article 65-3 afin d'étendre à tous les délits de provocation à la discrimination, d'injure et de diffamation aggravés (voir l'encadré ci-dessous) le délai de prescription d'un an.

Pour faciliter leur poursuite, l'article 170 de la loi n° 2017-86 du 27 janvier 2017, dite « Égalité et citoyenneté », a supprimé, pour les délits dont le délai de prescription avait été porté à un an, les exigences formelles liées à la qualification des faits dans les actes interruptifs de prescription. Le second alinéa de l'article 65-3 de la loi de 1881 prévoit désormais une exception au régime restrictif applicable aux autres infractions de presse en matière d'interruption du délai de prescription. Les interruptions de prescription ont, dès lors, pour ces délits de presse « aggravés », lieu dans les conditions du droit commun. Aussi, tout acte d'instruction ou de poursuite a pour effet « l'anéantissement rétroactif du délai ayant déjà couru par l'effet d'un évènement de la procédure marquant le point de départ d'un nouveau délai »^29(*).

Enfin, la loi n° 2021-1109 du 24 août 2021 confortant le respect des principes de la République a de nouveau étendu le champ des délits de presse soumis au régime de prescription allongée. L'ensemble des délits définis à l'article 24 de la loi de 1881 relève désormais de ce régime, ce qui recouvre notamment les provocations à commettre des atteintes volontaires à la vie et à l'intégrité des personnes, des crimes et délits portant atteinte aux intérêts fondamentaux de la nation, ainsi que les provocations et apologie en matière de crimes contre l'humanité.

Les délits de presse soumis au régime de prescription dérogatoire d'un an en application de l'article 65-3 de la loi du 29 juillet 1881

- les provocations non suivies d'effet à commettre des crimes ou délits déterminés, les apologies de certains crimes ou délits, les provocations à la haine ou à la violence pour un motif discriminatoire, ainsi la contravention de cris ou chants séditieux ;

- les contestations, négation, minoration ou banalisation de crimes contre l'humanité, réduction en esclavage ou crime de guerre ;

- les diffamations à raison de l'origine, de la religion ou du genre ;

- les injures à raison de l'origine, de la religion ou du genre.

En parallèle, le législateur a « sorti » de la loi de 1881 certains délits jugés particulièrement graves pour les inscrire dans le code pénal, afin d'en faciliter la répression en les faisant relever du droit commun. L'exemple le plus emblématique de ce mouvement est le délit d'incitation à commettre des actes de terrorisme ou l'apologie de tels actes, délit de presse jusqu'à l'entrée en vigueur de la loi n° 2014-1353 du 13 novembre 2014 renforçant les dispositions relatives à la lutte contre le terrorisme qui l'a intégré dans le code pénal^30(*) afin d'en organiser une répression accrue, au regard des effets particulièrement délétères de la propagande djihadiste sur Internet^31(*).

b) Le dispositif proposé : l'allongement à trois ans du délai de prescription applicable à certains délits de presse

Le I de l'article 4 de la proposition de loi tend à modifier l'article 65-3 de la loi du 29 juillet 1881 pour porter à trois ans le délai de prescription des délits aujourd'hui actuellement soumis au délai dérogatoire d'un an.

c) La commission a restreint le champ d'application de ce dispositif en le recentrant sur l'objectif de protection des mineurs poursuivi

L'exposé des motifs de la proposition de loi précise que l'objectif de l'article 4 consiste à faciliter la répression de certains délits lorsqu'ils « participent à une entreprise de propagande séparatiste, notamment concernant les publications destinées à la jeunesse ».

Comme l'a indiqué au rapporteur la DLPAJ, les mouvances pratiquant l'entrisme islamiste ont tendance à tout particulièrement cibler les mineurs, en déployant leur influence auprès de ces publics vulnérables en agissant dans des enceintes ou via des supports qui leur sont destinés.

Un autre argument le justifie : la brièveté des prescriptions des délits de presse s'explique, comme on l'a vu, par le fait qu'adressé à un public majeur, les propos choquants sont soumis à la vigilance de tous, ce qui permet d'identifier plus rapidement les contenus problématiques. Or, c'est moins le cas lorsque les destinataires sont principalement des enfants mineurs.

Eu égard à ce constat et à l'impératif de protection des publics les plus jeunes contre ces stratégies d'entrisme, l'allongement du délai de prescription pour les délits de presse se justifie particulièrement lorsque les propos, publications ou communication par lesquels ils sont commis étaient principalement destinés ou adressés à un public mineur.

Dans cette optique, la commission a recentré le dispositif d'allongement à trois ans du délai de prescription aux cas dans lesquels les délits mentionnés à l'article 65-3, actuellement soumis au délai dérogatoire d'un an, ont été commis par un moyen qui apparaît « par son caractère, sa présentation ou son objet, comme principalement destiné ou adressé à un public mineur ». Cette formulation s'inspire de la définition des publications à destination de la jeunesse retenue par l'article 1^er de la loi n° 49-956 du 16 juillet 1949 sur les publications destinées à la jeunesse.

Elle a également procédé à une coordination à l'article 65-4 de la loi de 1881 afin que la modification apportée à l'article 65-3 n'ait pas pour effet de porter le délai de prescription de certaines contraventions d'un à trois ans. En effet, les contraventions se prescrivant par un an en droit commun^32(*), porter le délai de prescription des contraventions relevant du droit de la presse à trois ans ne semble ni nécessaire ni justifié.

Afin d'assurer la cohérence et la lisibilité de la proposition, la commission a transféré ces dispositions vers le titre III, spécifiquement dédié à la protection des mineurs, en adoptant deux amendements de son rapporteur : l'un (COM-24) visant à supprimer l'article 4^33(*), et l'autre (COM-33) portant article additionnel après l'article 12 pour y insérer les dispositions ainsi modifiées.

2. La modification du délai pour prononcer l'interdiction des publications présentant un danger pour la jeunesse

a) Les pouvoirs conférés au ministre de l'intérieur pour interdire, sous conditions, des publications à destination de la jeunesse

(1) Une prérogative prévue par la loi de 1949 afin de réguler les publications à destination de la jeunesse

(a) La loi de 1949 : un régime spécifique et protecteur applicable aux publications destinées à la jeunesse

La loi n° 49-956 du 16 juillet 1949 sur les publications destinées à la jeunesse a créé un régime spécifique destiné à assurer le contrôle des publications à destination de la jeunesse et de l'adolescence. Elle prévoit, à cette fin, un certain nombre de règles permettant de protéger ces publics contre les publications qui pourraient présenter un caractère dangereux pour eux.

Cette loi s'applique, aux termes de son article 1^er, à « toutes les publications périodiques ou non qui, par leur caractère, leur présentation ou leur objet, apparaissent comme principalement destinées aux enfants et adolescents, ainsi que tous les supports et produits complémentaires qui leur sont directement associés », à l'exception des « publications officielles et les publications scolaires soumises au contrôle du ministre de l'éducation nationale ».

L'article 2 interdit que les publications destinées à la jeunesse comportent :

- un caractère pornographique ;

- un contenu incitant à la discrimination ou à la haine contre une personne déterminée ou un groupe de personnes, aux atteintes à la dignité humaine, à l'usage, à la détention ou au trafic de stupéfiants ou de substances psychotropes, à la violence ou à tous actes qualifiés de crimes ou de délits ;

- un contenu de nature à nuire à l'épanouissement physique, mental ou moral de l'enfance ou la jeunesse.

Créée par cette même loi, et rebaptisée en 2011, la commission de surveillance et de contrôle des publications destinées à l'enfance et à l'adolescence est chargée de veiller à l'application de ces règles en vérifiant que ces publications ne présentent aucun contenu dangereux pour la jeunesse, et qu'elles ne comportent aucune publicité pour d'autres publications présentant elles-mêmes un danger pour la jeunesse.

La composition et le fonctionnement de la commission de surveillance et de contrôle des publications destinées à l'enfance et à l'adolescence

La commission de surveillance et de contrôle des publications destinées à l'enfance et à l'adolescence est constituée de 16 membres avec voix délibérative et leur suppléant. Ceux-ci sont des représentants de quatre ministères (justice, éducation nationale, culture, intérieur), des éditeurs (jeunesse et non jeunesse), des dessinateurs et auteurs, des personnels de l'enseignement public et privé, des organisations de jeunesse et des associations familiales et des magistrats ayant siégé dans des tribunaux pour enfants.

Des représentants du Défenseur des droits, de l'autorité de régulation de la communication audiovisuelle et numérique (Arcom) et de la commission de classification des oeuvres cinématographiques du centre national du cinéma et de l'image animée (CNC) participent également aux travaux avec voix consultative.

La commission est présidée par un membre du Conseil d'État et administrée par un secrétaire général désigné parmi les magistrats exerçant leurs fonctions à la direction de la protection judiciaire de la jeunesse (DPJJ), appuyé par un secrétaire permanent chargé de son fonctionnement. La commission est également assistée de dix rapporteurs sans voix délibérative. Ceux-ci exercent leur fonction au sein de la DPJJ. Ils sont chargés de faire des rapports sur les publications qui leur sont confiées.

Pour effectuer ses contrôles, la commission se réunit tous les trimestres et plus si nécessaire. En cas d'urgence, le président peut aussi solliciter l'avis des membres par voie dématérialisée. Les séances ne sont pas publiques mais elle peut entendre toute personne qu'elle juge utile pour la conduite de ses travaux. Toute personne participant à ses travaux doit en respecter le secret. Les avis sont pris à la majorité des membres. En cas de partage des voix, celle du président de la commission est prépondérante.

En application de l'article 6 de la loi de 1949, le directeur ou l'éditeur d'une publication destinée à la jeunesse est tenu de déposer ou transmettre par voie électronique à la commission de contrôle, deux exemplaires de chaque livraison ou volume de cette publication dès sa parution^34(*). Le manquement à cette obligation de dépôt constitue une infraction sanctionnée d'une amende de 3 750 euros^35(*).

La commission est également compétente pour signaler les publications qui lui paraissent justifier une mesure d'interdiction.

(b) Les pouvoirs de police administrative du ministre de l'intérieur

L'article 14 de la loi de 1949 confère au ministre de l'intérieur des pouvoirs pour interdire les publications qui présentent un danger pour la jeunesse.

Article 14 de la loi n° 49-956 du 16 juillet 1949 (extraits)

« [...] le ministre de l'intérieur est habilité à interdire :

- de proposer, de donner ou de vendre à des mineurs les publications de toute nature présentant un danger pour la jeunesse en raison de contenus à caractère pornographique ou susceptibles d'inciter au crime ou à la violence, à la discrimination ou à la haine contre une personne déterminée ou un groupe de personnes, aux atteintes à la dignité humaine, à l'usage, à la détention ou au trafic de stupéfiants ou de substances psychotropes ;

- d'exposer ces publications à la vue du public en quelque lieu que ce soit, et notamment à l'extérieur ou à l'intérieur des magasins ou des kiosques, et de faire pour elles de la publicité par la voie d'affiches ;

- d'effectuer, en faveur de ces publications, de la publicité au moyen de prospectus, d'annonces ou insertions publiées dans la presse, de lettres-circulaires adressées aux acquéreurs éventuels ou d'émissions radiodiffusées ou télévisées.

Toutefois, le ministre de l'intérieur a la faculté de ne prononcer que les deux premières, ou la première, de ces interdictions [...]. »

Les interdictions prononcées par le ministre intérieur doivent être prises par arrêté et, lorsqu'elles concernent des livres, doivent intervenir dans un délai d'un an à compter de la date de leur parution.

Ce délai court de nouveau, en principe, à chaque réédition. En effet, le décret n° 50-143 du 1^er février 1950^36(*) prévoit qu'au cas où il est tiré plusieurs éditions différentes d'une même publication, chacune des éditions donne lieu à dépôt distinct, et donc à un nouvel examen.

En toute hypothèse, l'avis ou le signalement émis par la commission de surveillance et de contrôle des publications destinées à l'enfance et à l'adolescence ne lient pas le ministre de l'intérieur.

(2) Des stratégies de contournement qui réduisent l'effectivité de ce pouvoir d'interdiction

D'après les informations transmises au rapporteur par la présidente de la commission de contrôle et de surveillance, l'obligation de dépôt des publications au moment de leur parution n'est pas systématiquement observée.

Il arrive notamment que certains éditeurs de petite taille, par méconnaissance du cadre légal, omettent de déposer les ouvrages auprès de la commission, ce qui a pour effet de les faire échapper au contrôle a posteriori qu'elle exerce. Aussi certaines publications ne sont-elles examinées qu'ultérieurement, à l'issue d'un signalement.

La DLPAJ du ministère de l'intérieur a indiqué au rapporteur que certains éditeurs, conscients de l'absence de conformité de leurs publications à la réglementation, s'abstenaient volontairement de déposer leurs ouvrages auprès de la commission. Ces derniers mettent alors en place une stratégie d'évitement voire de dissimulation des ouvrages (en retenant, dans un premier temps, leur distribution à grande échelle) pour éviter l'interdiction, qui, comme on l'a vu, ne peut intervenir qu'au cours de la première année qui suit la parution du livre.

Les autorités n'ayant, en particulier lorsqu'ils ne font l'objet d'aucun signalement, pas nécessairement connaissance de l'existence de ces ouvrages, l'édiction d'une mesure d'interdiction peut être rendue impossible pour des raisons de délai, alors même que le caractère dangereux du contenu de ces livres la justifierait.

b) Le dispositif proposé : un déplacement du point de départ du délai dont dispose le ministre de l'intérieur pour interdire livre présentant un danger pour la jeunesse

Afin de répondre à cet enjeu, le II de l'article 4 tend à modifier l'article 14 de la loi n° 49-956 du 16 juillet 1949 précitée pour déplacer le point de départ du délai d'un an dont dispose le ministre de l'intérieur pour interdire, par arrêté, les livres présentant un danger pour la jeunesse.

Le ministre de l'intérieur disposerait ainsi, pour prendre un tel arrêté d'interdiction, d'un délai d'un an courant à partir, non plus de la parution du livre, mais de son dépôt auprès de la commission de surveillance et de contrôle des publications destinées à l'enfance et à l'adolescence.

c) La commission a accueilli favorablement cette mesure, qui permettra de sécuriser le recours aux interdictions des publications dangereuses pour la jeunesse

Les travaux du rapporteur ont mis en lumière l'intérêt d'une telle modification du point de départ du délai dont dispose le ministre de l'intérieur pour interdire ces publications dangereuses pour la jeunesse.

La rédaction proposée permettra opportunément d'éviter qu'un éditeur ne respectant pas son obligation de dépôt auprès de la commission puisse se prévaloir de son propre manquement pour éviter une interdiction de vente aux mineurs du fait de la prescription. Elle aura également pour effet de faire courir à l'éditeur qui n'a pas observé l'obligation de dépôt le risque de voir, à tout moment, son ouvrage être interdit par arrêté du ministre de l'intérieur.

En sécurisant l'usage par le ministre de l'intérieur de son pouvoir de police en matière de publications destinées à la jeunesse, ce dispositif permettra d'améliorer la lutte contre les stratégies d'entrisme ciblant spécifiquement les supports d'éducation conçus pour inculquer aux plus jeunes des valeurs et des préceptes contraires aux principes et valeurs de la République.

À l'instar des dispositions relatives à l'allongement du délai de prescription applicable aux délits de presse, ce dispositif a été déplacé vers le titre III de la proposition de loi, consacré à la protection des mineurs. La commission a donc adopté, sur proposition de son rapporteur, un amendement (COM-24) de suppression de l'article 4^37(*) ainsi qu'un amendement (COM-33) réintroduisant ses dispositions au sein d'un nouvel article additionnel après l'article 12.

La commission a supprimé l'article 4 pour en transférer le contenu à l'article 13.

Article 5
Avis conforme du préfet pour la délivrance des autorisations d'urbanisme relatives à des édifices cultuels

L'article 5 modifie le régime d'autorisation de construction d'édifices liés à l'exercice du culte issu de la loi du 24 août 2021 en prévoyant un avis conforme du représentant de l'État (contre un avis simple aujourd'hui).

À l'initiative du rapporteur, la commission a précisé les conditions dans lesquelles le préfet peut rendre un avis défavorable et ses conséquences juridiques, à savoir le rejet de la demande en cours et l'impossibilité d'en redéposer sur le même objet pendant six mois.

Afin de garantir la proportionnalité du dispositif, cette opposition temporaire à la construction ou l'extension d'un lieu de culte serait, d'une part, subordonnée à l'existence de raisons sérieuses de penser que cette opération constituerait une menace d'une particulière gravité pour la sécurité et l'ordre publics et, d'autre part, précédée d'une procédure contradictoire.

1. L'état du droit : une consultation du préfet sur les projets d'urbanisme liés au culte qui n'a pas produit les résultats escomptés

Issu d'une initiative sénatoriale^38(*), l'article 7 de la loi n° 2021-1109 du 24 août 2021 confortant le respect des principes de la République a introduit un nouvel article L. 422-5-1 au code de l'urbanisme imposant au maire ou au président de l'établissement public de coopération intercommunale compétent de recueillir l'avis du préfet sur toute demande d'autorisation d'urbanisme portant sur des constructions et installations destinées à l'exercice d'un culte.

L'exposé des motifs de l'amendement correspondant, qui avait fait l'objet d'un avis favorable de la commission et de sagesse du Gouvernement, justifiait cette initiative par le fait que « dans de nombreuses villes, des collectifs ou associations cultuelles exercent des pressions sur les maires pour délivrer ces permis [portant sur des édifices liés aux cultes], notamment a` la veille d'élections locales ». Il s'agissait ainsi de « faire tomber la pression qui repose sur les maires », sans les déposséder pour autant de leurs prérogatives en matière d'autorisation d'urbanisme.

Le périmètre du dispositif a été ultérieurement précisé par la jurisprudence. Le Conseil d'État a notamment considéré que l'avis du préfet n'était requis « que lorsque la demande dont le maire ou le président de l'établissement public de coopération intercommunale est saisi porte sur un projet ayant pour effet de créer ou d'étendre significativement une construction ou une installation destinée à l'exercice d'un culte »^39(*). En l'espèce, il a considéré que la création d'un espace commercial par ailleurs non destiné à l'exercice du culte ne rentrait pas dans le champ de la consultation obligatoire du préfet.

Il a également précisé que l'avis du préfet était émis selon la procédure définie, pour l'instruction des autorisations d'urbanisme, aux articles R. 423-50 et R. 423-59 du code de l'urbanisme. L'avis du préfet doit en conséquence être rendu dans un délai d'un mois à compter de la réception de la demande d'avis. À défaut, l'avis est réputé favorable.

Article L. 422-5-1 du code de l'urbanisme

« Lorsque le maire ou le président de l'établissement public de coopération intercommunale est compétent, il recueille l'avis du représentant de l'État dans le département si le projet porte sur des constructions et installations destinées à l'exercice d'un culte. »

Force est aujourd'hui de constater que ce dispositif n'a pas produit les résultats escomptés, et ce alors même que les situations problématiques évoquées par ses auteurs sont loin d'avoir disparu. En se limitant à un avis simple du préfet la rédaction actuelle de l'article L. 422-5-1 du code de l'urbanisme présente en effet une fragilité qui rend le dispositif largement inopérant.

Il ne retire en effet par définition aucune conséquence juridique de l'éventuel avis défavorable rendu par le représentant de l'État. Or, les maires ne peuvent aujourd'hui légalement refuser la délivrance d'un permis de construire pour un lieu de culte pour d'autres raisons que celles liées à l'application des règles d'urbanisme, et ce y compris dans le cas où les conditions de financement ou la fréquentation attendue du lieu donnent des raisons sérieuses de considérer que le projet pourrait être à l'origine de troubles importants à l'ordre public.

Cette situation n'est, du reste, pas nouvelle^40(*). Déjà en 2005, une circulaire du ministre de l'intérieur de la sécurité intérieure et des libertés locales rappelait ainsi que « l'édification d'un lieu de culte ne peut être empêchée que pour des motifs liés à l'application des règles en vigueur, notamment des règles en matière d'urbanisme et de construction des édifices recevant du public ». De jurisprudence constante, le refus de délivrer le permis de construire encourt l'annulation dès lors que les règles d'urbanisme sont respectées^41(*).

Comme l'a rappelé la DLPAJ au cours de son audition, il en résulte des situations ubuesques où, parce qu'il est émis pour des raisons d'ordre public, l'avis défavorable du préfet ne peut légalement être pris en considération par le maire pour refuser l'autorisation d'urbanisme.
Cette consultation étant obligatoire, chacun doit néanmoins s'y astreindre en sachant qu'une éventuelle opposition préfectorale ne pourra être suivie d'aucune conséquence. Cette anomalie consistant à demander au préfet de se prononcer sur des motifs d'ordre public sans autoriser en parallèle le maire à déroger aux règles d'octroi des autorisations d'urbanisme pour de tels motifs prive à l'évidence le dispositif de toute efficacité et laisse les maires tout aussi démunis que par le passé face aux demandes problématiques.

Dans ce contexte, l'article 5 de la proposition de loi tend à modifier l'article L. 422-5-1 du code de l'urbanisme pour rendre conforme l'avis rendu par le préfet dans ce cadre.

2. La position de la commission : préciser les critères d'édiction et les conséquences juridiques d'un avis défavorable du préfet

La commission partage pleinement la volonté de l'auteur de la proposition de loi de répondre aux insuffisances du système de consultation créé par la loi CRPR. Il est essentiel, d'une part, de répondre aux inquiétudes légitimes d'élus locaux qui ne disposent toujours d'aucun levier pour s'opposer aux demandes d'autorisation d'urbanisme émise pour des projets liés au culte manifestement susceptibles de créer un trouble à l'ordre public. Il s'agit, d'autre part, de redonner un sens à une procédure de consultation qui a actuellement tout d'une « coquille vide », faute de pouvoir être suivie d'effets juridiques conformes à l'intention du législateur.

La réponse proposée à l'article 5 visant à rendre conforme l'avis du préfet n'est à cet égard pas complètement satisfaisante, dès lors qu'elle lie le maire sans l'autoriser en parallèle à déroger aux règles d'urbanisme pour des motifs d'ordre public.

À l'initiative du rapporteur, la commission a par conséquent adopté un amendement COM-25 précisant à la fois les conditions dans lesquelles le préfet peut rendre un avis défavorable et les conséquences juridiques qui s'y attachent.

Dans le détail, un avis défavorable du préfet mettrait immédiatement un terme à la procédure en cours et entraînerait l'impossibilité pour le demandeur de présenter toute demande portant sur un projet similaire pendant une durée de six mois.

Afin de garantir la proportionnalité de ce qui s'apparenterait de facto à une interdiction temporaire de construction ou d'extension d'un lieu de culte, l'émission d'un avis défavorable serait précédée d'une procédure contradictoire conduite par le préfet et strictement subordonnée à l'existence de raisons sérieuses de penser que cette construction ou cette extension sont susceptibles de présenter une menace d'une particulière gravité pour la sécurité et l'ordre publics. Une telle menace serait notamment caractérisée dans trois cas de figure :

- lorsque l'auteur de la demande fait l'objet d'une procédure de dissolution administrative en application de l'article L. 212-1 du code de la sécurité intérieure ;

- lorsqu'il fait l'objet d'une mesure de fermeture de lieu de culte pour des agissements en lien avec le terrorisme en application de l'article L 227-1 du code de la sécurité intérieure ou relevant de la provocation à la haine, à la violence ou à la discrimination en application de l'article 36-3 de la loi du 9 décembre 1905 ;

- lorsqu'il existe des raisons sérieuses de penser que la façon dont il utilisera le lieu, une fois construit, entrera dans les prévisions de l'une ou l'autre de ces mesures.

Les deux régimes légaux de fermeture administrative de lieux de culte en vigueur

· L'article L. 227-1 du code de la sécurité intérieure institue un régime de fermeture administrative des lieux de culte ayant pour finalité la prévention de la commission d'actes de terrorisme. La fermeture peut être prononcée lorsque « les propos qui sont tenus, les idées ou théories qui sont diffusées ou les activités qui se déroulent provoquent à la violence, à la haine ou à la discrimination, provoquent à la commission d'actes de terrorisme ou font l'apologie de tels actes ». Le champ d'application de la mesure peut être étendu aux locaux dépendant du lieu de culte, dès lors qu'il existe des raisons sérieuses de penser qu'ils seraient utilisés aux mêmes fins pour faire échec à l'exécution de la mesure principale.

La fermeture est prononcée par arrêté motivé de l'autorité compétente, à savoir le représentant de l'État dans le département, ou le préfet de police à Paris. Sa durée ne peut excéder six mois et doit être proportionnée aux circonstances de fait qui l'ont motivée. La décision doit en outre être précédée d'une procédure contradictoire.

S'agissant de l'exécution, l'arrêté mentionne un délai d'exécution qui ne peut être inférieur à quarante-huit heures. La mesure est exécutée d'office à son expiration, sauf si un référé liberté a été engagé par la personne concernée devant un tribunal administratif sur le fondement de l'article L. 521-2 du code de justice administrative. Dans ce cas, la mesure ne peut être mise en oeuvre avant que le juge ait informé les parties de la tenue ou non d'une audience publique, ou avant que le juge ait statué si une telle audience est prévue.

La méconnaissance d'un arrêté de fermeture administrative est punie d'une peine de six mois d'emprisonnement et de 7 500 € d'amende.

· L'article 36-3 de la loi du 9 décembre 1905 concernant la séparation des Églises et de l'État institue quant à lui un régime de fermeture temporaire de lieux de culte distinct, fondé sur la lutte contre la provocation à la haine ou à la violence. Sur ce fondement, le représentant de l'État dans le département peut prononcer la fermeture temporaire d'un lieu de culte lorsque « les propos qui sont tenus, les idées ou théories qui sont diffusées ou les activités qui se déroulent provoquent à la haine ou à la violence envers une personne ou un groupe de personnes ou tendent à justifier ou à encourager cette haine ou cette violence ». Une telle mesure peut également être étendue aux locaux dépendants du lieu de culte, s'il existe des raisons sérieuses de penser qu'ils seraient utilisés pour faire échec à son exécution.

Outre la durée de fermeture qui ne peut excéder deux mois au lieu de six, le régime applicable et les sanctions prévues en cas de méconnaissance de l'arrêté sont identiques à ceux prévus par l'article L. 227-1 du code de la sécurité intérieure.

Il existe en effet une cohérence certaine à ce que les mêmes motifs pouvant aujourd'hui justifier une fermeture temporaire de lieu de culte puissent également fonder une décision temporaire d'opposition à l'extension ou à la construction d'un édifice de cette nature. Du reste, le Conseil constitutionnel a déclaré conformes à la Constitution^42(*) les deux dispositifs actuels de fermeture, eu égard notamment à leur caractère temporaire ainsi qu'à la limitation stricte de leurs finalités et des lieux de cultes pouvant en faire l'objet^43(*). Sans s'interdire de revenir sur le sujet en séance pour en préciser les modalités, la commission a adopté le dispositif proposé par son rapporteur, qui présente des garanties similaires.

Afin de revenir sur la décision du Conseil d'État interprétant de manière restrictive le périmètre de la disposition, le même amendement COM-25 précise par ailleurs que le dispositif s'applique à tout projet d'extension du lieu de culte, que celle-ci soit significative ou non.

La commission a adopté l'article 5 ainsi rédigé.

Article 6
Gel administratif des avoirs d'entités ou de personnes dont les agissements correspondent aux motifs de dissolution des associations ou groupements de fait

L'article 6 crée un nouveau dispositif de gel des avoirs applicable aux entités dont les agissements correspondent aux motifs de dissolution administrative des associations ou groupement de fait. Il traduit une recommandation exprimée de longue date par la commission qui l'a en conséquence accueillie très favorablement. À l'initiative du rapporteur et afin de se prémunir contre tout risque d'inconstitutionnalité et de ne pas saturer les services chargés de la mise en oeuvre de la future mesure de gel, la commission des lois a toutefois restreint son périmètre aux seuls agissements d'une particulière gravité.

1. L'état du droit : des possibilités de gel des avoirs limités à quatre cas de figure strictement déterminés

Les mécanismes administratifs de gel des avoirs aujourd'hui prévus par le code monétaire et financier ne peuvent être mobilisés que dans quatre cas de figure strictement déterminés : en matière de terrorisme^44(*), de prévention des actes d'ingérence étrangère depuis l'entrée en vigueur de loi n° 2024-850 du 25 juillet 2024, de prévention des actes d'ingérences étrangères en France^45(*), de lutte contre le narcotrafic depuis l'entrée en vigueur de la loi n° 2025-532 du 13 juin 2025 visant à sortir la France du piège du narcotrafic^46(*) ou à l'encontre des personnes et entités impliquées dans des actions sanctionnées ou prohibées par les règlements européens de sanctions et les résolutions adoptées dans le cadre du chapitre VII de la charte des Nations unies^47(*).

L'efficacité de ces dispositifs pour entraver l'action des personnes à l'origine de ces différentes menaces fait aujourd'hui l'objet d'un large consensus parmi les acteurs compétents, comme cela a une nouvelle fois été confirmé au rapporteur au cours de ses auditions. L'extension régulière des possibilités de gel des avoirs au cours des deux dernières années symbolise à elle seule la réussite d'un instrument que les pouvoirs publics se sont pleinement approprié.

En termes statistiques, le registre national des gels mis à disposition du public par la direction générale du trésor fait état de 66 mesures de gel actives en matière de terrorisme, et de respectivement une et 19 mesures actives en matière de prévention des ingérences étrangères et d'application des prescriptions des règlements européens ou des résolutions adoptées par les Nations unies^48(*).

En revanche, le champ d'application des régimes de dissolution administrative d'associations ou de groupements de fait et celui du régime du gel des avoirs financiers sont largement distincts. Hormis un recoupement s'agissant des motifs relevant du terrorisme, il est donc en l'état du droit impossible de procéder au gel des avoirs de personnes physiques ou morales dont les agissements pourtant d'une particulière gravité justifient de ce fait l'engagement d'une procédure de dissolution^49(*).

2. L'article 6 : une nouvelle mesure des gels des avoirs d'entités ou de personnes dont les agissements correspondent aux motifs de dissolution des associations ou groupements de fait

Dans ce contexte, l'article 6 insère un nouvel article L. 562-2-3 dans le code monétaire financier afin de créer un nouveau dispositif de gel des avoirs des personnes physiques ou morales dont les agissements correspondent à quatre des sept motifs de dissolution administrative d'une association ou d'un groupement de fait énumérés à l'article L. 212-1 du code de la sécurité intérieure. Dans le détail, sont visés les fonds et ressources économiques qui appartiennent à ou sont possédés, détenus ou contrôlés par des personnes physiques ou morales ou toute autre entité qui :

- provoquent à des manifestations armées dans la rue (1°), étant entendu qu'il s'agit d'une ancienne rédaction du premier motif de dissolution administrative^50(*) ;

- présentent, par leur forme et leur organisation militaire, le caractère de groupes de combat ou de milices privées (2°), soit la reprise conforme du motif de dissolution administrative correspondant ;

- ont pour but de porter atteinte à l'intégrité du territoire national ou d'attenter par la force à la forme républicaine du Gouvernement (3°), soit la reprise du motif de dissolution administrative correspondant^51(*) ;

- soit provoquent à la discrimination, à la haine ou à la violence envers une personne ou un groupe de personnes à raison de leur origine ou de leur appartenance ou de leur non-appartenance à une ethnie, une nation, une race ou une religion déterminée, soit propagent des idées ou théories tendant à justifier ou encourager cette discrimination, cette haine ou cette violence (4°), soit une reprise partielle du motif de dissolution correspondant^52(*).

Sont par ailleurs également concernés les fonds ou ressources économiques des personnes morales elles-mêmes détenues ou contrôlées par les personnes ci-dessus ou agissant sciemment pour leur compte ou sur leurs instructions (5°).

Il doit être relevé que ne sont pas dupliqués dans le dispositif les trois autres motifs de dissolution administrative figurant à l'article L. 212-1 du code de la sécurité intérieure, lesquels visent les associations ou groupement de fait :

- dont l'activité tend à faire échec aux mesures concernant le rétablissement de la légalité républicaine (4°), étant entendu que ce motif n'est en pratique plus utilisé pour fonder des décisions de dissolution ;

- qui ont pour but soit de rassembler des individus ayant fait l'objet de condamnation du chef de collaboration avec l'ennemi, soit d'exalter cette collaboration (5°), et ce alors que ce motif est encore ponctuellement mobilisé à des fins de dissolution administrative. Les dernières occurrences concernent ainsi les associations ou groupement « Bloc Montpelliérain », « GUD Paris », « Civitas » et « Bordeaux Nationaliste » ;

- qui se livrent, sur le territoire français ou à partir de ce territoire, à des agissements en vue de provoquer des actes de terrorisme en France ou à l'étranger (7°), étant entendu que ce motif est couvert par le régime de gel des avoirs spécifiquement prévu pour le terrorisme à l'article L. 562-2 du code monétaire et financier.

À l'instar de la procédure applicable aux autres régimes de gel des avoirs, la mesure serait formalisée par un arrêté conjoint du ministre chargé de l'économie et du ministre chargé du budget, pour une durée de six mois renouvelables^53(*).

3. La position de la commission : approuver un dispositif qu'elle a recommandé de longue date

La commission a pleinement approuvé la création de ce nouveau mécanisme de gel des avoirs. Il est en effet paradoxal que, pour de mêmes agissements, il soit loisible à l'administration de dissoudre la structure même d'une association mais que celle-ci conserve la libre disposition de ses avoirs pendant la procédure. Compte tenu de la gravité des agissements visés, le rapporteur estime également justifié que des personnes physiques puissent voir leurs avoirs gelés pour ces motifs, y compris indépendamment de toute procédure de dissolution administrative.

Du reste, la création de ce mécanisme de gel correspond à une recommandation formulée de longue date par la commission. Jacqueline Eustache-Brinio et Dominique Vérien l'avaient notamment préconisé dans leur rapport d'information de mars 2024 sur l'application de la loi du 24 août 2021 confortant le respect des principes de la République. L'intégralité des acteurs de terrains entendus par le rapporteur ont par ailleurs confirmé l'intérêt opérationnel d'un tel dispositif qui, d'une part, permettra d'entraver sévèrement l'action d'individus ou de structures représentant une menace pour la société et, d'autre part, complètera utilement le régime de dissolution en contribuant à prévenir la dissipation de leurs actifs^54(*).

Sans remettre en cause la philosophie générale du dispositif, la commission a, à l'initiative du rapporteur, adopté un amendement COM-26 visant à garantir son opérationnalité et sa proportionnalité. Les personnes physiques ou morales susceptibles d'être concernées par cette nouvelle mesure de gel étant potentiellement plus nombreuses que celles actuellement visées par les quatre autres régimes de gel prévus par le code monétaire et financier, il apparaît en effet nécessaire de circonscrire son périmètre pour assurer sa conformité à la Constitution et ne pas saturer les services chargés de la mettre en oeuvre.

En conséquence, la commission a restreint la mesure de gel en cas d'agissements violents contre les personnes ou les biens (1°) ou de provocations à la haine ou à la violence (4°) aux seuls cas où les personnes concernées présentent une menace d'une particulière gravité pour la sécurité et l'ordre public en raison de leur rôle dans ces actions, de leur caractère répété et de leur ampleur. Cette rédaction reprend ainsi, moyennant l'ajout du critère tenant à la répétition des agissements, la même garantie apportée à l'article L. 562-2-2 du code monétaire et financier s'agissant du gel des avoirs des personnes impliquées dans le trafic de stupéfiants, expressément validée par le Conseil constitutionnel^55(*).

Le même amendement COM-26 procède par ailleurs à trois ajustements techniques visant à harmoniser la rédaction de deux motifs de gel avec celles applicables aux dissolutions d'association, à intégrer un nouveau motif lié aux faits de collaboration ou d'exaltation de la collaboration avec l'ennemi ainsi qu'à garantir l'anonymat des agents signataires de la mesure de gel.

La commission a adopté l'article 6 ainsi rédigé.

Article 7
Restitution des subventions publiques attribuées aux associations enfreignant le contrat d'engagement républicain

L'article 7 procède à une double modification du régime juridique du contrat d'engagement républicain.

D'une part, il autorise le préfet, en cas de manquement aux engagements de ce contrat, à enjoindre l'autorité publique à se faire restituer par l'association la subvention versée en contrepartie de la signature dudit contrat. Le cas échéant, le préfet pourrait se substituer à l'autorité publique pour obtenir directement le reversement des sommes. La commission a accueilli favorablement ce dispositif qui vient utilement combler un angle mort du régime actuel.

D'autre part, il prévoit la suspension des avantages fiscaux obtenus au titre du régime du mécénat en cas de violation du contrat d'engagement républicain. À l'initiative du rapporteur, la commission a étendu cette possibilité à l'intégralité des avantages fiscaux et a précisé les modalités concrètes de la procédure en s'inspirant des régimes similaires existants dans le code général des impôts.

1. L'état du droit : un mécanisme de restitution des subventions versées en cas de violation du contrat d'engagement républicain juridiquement fragile et en pratique peu mobilisé

Créé par l'article 12 de la loi n° 2021-1109 du 24 août 2021 confortant le respect des principes de la République (CRPR), le régime du contrat d'engagement républicain est fixé par l'article 10-1 de la loi n° 2000-321 du 12 avril 2000 relative aux droits des citoyens dans leurs relations avec les administrations^56(*). Celui-ci subordonne l'attribution de subventions publiques aux associations ou aux fondations à la signature d'un contrat formalisant un engagement :

- à respecter les principes de liberté, d'égalité, de fraternité et de dignité de la personne humaine, ainsi que les symboles de la République au sens de l'article 2 de la Constitution (1°) ;

- à ne pas remettre en cause le caractère laïc de la République (2°) ;

- à s'abstenir de toute action portant atteinte à l'ordre public (3°).

La création du contrat d'engagement républicain répondait à une lacune du cadre juridique antérieur qui, en dépit, de l'utilisation avérée du statut associatif par des mouvements séparatistes islamistes, ne permettait pas de systématiser le retrait de subventions publiques en cas d'atteintes aux valeurs de la République.

En application du nouvel article 10-1 de la loi du 12 avril 2000 précitée, les autorités ou organismes publics disposent désormais d'un fondement légal pour, d'une part, refuser l'octroi d'une subvention lorsque l'activité de l'association ou de la fondation demandeuse ou les modalités dans lesquelles elle la conduit sont illicites ou incompatibles avec le contrat d'engagement républicain et, d'autre part, en retirer le bénéfice dans les mêmes cas de figure.

Le cas échéant, la décision de retrait est établie à l'issue d'une procédure contradictoire conduite dans les conditions prévues à l'article L. 122-1 du code des relations entre le public et l'administration. À son issue, l'autorité ou l'organisme public qui a délivré de la subvention enjoint au bénéficiaire de la lui restituer, dans un délai de six mois à compter de la décision de retrait. Il est précisé que cette décision est immédiatement communiquée au représentant de l'État dans le département du siège de l'association ou de la fondation et, le cas échéant, aux autres autorités et organismes concourant, à sa connaissance, au financement de cette association ou de cette fondation.

Si le Sénat avait approuvé la philosophie de ce dispositif, force est constater que celui-ci connaît des fragilités juridiques et qu'il est encore trop peu mobilisé par les autorités et organismes concernés. L'évaluation de l'application de la loi CRPR conduite en mars 2024 au nom de la commission des lois par Jacqueline Eustache-Brinio et Dominique Vérien soulignait notamment trois lacunes dans la conception et l'application du contrat d'engagement républicain :

- le fait que celui-ci relève davantage d'une formalité administrative réalisée mécaniquement que d'un réel engagement. Dans les faits, il s'agit en réalité d'une simple case à cocher dans le formulaire Cerfa de demande de subvention ;

- l'insuffisante appropriation de ce nouvel outil par les services de l'État. La mission d'information n'avait ainsi identifié qu'un seul cas de refus et trois cas de retrait de subvention étatiques au cours de ses premières années d'application ;

- l'existence d'un angle mort quant aux subventions accordées aux collectivités territoriales. Les rapporteures avaient également relevé une appropriation tout aussi limitée de leurs nouvelles obligations par les collectivités, celles-ci n'ayant selon les rapporteures jamais pris l'initiative d'un refus ou d'un retrait de subvention sur le fondement de la violation des engagements consentis au titre du contrat d'engagement républicain.

Ce dernier point est d'autant plus problématique que le préfet ne dispose en l'état du droit que de leviers limités pour contraindre une autorité ou un organisme public auteur d'une subvention à se la faire restituer lorsqu'une violation du contrat d'engagement républicain est constatée. Dans la pratique, sa seule option est, de leur demander d'engager la procédure de retrait prévue par la loi puis, le cas échéant, au titre du contrôle de légalité, de saisir le tribunal administratif aux fins d'annulation de la décision de refus. À titre d'exemple, le préfet de la Vienne a été contraint de passer par cette voie dans le cas de l'association Alternatiba Poitiers^57(*).

En toute hypothèse, aucune disposition légale n'autorise aujourd'hui expressément le préfet à enjoindre directement à une autre autorité publique d'engager la procédure de retrait de subvention ni, surtout, à se substituer à cette autorité pour obtenir directement la restitution des sommes.

Il doit par ailleurs être précisé que l'article 12 de la loi du 12 avril 2000 précitée ne prévoit aucune autre conséquence que le retrait de la subvention publique en cas de violation du contrat d'engagement républicain.
Par conséquent, le dispositif se révèle finalement peu dissuasif.

2. L'article 7 : autoriser le préfet à exiger la restitution de toute subvention publique en cas de violation du contrat d'engagement républicain

L'article 7 propose de combler ces différentes lacunes. Il insère un nouvel article 10-2 à la loi du 12 avril 2000 précitée visant à modifier l'équilibre du régime juridique du contrat d'engagement républicain sur deux aspects.

D'une part, il confie au préfet une compétence générale de contrôle du respect par les associations ou fondations établies dans le département de leurs engagements consentis au titre du contrat d'engagement républicain. Partant, il prévoit que le préfet puisse, en cas de manquement, enjoindre à l'autorité ou l'organisme public attributaire d'une subvention de se la faire restituer dans un délai de six mois. Dans cette hypothèse, le préfet conduit alors directement la procédure contradictoire.

À l'issue d'un délai de six mois, sauf si une procédure d'exécution forcée est en cours, le préfet peut procéder directement au recouvrement. Le cas échéant, les sommes recouvrées sont consignées et mises à disposition de l'autorité ayant attribué la subvention pour une durée de dix ans.

D'autre part, l'article 7 introduit une autre sanction que le retrait de la subvention en cas d'infraction au contrat d'engagement républicain.
Il prévoit ainsi « [qu'en] cas de manquement, après avis de la direction départementale des finances publiques, le représentant de l'État peut suspendre les émissions de reçus fiscaux prévus aux articles 200 et 238 bis du code général des impôts », au titre du régime fiscal du mécénat.

3. La position de la commission : un article qui comble utilement un angle mort du régime actuel, mais un mécanisme de suspension des avantages fiscaux dont les modalités doivent être précisées

La commission a accueilli très favorablement la création d'un dispositif de restitution contrainte des subventions publiques attribuées par une autorité distincte de l'État, proposé par l'article 7. Celui-ci simplifiera utilement le cadre actuel qui permet uniquement au préfet de solliciter au titre du contrôle de légalité l'engagement de la procédure de retrait par lesdites autorités sans pouvoir s'y subsister en cas d'inaction de leur part. Lors de son audition, la direction des libertés publiques et des affaires juridiques a ainsi confirmé que le cadre actuel restreignait significativement les marges de manoeuvre de l'autorité préfectorale pour obtenir le retrait d'une subvention accordée à une association problématique. Le rapporteur partage pleinement le constat selon lequel il est indispensable de corriger au plus vite cet angle mort du régime issu de la loi CRPR pour conférer sa pleine portée au contrat d'engagement républicain.

Si l'attribution au préfet de la responsabilité contradictoire a pu être critiquée au cours des auditions, le rapporteur considère qu'elle doit bien échoir au préfet. Il y aurait en effet un paradoxe à ce qu'il revienne à l'autorité à l'origine de la subvention de la conduire alors même que la violation au contrat d'engagement républicain a été établie par le préfet, sur la base des informations recueillies par ses seuls services - dont toutes ne sont pas nécessairement communicables - et qu'il peut, en dernier ressort, décider seul du retrait de la subvention. Le rapporteur entend privilégier ce système qui revient de facto à confier au seul préfet l'appréciation de l'opportunité du retrait de la subvention. Elle considère que cette option contribue à protéger des élus locaux parfois soumis à de fortes pressions de la part des associations ou fondations visées.

La commission a accueilli tout aussi favorablement la possibilité de suspension de certains avantages fiscaux en cas de violation du contrat d'engagement républicain. Il y a en effet une incohérence à ce que la subvention publique soit retirée mais que, dans le même temps, l'association ou la fondation visée puisse continuer à bénéficier de multiples avantages fiscaux.

Afin de sécuriser juridiquement le dispositif et garantir sa pleine efficacité, la commission a adopté un amendement COM-27 du rapporteur visant à étendre son périmètre et à en préciser les modalités concrètes d'application. Sur le modèle du mécanisme prévu à l'article 1378 octies du code général des impôts, la rédaction retenue par la commission :

- étend la possibilité de suspension à l'intégralité des avantages fiscaux applicables aux dons, legs et versements effectués au bénéfice de l'association ou de la fondation, en lieu et place des seuls avantages issus relevant du régime du mécénat ;

- confie la responsabilité de la suspension au ministre chargé du budget et non au préfet ;

- précise la procédure applicable, en indiquant que la suspension des avantages fiscaux entre en vigueur quinze jours après la notification de l'arrêté et en imposant à la structure visée d'en informer les éventuels donateurs (le non-respect de cette obligation étant passible d'une amende égale à 25 % du montant des dons, legs et versements effectués au bénéfice de l'association) ;

- précise les modalités de recours, avec une possibilité pour l'association ou la fondation de saisir le ministre du budget aux fins de rétablissement des avantages fiscaux à l'expiration d'un délai d'un an à compter de la notification de l'arrêté de suspension.

Par l'adoption du même amendement COM-27 du rapporteur,
la commission a par ailleurs procédé à plusieurs ajustements rédactionnels du dispositif.

La commission a adopté l'article 7 ainsi modifié.

Article 8
Création d'un régime de dévolution des biens des associations ayant fait l'objet d'une dissolution administrative

L'article 8 crée, afin d'éviter la dissipation de leurs actifs, un mécanisme de dévolution des biens des associations ayant fait l'objet d'une mesure de dissolution administrative. La commission a pleinement approuvé le principe de ce dispositif, qui contribuera à garantir la pleine effectivité des mesures de dissolution. À l'initiative du rapporteur, elle a en a toutefois adopté une nouvelle rédaction, déjà adoptée par le Sénat lors de l'examen en janvier 2024 de la proposition de loi de François-Noël Buffet instituant des mesures judiciaires de sûreté applicables aux condamnés terroristes et renforçant la lutte antiterroriste et présentant davantage de garanties juridiques et opérationnelles.

1. L'état du droit : un régime de dévolution des biens des associations dissoutes dont l'adoption a été régulièrement évoquée, sans jamais aboutir

Initialement prévu par l'article 1^er de la loi du 10 janvier 1936 sur les groupes de combat et milices privées, le régime de dissolution administrative des associations et groupement de fait est aujourd'hui fixé par l'article L. 212-1 du code de la sécurité intérieure^58(*). Aux termes de celui-ci, les associations ou groupement de fait peuvent être dissous par décret en conseil des ministres dans sept cas de figure limitativement énumérés (cf. infra).

Si cet instrument a largement fait la preuve de son efficacité^59(*), il comporte néanmoins un angle mort relatif à la dévolution des biens des associations dissoutes. Ni la loi du 1^er juillet 1901 relative au contrat d'association ni les articles L. 212-1 et suivants du code de la sécurité intérieures ne réglant spécifiquement cette question, ce sont en effet les dispositions civiles de droit commun qui s'appliquent. Or, celles-ci s'appliquent indifféremment aux dissolutions volontaires ou contraintes, sans prendre en compte la spécificité de ces dernières et les risques sous-jacents en matière de dissipation des actifs.

Ainsi, l'article 9 de la loi du 1^er juillet 1901 précité prévoit notamment « [qu'en] cas de dissolution volontaire, statutaire ou prononcée par justice, les biens de l'association seront dévolus conformément aux statuts ou, à défaut de disposition statutaire, suivant les règles déterminées en assemblée générale ».

L'article 14 du décret du 16 août 1901 pris pour son application précise quant à lui que « si les statuts n'ont pas prévu les conditions de liquidation et de dévolution des biens d'une association en cas de dissolution, par quelque mode que ce soit, ou si l'assemblée générale qui prononce la dissolution volontaire n'a pas pris de décision à cet égard, le tribunal, à la requête du ministère public, nomme un curateur. Ce curateur provoque, dans le délai déterminé par le tribunal, la réunion d'une assemblée générale dont le mandat est uniquement de statuer sur la dévolution des biens ». Ledit curateur exerce par ailleurs les pouvoirs conférés par l'article 813 du code civil aux curateurs des successions vacantes.

Il résulte de la combinaison de ces dispositions que les pouvoirs publics ne disposent d'aucun levier légal pour s'opposer à la transmission des actifs d'une association dissoute à une autre structure poursuivant les mêmes objectifs, pour peu que les statuts le permettent - par exemple en désignant nommément les dirigeants de l'association comme liquidateurs - ou que l'assemblée générale en décide ainsi. Si le soin apporté à la préservation du droit de propriété est éminemment légitime dans le cas des dissolutions volontaires d'association, la spécificité des dissolutions administratives justifierait un régime ad hoc. Il y a en effet un paradoxe à ce que la puissance publique puisse légalement dissoudre une association dont l'action revêt un danger pour la société, mais ne dispose par la suite d'aucun droit de regard sur le devenir de ses actifs.

Cette lacune dans le régime de dissolution administrative des associations ou groupement de fait est d'autant plus préoccupante qu'elle a été identifiée de longue date et que le risque de dissipation de leurs actifs ou de leur transmission vers des structures présentant des menaces analogues pour la société a été largement documenté par le Sénat.

Dès janvier 2024, le rapport de Marc-Philippe Daubresse sur la proposition de loi de François-Noël Buffet instituant des mesures judiciaires de sûreté applicables aux condamnés terroristes et renforçant la lutte antiterroriste soulignait ainsi le caractère indispensable d'un régime ad hoc de dévolution des biens des associations dissoutes « pour prévenir la transmission du patrimoine d'une association dissoute à une association ou groupement poursuivant un objet similaire »^60(*). À l'issue de ses échanges avec le ministère de l'intérieur, il précisait que de tels comportements avaient pu être constatés en pratique et « privaient les mesures de dissolution d'une grande partie de leur effet ». Dans ce contexte, le Sénat avait adopté, à son initiative, un amendement^61(*) créant un régime de dévolution des biens spécifique aux associations ayant fait l'objet d'une mesure de dissolution administrative. Si ce mécanisme reprenait pour partie le mécanisme civil de droit commun - à savoir la désignation d'un curateur par l'autorité judiciaire aux fins de convocation d'une assemblée générale spéciale -, il s'appliquait sans considération des éventuelles dispositions figurant dans les statuts de l'association et permettait, dans un délai d'un mois, à l'administration de saisir le tribunal judiciaire aux fins d'annulation de la délibération lorsque, notamment, « les actifs de l'association dissoute risquent d'être transmis à une personne morale dont l'objet ou les agissements sont de même nature que ceux ayant justifié la mesure de dissolution ».

Le dispositif de dévolution des biens des associations dissoutes adopté par le Sénat lors de l'examen de la proposition de loi instituant des mesures judiciaires de sûreté applicables aux condamnés terroristes et renforçant la lutte antiterroriste

Le mécanisme de dévolution des biens des associations dissoutes adopté par le Sénat en janvier 2024 repose sur trois piliers :

· Dès l'engagement de la procédure de dissolution, la désignation à la demande de l'autorité administrative d'un curateur par le président du tribunal judiciaire territorialement compétent. Celui-ci a pour mission « de procéder à la liquidation des biens de l'association et de convoquer, dans un délai déterminé par le tribunal, la réunion d'une assemblée générale à seule fin d'adopter une délibération sur la dévolution des biens, nonobstant toute clause figurant dans les statuts de l'association ou toute délibération préexistante ayant cet objet ». Cette délibération est immédiatement portée à la connaissance de l'administration

· Une possibilité pour l'administration de saisir dans un délai d'un mois le tribunal judiciaire dans trois cas de figure : lorsqu'il existe des raisons sérieuses de penser qu'en application de la délibération les actifs de l'association dissoute risquent d'être transmis à une personne morale dont l'objet ou les agissements sont de même nature que ceux ayant justifié la mesure de dissolution (1), lorsque l'assemblée générale n'a pas décidé de la dévolution des biens (2) ou que le curateur a été empêché d'exercer sa mission (3). Le cas échéant, le tribunal judiciaire peut annuler la délibération et procéder à la désignation d'une association ou d'une fondation reconnue d'utilité publique ou d'une personne morale de droit public à laquelle les biens seront dévolus. Il est par ailleurs prévu que la demande soit formée, instruite et jugée selon les règles régissant la procédure accélérée au fond.

· Des garde-fous procéduraux permettant de prévenir toute dissipation des actifs ou manoeuvres d'évitement : afin d'éviter la paralysie du dispositif du fait de l'absence de quorum ou des stratégies d'enlisement, il est tout d'abord précisé que l'assemblée générale convoquée par le curateur délibère valablement à la majorité des suffrages exprimés quel que soit le nombre de personnes présentes. La délibération ne produit ensuite ses effets qu'à l'expiration du délai imparti à l'administration pour saisir le tribunal judiciaire, ou lorsque la demande d'annulation est rejetée par une décision ayant force de chose jugée.

Il est par ailleurs précisé que lorsque la décision de dissolution a fait l'objet d'une requête en annulation, la dévolution effective des actifs de l'association dissoute n'intervient le cas échéant qu'après rejet de cette requête.

Le rapport d'information de Jacqueline Eustache-Brinio et Dominique Vérien sur l'application de la loi du 24 août 2021 confortant le respect des principes de la République^62(*) a par la suite confirmé que « les lacunes du cadre juridique actuel, qui [, en se bornant] à fixer les cas de dissolution sans régler formellement ses conséquences sur la liquidation de l'association et la dévolution de ses actifs », conduisaient à des comportements d'évitement vidant largement de sa substance la mesure de dissolution. La mission d'information appelait en conséquence à faire aboutir au plus vite le projet sénatorial de nouveau régime de dévolution des biens des associations administrativement dissoutes présenté ci-dessus^63(*).

En dépit de cet engagement constant du Sénat sur le sujet, la proposition de loi précitée n'a jamais été inscrite à l'ordre du jour de l'Assemblée nationale et, faute d'autre véhicule législatif, le statu quo a été maintenu. Cet angle mort du régime juridique des dissolutions administratives des associations et groupement de fait n'a donc toujours pas été comblé par le législateur.

2. L'article 8 : un nouveau régime de dévolution des biens des associations dissoutes

Dans ce contexte, l'article 8 de la proposition de loi complète le régime de dissolution administrative des associations ou groupement de fait prévu à l'article L. 212-1 du code de la sécurité intérieure par un dispositif spécifique de dévolution de biens desdites associations^64(*).

Il prévoit que le décret portant dissolution désigne un curateur en charge de la surveillance et de l'exécution de la dévolution du patrimoine de l'association dissoute. Celui-ci exécuterait directement, si elles sont licites, les dispositions des statuts prévoyant les conditions de liquidation de l'association. En l'absence de telles dispositions, le curateur convoquerait une assemblée générale dans des délais déterminés par décret, aux seules fins de la faire statuer sur la dévolution des biens. Cette décision serait, à peine de nullité, ratifiée par le président du tribunal judiciaire compétent.

L'article 8 précise par ailleurs que le curateur désigné par le décret de dissolution assurerait l'intégralité des prérogatives prévues par le code civil en cas de succession vacante.

3. La position de la commission : un dispositif attendu et bienvenu mais qui doit être sécurisé juridiquement

La commission a accueilli très favorablement la volonté renouvelée des auteurs de la proposition de loi de corriger une lacune manifeste du régime actuel de dissolution administrative des associations et groupements de fait. La création d'un régime spécifique de dévolution des biens de ces associations est impérative pour garantir la pleine efficacité des mesures de dissolution de structures présentant une menace importante pour la société.

Si l'objectif est le même, le dispositif proposé à l'article 8 diffère toutefois dans ses modalités de celui précédemment adopté par le Sénat dans la proposition de loi de François-Noël Buffet précitée (cf. encadré infra). Or, cette rédaction apparaît opérationnellement et juridiquement plus robuste.

Opérationnellement, elle permet d'amorcer en « temps masqué » la procédure de dévolution dès l'engagement de la procédure de dissolution. Cette dernière étant par définition précédée d'une procédure contradictoire^65(*), le risque de dissipation d'actif intervient dès le moment où l'association visée est informée de l'intention de l'administration. Parce qu'il permet au curateur de débuter sa mission sans délai à la date du prononcé de la dissolution, l'alignement de l'engagement des deux procédures limite le risque que les actifs n'aient déjà été transmis à la date de publication du décret de dissolution, y compris à des entités poursuivant des objectifs similaires à ceux ayant justifié la dissolution.

Juridiquement, le mécanisme précédemment adopté par le Sénat est plus sécurisé, notamment en ce qu'il prévoit une intervention de l'autorité judiciaire à chacune des étapes de la procédure, qu'il s'agisse de la désignation du curateur ou, le cas échéant, de l'annulation de la délibération de l'assemblée générale pour procéder directement à la dévolution des biens à des associations ou fondations reconnues d'utilité publique. Le mécanisme adopté en 2024 présente par ailleurs davantage de garanties procédurales à même de concilier, d'une part, le droit au recours des associations visées par la dissolution et, d'autre part, la nécessité pour l'administration de pouvoir empêcher la dévolution de leur patrimoine à des entités toutes aussi problématiques.

En conséquence, la commission a, à l'initiative du rapporteur, adopté un amendement COM-28 substituant à l'article 8 le mécanisme de dévolution des biens précédemment adopté par le Sénat dans la proposition de loi instituant des mesures judiciaires de sûreté applicables aux condamnés terroristes et renforçant la lutte antiterroriste.

La commission a adopté l'article 8 ainsi rédigé.

Article 9
Accès à la base nationale des données patrimoniales ouvert aux agents des services préfectoraux dans le cadre de leurs missions de contrôle des organismes sans but lucratif

L'article 9 ouvre un accès direct à la « base nationale des données patrimoniales » au profit d'agents habilités des services préfectoraux chargés du contrôle des associations et des fondations, afin de renforcer le contrôle de la transparence financière et du respect des règles de capacité patrimoniale qui leur sont applicables.

Eu égard aux dérives constatées, la commission a accueilli favorablement ce dispositif, qu'elle juge nécessaire pour améliorer l'efficacité du contrôle exercé sur ces organismes sans but lucratif. Elle a donc adopté cet article, modifié par un amendement reprenant une rédaction adoptée à l'initiative du Sénat lors de l'examen en séance publique, au mois de novembre 2025, du projet de loi relatif à la lutte contre les fraudes sociales et fiscales.

1. L'absence d'accès direct aux bases de données patrimoniales de la DGFiP pour les agents chargés du contrôle des organismes sans but lucratif

Les associations et les fondations, au même titre que d'autres organismes sans but lucratif (à l'instar des fonds de dotation^66(*)), sont soumises à diverses obligations en matière de transparence administrative et financière.

Ces obligations, qui incluent notamment la tenue et la transmission de documents comptables, l'établissement et la publication de comptes annuels^67(*), ont été renforcées par la loi n° 2021-1109 du 24 août 2021 confortant le respect des principes de la République, dite « CRPR ». Cette loi a notamment instauré, afin de mieux contrôler les financements étrangers, une obligation pour les associations (fondées sous le régime de la loi de 1901 ou de 1905) et les fonds de dotation de tenir un état comptable séparé des avantages et ressources lorsqu'ils bénéficient, directement ou indirectement, de ressources en provenance de l'étranger

Parallèlement, cette loi a renforcé la procédure de contrôle des reçus fiscaux émis par ces organismes afin de garantir que les associations et autres organismes sans but lucratif (OSBL) recevant des dons remplissent les conditions requises pour que leurs donateurs puissent bénéficier de réductions d'impôt^68(*).

La législation en vigueur encadre également la capacité juridique de ces organismes, notamment en ce qui concerne la détention patrimoniale,
la perception de certains financements et la faculté de recevoir des libéralités. Or, si le respect de ces limitations constitue une exigence légale, leur contrôle effectif repose aujourd'hui sur des informations déclaratives incomplètes. En effet, si les documents comptables que sont tenus de transmettre ces organismes, permettent d'apprécier de façon globale leur situation financière, ils ne retracent en revanche pas de manière détaillée la consistance de son patrimoine, en particulier immobilier ou financier.

Or, comme le relevait le député Daniel Labaronne, rapporteur pour avis de la commission des finances de l'Assemblée nationale sur le projet de loi relatif à la lutte contre les fraudes fiscales et sociales, « les services du ministère de l'intérieur ont constaté des dérives liées à l'usage abusif du régime du mécénat et des avantages fiscaux associés, notamment lorsque des associations sont parties prenantes de sociétés civiles immobilières (SCI) dont l'activité réelle se limite à la gestion d'un patrimoine immobilier, sans lien avec l'objet statutaire affiché. Dans ces configurations, des associations se présentent abusivement comme éligibles au régime du mécénat, perçoivent des dons ouvrant droit à réductions d'impôt et bénéficient indûment d'exonérations de droits de mutation lors de dons ou de legs, alors même que les fonds collectés servent en pratique à constituer ou à gérer un patrimoine immobilier à des fins étrangères à l'intérêt général »^69(*).

Pour exercer leur mission de contrôle et de suivi de ces organismes, les services du ministère de l'intérieur ne disposent pas d'un accès direct aux bases de données patrimoniales gérées par la direction générale des finances publiques (DGFiP). Il en va notamment ainsi de l'accès à la base nationale des données patrimoniales (BDNP), qui rassemble des informations sur les biens immobiliers et certains biens mobiliers détenus par les personnes physiques et morales. Cette interface permet, d'après les informations transmises au rapporteur par la DGFiP, pour une personne donnée, de visualiser les actes soumis à la publicité foncière (telles les ventes d'immeubles) et les déclarations ou actes soumis à l'enregistrement (tels que les déclarations de succession ou les actes de cessions de droits sociaux).

Dans le cadre de leurs investigations, les services du ministère de l'intérieur peuvent solliciter des services de la DGFiP la transmission, à titre ponctuel et exceptionnel, d'informations issues de ces bases de données. Ces échanges d'informations sont strictement encadrés et permis à titre dérogatoire par certaines dispositions du livre des procédures fiscales (LPF) prévoyant des dérogations à la règle du secret fiscal.

L'article L. 135 ZA du LPF autorise par exemple la communication, par l'administration fiscale et à la demande des services compétents, d'informations couvertes par le secret fiscal strictement nécessaires à l'exercice de missions administratives déterminées, dans un cadre ponctuel et encadré, sans ouvrir de droit d'accès direct aux bases de données fiscales.

Les agents du ministère de l'intérieur ne disposent donc pas d'une capacité autonome et systématique de contrôle, et ne peuvent pas prendre l'initiative de vérifications poussées des règles de capacité patrimoniale applicables aux OSBL. Les contrôles demeurent ainsi fondés sur des signalements ponctuels et subordonnés à des échanges avec l'administration fiscales qui ne favorisent pas la réactivité.

2. Le dispositif proposé : l'ouverture d'un droit d'accès à la base nationale des données patrimoniales au bénéfice de certains agents des services préfectoraux

L'article 9 tend à compléter l'article L. 135 ZA du LPF précité, afin d'ouvrir un droit d'accès à la BNDP pour les agents des services préfectoraux chargés du contrôle des associations et des fondations.

Cet accès serait bien encadré, puisqu'il serait réservé aux agents individuellement désignés par le préfet et dûment habilités selon des modalités fixées par voie réglementaire et devra être justifié par les besoins de l'accomplissement de leurs missions.

3. Souscrivant à l'ambition portée par ce dispositif, la commission en a précisé la rédaction en reprenant une mesure déjà adoptée par le Sénat en novembre 2025

La commission a pleinement souscrit à l'esprit de ce dispositif :
il apparaît nécessaire, au regard de l'implication d'une partie du tissu associatif dans des activités frauduleuses parfois susceptibles de compromettre la cohésion nationale et l'ordre public, de renforcer les moyens dont disposent les agents du ministère de l'intérieur pour exercer leur contrôle sur ces organismes.

Sur proposition de son rapporteur, la commission a adopté un amendement (COM-29) visant à retenir une nouvelle rédaction de cet article, en reprenant le dispositif adopté à l'initiative du Sénat^70(*) lors de l'examen en séance publique, au mois de novembre 2025, du projet de loi relatif à la lutte contre les fraudes sociales et fiscales^71(*).

Inscrit au sein d'un nouvel article L. 135 ZAA du LPF, le droit d'accès nouvellement créé diffère du dispositif initial à plusieurs titres. En effet,
d'une part, il serait réservé à des agents spécifiquement habilités des services centraux du ministère de l'intérieur chargés du suivi et du contrôle des OSBL. Cette solution apparaît satisfaisante, d'une part en ce qu'elle permet de circonscrire le nombre de personnes habilitées à accéder à ces données sensibles et, d'autre part, parce que si l'objectif consiste à « faciliter la mise en oeuvre des mesures de contrôle et de gel » (exposé des motifs du texte), les services de l'État chargés de la mise en oeuvre des gels d'avoirs sont exclusivement des agents d'administration centrale^72(*) (à l'exclusion, donc, des agents des services préfectoraux).

D'autre part, le dispositif adopté par la commission s'avère plus large quant au champ des données et informations auxquelles il ouvre l'accès. En effet, il couvre en premier lieu les données relatives à la détention et aux mutations de biens immobiliers et aux actes relatifs aux sociétés issues notamment des bases BNDP et PATUELA, permettant d'identifier des détentions patrimoniales directes ou indirectes, en particulier lorsqu'elles transitent par des structures interposées telles que les SCI. Mais il inclut également les informations relatives aux contrats d'assurance-vie et de capitalisation contenues dans le fichier FICOVIE^73(*) ainsi que les informations mentionnées à l'article L. 107 B du LPF, qui regroupent un ensemble de données patrimoniales et financières collectées par l'administration fiscale.

Seraient par ailleurs concernées, en application de ce texte, les données relatives à toutes les catégories d'OSBL, y compris les fonds de dotation.

Circonscrit quant à ses bénéficiaires, le dispositif est également encadré par la finalité de l'accès aux données, qui devra être exclusivement destiné à l'accomplissement des missions de contrôle du respect par les OSBL de leurs obligations de transparence financière^74(*).

Enfin, le dispositif renvoie à un décret en Conseil d'État la tâche de fixer les modalités selon lesquelles les agents des services centraux du ministère de l'intérieur seront habilités, les conditions dans lesquelles ces services assurent la traçabilité des consultations effectuées ainsi que les modalités de conservation et de destruction des informations consultées.

D'après les informations communiquées au rapporteur par les administrations, cette rédaction répond au besoin opérationnel exprimé par le ministère de l'intérieur et permettra de faciliter la mise en oeuvre de ses investigations dans le cadre de la lutte contre le séparatisme et l'entrisme.

La commission a adopté l'article 9 ainsi rédigé.

Article 10
Dissolution administrative des fonds de dotation

L'article 10 introduit une procédure de dissolution administrative des fonds de dotation. Ces organismes pourront ainsi être dissous en conseil des ministres lorsqu'ils ont commis l'un des agissements susceptibles de justifier la dissolution administrative des associations ou lorsqu'ils ont financé des associations ayant commis de tels agissements.

Approuvant cette mesure nécessaire pour mettre un terme à l'activité des fonds de dotation impliqués dans des activités à visée séparatiste, la commission a adopté cet article, modifié par un amendement de son rapporteur destiné, d'une part, à assurer la coordination avec l'extension, à l'article 2, des motifs susceptibles de justifier la dissolution des associations et, d'autre part, à prévoir une procédure de liquidation ad hoc des actifs des fonds de dotation dissous via cette nouvelle procédure administrative.

1. Les fonds de dotation : des organismes au fonctionnement souple dont les obligations de transparence et les modalités de contrôle ont été renforcées

a) Les fonds de dotation : définition et règles de fonctionnement

Introduit en droit français par la loi n° 2008-776 du 4 août 2008 de modernisation de l'économie, dite « LME », le fonds de dotation est « une personne morale de droit privé à but non lucratif constituée pour réaliser une oeuvre ou une mission d'intérêt général ou pour aider un autre organisme à but non lucratif à accomplir une oeuvre ou une mission d'intérêt général en lui accordant des financements »^75(*).

À cette fin, le fonds de dotation « reçoit et gère, en les capitalisant, des biens et droits de toute nature qui lui sont apportés à titre gratuit et irrévocable et utilise les revenus de la capitalisation [...] ou les redistribue pour assister une personne morale à but non lucratif dans l'accomplissement de ses oeuvres et de ses missions d'intérêt général »^76(*).

Par rapport à d'autres OSBL, les fonds de dotation bénéficient d'un régime très souple. Ils peuvent être créés par une ou plusieurs personnes physiques ou morales, de droit privé ou de droit public, à condition de bénéficier d'une dotation initiale d'un montant modeste fixé à 15 000 euros^77(*). Une démarche administrative simplifiée, impliquant le dépôt auprès de la préfecture du département^78(*) d'un dossier de déclaration comportant les statuts du fonds^79(*) suffit à acter sa constitution^80(*).

Les règles de fonctionnement des fonds de dotation sont également particulièrement souples : les conditions de nomination et de renouvellement du conseil d'administration sont librement fixées par les fondateurs dans les statuts, et aucun représentant des pouvoirs publics n'intervient dans sa gestion. Le fonds peut conduire ses propres activités en utilisant sa capitalisation pour réaliser directement une mission d'intérêt général (il est alors qualifié de « fonds opérateur ») ou en redistribuant à une ou plusieurs autres personnes morales à but non lucratif (« fonds redistributeur »). Il peut également être à la fois opérateur et redistributeur.

Cette souplesse se justifie notamment par le fait qu'aucun fonds public, de quelque nature qu'il soit, ne peut en principe être versé à un fonds de dotation^81(*).

b) Des fonds soumis à des obligations et un contrôle renforcés depuis la loi « séparatisme » de 2021

(1) Un renforcement récent des obligations de transparence pesant sur les fonds de dotation

La loi n° 2021-1109 du 24 août 2021 confortant le respect des principes de la République, dite « CRPR », est venue renforcer les obligations de transparence auxquelles sont assujettis les fonds de dotation.

La loi^82(*) impose désormais aux fonds de dotation de transmettre à l'autorité administrative, dans un délai de six mois à compter de la clôture de l'exercice, un rapport d'activité, leurs comptes ainsi que, lorsque leurs ressources sont supérieures à 10 000 euros, le rapport du commissaire aux comptes. Le non-respect de ces obligations peut notamment être sanctionné par une suspension administrative du fonds (voir infra).

Parallèlement, les fonds de dotation ont été inclus dans le dispositif, prévu aux articles 21 et 22 de la « CRPR », de contrôle renforcé des financements en provenance de l'étranger. En application de l'article 4-2 de la loi n° 87-571 du 23 juillet 1987 sur le développement du mécénat et à l'instar de ce qui est prévu pour associations, il est exigé des fonds de dotation recevant plus de 153 000 euros de dons de tenir un état comptable séparé lorsqu'ils bénéficient, directement ou indirectement, d'avantages et de ressources en provenance de l'étranger^83(*). Le non-respect de cette obligation est passible d'une amende de 3 750 euros, dont le montant peut être porté au quart de la somme des avantages et ressources provenant de l'étranger non-inscrits à l'état séparé.

L'article 19 de la loi CRPR a également assujetti les fonds de dotation, au même titre que l'ensemble des organismes émettant des reçus fiscaux, à une obligation annuelle de déclaration, auprès de l'administration fiscale, du montant global des dons reçus et du nombre de reçus fiscaux délivrés^84(*).

Les documents que les fonds de dotation doivent obligatoirement transmettre annuellement à l'administration

Les fonds de dotation doivent transmettre à la préfecture de département et au Journal officiel des associations et fondations d'entreprise :

- le rapport d'activité, qui doit notamment contenir^85(*) un rendu de l'activité du fonds, une description détaillée des actions d'intérêt général financées et leurs montants ainsi que la liste des personnes morales bénéficiaires ;

- les comptes annuels, comprenant au moins un bilan et un compte de résultat ;

- le compte d'emploi annuel des ressources collectées auprès du public et compte de résultat par origine et par destination, s'il perçoit des dons ;

- le rapport du commissaire aux comptes, si ses ressources dépassent 10 000 euros sur l'exercice ;

- l'état séparé des avantages et des ressources provenant de l'étranger, s'il en perçoit.

Ils doivent en outre déclarer à l'administration fiscale le montant global des dons perçus et nombre de reçus fiscaux délivrés.

(2) Un pouvoir de contrôle administratif du préfet renforcé, qui peut aboutir à la dissolution judiciaire du fonds de dotation

Le préfet dispose, depuis l'entrée en vigueur de la loi « CRPR » de 2021, de prérogatives importantes pour contrôler le respect par les fonds de dotation de leurs obligations.

En application du VII de l'article 40 de la loi « LME » de 2008, tel que modifié par l'article 18 de la loi « CRPR » de 2021, le contrôle du préfet s'étend désormais à l'examen de la conformité de l'objet du fonds aux dispositions légales, et non plus seulement à la régularité de son fonctionnement. Dans ce cadre, le préfet « peut se faire communiquer tous documents et procéder à toutes investigations utiles ».

S'il constate des manquements à ses obligations ou un défaut de transparence, le préfet peut prononcer la suspension administrative du fonds. La loi « CRPR » a fortement étendu les prérogatives du préfet en la matière, en portant à 18 mois la durée maximale de suspension administrative d'un fonds et en étendant cette possibilité aux cas où son objet ne serait pas conforme aux obligations légales, où l'une de ses activités ne relèverait pas d'une mission d'intérêt général ainsi qu'en cas d'infraction à la législation sur la déclaration des financements étrangers.

En l'absence de régularisation de sa situation, le préfet peut, le cas échéant de façon concomitante à sa suspension, saisir l'autorité judiciaire aux fins de dissolution du fonds de dotation. S'il en va ainsi, aux termes du VIII de l'article 140 de la loi « LME », « il est procédé à la liquidation dans les conditions prévues par les statuts ou, à défaut, à l'initiative du liquidateur désigné par l'autorité judiciaire » et, à l'issue de sa liquidation, l'ensemble de l'actif net du fonds de dotation est transféré à un autre fonds de dotation ou à une fondation reconnue d'utilité publique.

Liste des motifs caractérisant un dysfonctionnement du fonds de dotation

- la violation des règles de gestion financière propres aux fonds de dotation ;

- le non-respect des obligations déclaratives, en particulier, la non transmission à l'autorité administrative des documents qu'elle a exigés dans le cadre de son pouvoir d'investigation ;

- la non constitution d'une dotation initiale au moins égale à 15 000 euros ;

- la consommation de sa dotation lorsque les statuts ne prévoient pas que cette dernière est consomptible, ou, dans le cas où cette dernière est prévue, pour une cause étrangère à une mission d'intérêt général ou en violation des conditions fixées dans les statuts ;

- la non consommation de la dotation à l'issue de la durée statutairement prévue lorsque les statuts prévoient que la dotation doit avoir été intégralement consommée ;

- l'appel à la générosité du public sans avoir obtenu l'autorisation administrative préalable ;

- la poursuite de l'activité ou l'existence du fonds au-delà de son terme statutaire ;

- la poursuite de l'activité en dépit d'une décision de suspension administrative ;

- le bénéfice de fonds publics ;

- la violation des règles relatives aux missions du commissaire aux comptes ;

- la compromission de la continuité de l'activité du fonds en raison des décisions prises par les dirigeants du fonds.

Source : Inspection générale de l'administration (2025)

c) Un instrument juridique en plein essor et dont l'instrumentalisation par les mouvances séparatistes est attestée par les services de l'État

Depuis leur création, les fonds de dotation ont connu un essor considérable. D'après une enquête conduite par l'inspection générale de l'administration (IGA), 4 628 fonds de dotation sont enregistrés par les préfectures au 31 décembre 2024. Le nombre de fonds de dotation a été multiplié par dix depuis 2010, et leur rythme de création était estimé à un par jour en 2024^86(*).

Dans un rapport publié cette même année, la Cour des comptes relève que les fonds de dotation sont fréquemment utilisés par des associations pour collecter des libéralités et financer leurs propres activités. En effet, d'après la Cour, « il est aisé pour une association qui souhaite collecter des libéralités, de constituer un fonds de dotation (moyennant une dotation initiale de seulement 15 000 euros) afin de les recueillir et de financer ensuite ses propres activités par l'intermédiaire de ce fonds, dont elle contrôlera les décisions. Cette utilisation permet en pratique de bénéficier du principal avantage des FRUP^87(*) sans avoir à en assumer les contraintes »^88(*).

Autour des fonds de dotation se développe ainsi « toute une ingénierie philanthropique », donnant parfois lieu à d'importantes dérives. Dans les observations qu'il a adressées à la Cour des comptes, le ministère de l'intérieur affirme avoir constaté l'existence de « cascades de structures transparentes destinées à profiter des avantages propres à chaque régime, voire de multiplication des montages irréguliers destinés à opacifier des transactions et à détourner des régimes juridiques de leur objet d'intérêt général, y compris au bénéfice d'activités d'ingérence ou à visée séparatiste »^89(*).

Les informations communiquées au rapporteur par la DLPAJ corroborent ce constat. Les fonds de dotations seraient ainsi devenus « l'un des principaux vecteurs des mouvances islamistes »^90(*). Le juge judiciaire est d'ailleurs régulièrement sollicité aux fins de dissolution de fonds « poursuivant un objet cultuel et relevant en partie de la mouvance des Frères musulmans »^91(*).

Si les nouvelles prérogatives conférées au ministère de l'intérieur par la loi « CRPR » de 2021 constituent une avancée, l'efficacité du contrôle effectivement exercé sur ces organismes implique d'importantes réorganisations et la mobilisation de moyens importants. À la Cour des comptes, le ministère de l'intérieur a d'ailleurs indiqué s'être « engagé dans plusieurs chantiers structurants visant à accroître significativement ses moyens de contrôle », à travers notamment « la création d'un véritable système d'information unique pour l'ensemble des organismes philanthropiques, ainsi que le renforcement des effectifs dans l'optique d'un accroissement des contrôles ».

2. Le dispositif proposé : la création d'une procédure de dissolution administrative des fonds de dotation

L'article 10 propose d'introduire, au sein du chapitre du code de la sécurité intérieure consacré à la suspension et la dissolution de certains groupements et associations, un nouvel article L. 212-1-1 instaurant une nouvelle procédure de dissolution administrative des fonds de dotation.

Les motifs susceptibles de justifier la dissolution d'un fonds seraient les mêmes que ceux retenus pour les dissolutions d'associations, par l'effet d'un renvoi aux 1° à 7° de l'article L. 212-1 du code de la sécurité intérieure.

Afin de prendre en compte l'activité des « fonds redistributeurs » ou « mixtes », la dissolution d'un fonds de dotation pourrait également intervenir lorsque ce dernier finance une association ou un groupement de fait qui commet l'un des agissements susceptibles de justifier une dissolution administrative.

Comme pour les associations, la dissolution des fonds de dotation interviendrait par décret en conseil des ministres.

3. Saluant une mesure nécessaire pour lutter contre les agissements à visée séparatiste véhiculés par certains fonds de dotation, la commission a complété le dispositif

Alors que les fonds de dotation sont parfois détournés de leur finalité pour dissimuler des activités d'ingérence ou à visée séparatiste, la commission a pleinement souscrit à la création d'une procédure administrative permettant de prononcer la dissolution de ces organismes, dans les conditions actuellement prévues pour les associations.

À l'initiative de son rapporteur, la commission a adopté un amendement (COM-30) de réécriture globale de l'article 10, afin de préciser les motifs susceptibles de justifier la dissolution des fonds et d'introduire une procédure ad hoc de liquidation de ses actifs.

Cet amendement procède en premier lieu à une mesure coordination destinée à tenir compte de la création de deux nouveaux motifs de dissolution d'associations prévue à l'article 2 de la proposition de loi. Pourront ainsi être dissous en conseil des ministres les fonds de dotation qui commettent l'un des agissements susceptibles de justifier, en application des 1°à 9°de l'article L. 212-1 du code de la sécurité intérieure, la dissolution d'une association. Les fonds qui financent une association commettant l'un des agissements visés par ces dispositions pourront, dans les mêmes conditions, faire l'objet d'une dissolution.

En deuxième lieu, la commission a étendu aux fonds de dotation la disposition applicable aux associations^92(*) en vertu de laquelle peuvent être imputés à la personne morale, pour apprécier les motifs susceptibles de justifier l'engagement à son encontre d'une procédure de dissolution, les agissements de ses membres, lorsque leurs dirigeants se sont abstenus de faire cesser de tels agissements.

En dernier lieu, la commission a prévu la création d'une procédure ad hoc de liquidation des actifs des fonds de dotation applicable en cas de mise en oeuvre de la nouvelle procédure de dissolution administrative. A ainsi été introduit à l'article 10 un dispositif similaire à celui adopté par la commission à l'article 8^93(*) pour les associations.

L'ensemble de ces dispositions serait codifié dans un nouvel article L. 212-3 du code de la sécurité intérieure, qui regrouperait, au sein du chapitre II précité, les règles applicables aux dissolutions administratives de fonds de dotation.

La commission a adopté l'article 10 ainsi rédigé.

Article 11 (Supprimé)
Remplacement du régime déclaratif des accueils collectifs de mineurs par un régime d'autorisation préalable

L'article 11 entend substituer au régime de déclaration auquel sont aujourd'hui assujettis les accueils collectifs de mineurs (ACM) un régime d'autorisation préalable, en subordonnant la délivrance d'une telle autorisation à la souscription d'un contrat d'engagement républicain (CER).

Si la commission partage le constat selon lequel il convient de renforcer le contrôle exercé par les services déconcentrés sur certaines catégories d'établissements accueillant des mineurs, elle a estimé que cette mesure n'était pas de nature à atteindre un tel objectif. En effet, plus de 115 000 accueils sont déclarés chaque année auprès des préfectures : la mise en place d'une procédure d'autorisation préalable représenterait ainsi un surcroît d'activité considérable pour les services, sans pour autant améliorer la qualité du contrôle qui est aujourd'hui effectué. Par ailleurs, les dispositions du code de l'action sociale et des familles permettent d'ores et déjà au préfet de s'opposer a priori à l'organisation d'un tel accueil s'il estime qu'il représente un risque pour la santé ou la sécurité physique ou morale des mineurs.

La commission a donc supprimé l'article 11, considérant que les modifications apportées au dispositif prévu à l'article 12 permettront d'atteindre plus efficacement l'objectif d'amélioration des capacités de contrôle de l'État sur tout établissement ou structure accueillant des mineurs.

1. Les accueils collectifs de mineurs : une catégorie juridique spécifique qui emporte l'application d'un régime protecteur notamment caractérisé par une obligation déclarative

En principe, aux termes de l'article L. 227-1 du code de l'action sociale et des familles (CASF), la protection des mineurs accueillis hors de leur domicile relève de la compétence du président du conseil départemental du lieu où ils trouvent. L'article L. 227-3 du même code précise toutefois que ce principe s'applique sous réserve des dispositions particulières résultant du code de la santé publique, d'autres dispositions visant les établissements soumis à une règlementation particulière et des dispositions relatives aux ACM, qui figurent aux articles L. 227-4 à L. 227-12 du CASF.

Lorsqu'un accueil relève de la catégorie des ACM, les mineurs sont placés sous l'autorité du préfet de département, qui disposent alors de pouvoirs de contrôles précisément définis par la loi.

a) La notion d'accueil collectif de mineurs (ACM) : un périmètre précisément défini qui englobe des accueils organisés à l'occasion des vacances scolaires, des congés professionnels ou des loisirs

La catégorie juridique des « ACM » a vocation à englober les accueils collectifs de mineurs hors du domicile parental, qui ont un caractère éducatif et sont organisés à l'occasion des vacances scolaires, des congés professionnels ou des loisirs.

Elle répond à une définition juridique précise qui résulte des articles L 227-4 et R. 227-1 du CASF. Il en existe trois catégories : les accueils sans hébergement, les accueils avec hébergement, et le scoutisme. L'encadré ci-après détaille les critères de qualification de ces différents types d'accueil.

Les différentes catégories d'accueils relevant des « ACM »

? Les accueils de scoutisme : ils concernent au moins sept mineurs, avec ou sans hébergement, organisés par une association dont l'objet est la pratique du scoutisme et qui est agréée « jeunesse et éducation populaire » (JEP) ;

? Les accueils sans hébergement :

- l'accueil de loisirs (précédemment dénommé « centre de loisirs » ou « centre aéré ») : il est organisé pour sept à 300 mineurs et fonctionne pendant le temps extrascolaire (les samedis sans école, les dimanches et les vacances scolaires) ou périscolaire (les jours d'école) au minimum 14 jours par an, pour une durée minimale de deux heures par journée de fonctionnement. Il se caractérise par une fréquentation régulière des mineurs inscrits auxquels il offre une diversité d'activités ;

- l'accueil de jeunes (pour adolescents) : il est organisé pour sept à 40 mineurs âgés de 14 à 17 ans et fonctionne au minimum 14 jours par an. Il est destiné à répondre à un besoin social particulier explicité dans le projet éducatif ;

À noter que l'hébergement d'une durée d'une à quatre nuits, organisé dans le cadre d'un accueil sans hébergement constitue une activité relevant de cet accueil dès lors qu'il concerne les mêmes mineurs dans le cadre du même projet éducatif.

? Les accueils avec hébergement :

- le séjour de vacances (précédemment dénommé « centre de vacances » ou « colonie de vacances ») : il correspond à l'accueil d'au moins sept enfants ou adolescents pour une durée minimale de quatre nuits consécutives ;

- le séjour spécifique (sportif, culturel, linguistique) : il s'agit de l'accueil au moins sept enfants âgés d'au moins six ans ou des adolescents et ne peut être organisé que par des personnes morales dont l'objet est le développement d'activités particulières définies réglementairement (séjours sportifs, séjours linguistiques, séjours artistiques et culturels, rencontres européennes de jeunes et chantiers de jeunes) ;

- le séjour court : c'est l'accueil d'au moins sept enfants ou adolescents pour une durée comprise entre une et trois nuits ;

- Le séjour de vacances dans une famille (précédemment appelé « placement de vacances ») : il s'agit de l'accueil de deux à six mineurs pour une durée minimale de quatre nuits ; la qualification s'applique toutefois à partir d'un seul mineur quand cet accueil est organisé par une personne morale.

Source : commission des lois à partir de l'article R. 227-1 du CASF et des précisions apportées par la DAJ du ministère de l'éducation nationale

D'après les informations communiquées par la direction de la jeunesse de l'éducation populaire et de la vie associative (DJEPVA) au rapporteur, « les organisateurs peuvent avoir des statuts très variés : associations, communes, comités d'entreprise voire personnes physiques. Les associations organisatrices peuvent avoir un caractère confessionnel (certains mouvements scouts par exemple) ou non ».

En tout état de cause, la qualification d'ACM, dont sont exclus les accueils organisés par des établissements scolaires, répond à des critères précis et spécifiques. Dès lors qu'un accueil entre dans le champ de ces dispositions, il en résulte pour l'organisateur un certain nombre d'obligations et pour le préfet d'importants pouvoirs de contrôle.

b) La qualification d'ACM emporte l'application d'un régime protecteur pour les mineurs accueillis

(1) Une obligation de déclaration auprès de la préfecture

La première obligation pesant sur l'organisateur d'un ACM est celle d'en faire préalablement la déclaration auprès de la préfecture de département.

En application de l'article L. 227-5 du CASF^94(*), les personnes organisant un ACM ainsi que celles exploitant les locaux où ces mineurs sont hébergés doivent en faire la déclaration préalable auprès de l'autorité administrative. Cette déclaration doit obligatoirement inclure un certain nombre d'informations relatives aux organisateurs, aux modalités d'accueil, au public accueilli, aux personnes concourant à l'accueil, aux obligations relatives au projet éducatif, au contrat d'assurance et aux locaux^95(*).

Le même article impose aux organisateurs de souscrire un contrat d'assurance « garantissant les conséquences pécuniaires de leur responsabilité civile, ainsi que de celle de leurs préposés et des participants aux activités qu'elles proposent ».

Constitue un délit pénal, prévu à l'article L. 227-8 du CASF, le fait de ne pas souscrire la déclaration préalable ou d'apporter un changement aux conditions d'accueil des mineurs, sans avoir souscrit cette déclaration préalable ou encore de ne pas avoir souscrit aux garanties d'assurance prévues à l'article L. 227-5. Ce délit est puni de de six mois d'emprisonnement et de 3750 euros d'amende.

La loi autorise le préfet de département à s'opposer a priori, à la suite du dépôt de la déclaration préalable, à l'organisation de l'ACM, s'il estime que « les conditions dans lesquelles [cette activité] est envisagée présentent des risques pour la santé et la sécurité physique ou morale des mineurs et notamment lorsque les exigences [...] ne sont pas satisfaites [en matière de] normes d'hygiène et de sécurité auxquelles doit satisfaire l'accueil, [en matière de] qualification des personnes assurant l'encadrement des mineurs, [en matière de] conditions particulières d'encadrement et de pratique des activités physiques [et en matière de] de souscription aux contrats d'assurance obligatoire ».

Par ailleurs, la circonstance qu'une structure organisatrice d'accueils de mineurs ne définirait pas, elle-même, ses activités comme relevant d'un ACM et ne se serait dès lors pas déclarée comme un tel organisme, ne fait pas obstacle à une requalification de ses activités. Comme l'ont indiqué au rapporteur les services du ministère de l'éducation nationale et de la jeunesse, dans les faits, le préfet de département, notamment à la suite d'un contrôle, peut considérer que les activités en cause relèvent en réalité de la catégorie des ACM, et constitue dès lors un « ACM de fait ». En application de l'article L. 227-11 du CASF, le préfet peut dans ce cas adresser à l'organisme une mise en demeure et, le cas échéant, prononcer une mesure de fermeture^96(*).

(2) Des pouvoirs administratifs de contrôle et de sanction importants reconnus au préfet de département

Compétent pour veiller à ce que les ACM ne présentent pas de risques pour la santé et la sécurité physique ou morale des mineurs, le préfet de département bénéficie pour l'exercice de cette mission de pouvoirs de contrôle et de sanction étendus ainsi que de l'appui des « agents placés sous l'autorité du ministre chargé de la jeunesse et des sports » (article L. 227-9 du CASF).

À cette fin, des contrôles sont diligentés par des agents habilités et assermentés des services départementaux à la jeunesse, à l'engagement et aux sports (SDJES). Ils s'assurent à cette occasion du respect par les accueils de la réglementation applicables aux ACM. Ils vérifient sur place et sur pièces le respect du cadre réglementaire, notamment des qualifications des intervenants, du taux d'encadrement, des conditions générales d'accueil des mineurs, des obligations vaccinales et de la satisfaction aux obligations d'assurance prévues à l'article L. 227-5 du CASF. Ces contrôles sont en général réalisés simultanément à une évaluation de la qualité éducative de l'accueil.

Lors de ces contrôles, les organisateurs et les participants sont tenus de fournir aux agents « tous renseignements leur permettant d'apprécier les conditions matérielles et morales de fonctionnement de l'accueil »^97(*).

Les contrôles ainsi diligentés peuvent aboutir au déclenchement des mesures de police administrative, dans les conditions prévues aux articles L. 227-10 et L. 227-11 du CASF. Le préfet peut notamment prononcer à l'encontre des personnes dont la participation à l'accueil présente un risque pour la santé ou la sécurité physique ou morale des mineurs des mesures d'interdiction temporaire ou permanente d'exercer une fonction auprès de mineurs.

Le préfet peut également enjoindre aux personnes exerçant des responsabilités dans un ACM de se conformer à la réglementation. Si la mise en demeure est restée infructueuse à l'issue du délai qu'il a fixé, le préfet peut prendre des mesures de fermeture des locaux et d'interruption temporaire ou définitive de l'accueil.

D'après les données fournies au rapporteur par la DJEPVA, plus de 300 mesures de suspension et d'interdiction d'exercer sont prononcées chaque année par les préfets sur le fondement de ces dispositions.

Parallèlement, les services effectuent des « contrôles d'honorabilité » qui consistent à vérifier a priori, en application de l'article L. 133-6 du CASF, que les personnes participant à l'accueil n'ont pas été définitivement condamnées du chef d'une des infractions visées à cet article. Ce contrôle est effectué par la consultation du fichier des auteurs d'infractions sexuelles ou violentes (Fijaisv) et de l'extrait « B2 » du casier judiciaire.

Les antécédents judiciaires incompatibles avec une fonction exercée dans le secteur social

Aux termes de l'article L. 133-6 du code de l'action sociale et des familles, l'incapacité d'exercer les fonctions est constatée en cas de condamnation définitive à l'une des infractions pénales suivantes :

- atteintes volontaires à la vie ;

- atteintes volontaires à l'intégrité physique ou psychique de la personne (torture, actes de barbarie, violences, menaces, harcèlement moral, trafic d'armes ou de stupéfiants, etc.) ;

- mise en danger, atteintes aux libertés ou à la dignité de la personne (délaissement, provocation au suicide, réduction en esclavage, enlèvement, séquestration, discrimination, traite des êtres humains, proxénétisme, etc.) ;

- atteintes aux mineurs et à la famille (délaissement de mineurs, abandon de famille, atteintes à l'exercice de l'autorité parentale ou à la filiation, mise en péril de mineurs) ;

- appropriations frauduleuses (vols, extorsion, escroquerie, détournements) ;

- recel, corruption passive et trafic d'influence commis par des personnes exerçant une fonction publique, soustraction et détournement de biens, corruption active et trafic d'influence, évasion, faux.

Source : rapport d'information n° 837 (2022-2023) de Bernard Bonne, fait au nom de la commission des affaires sociales, déposé le 5 juillet 2023

Plus de deux millions de vérifications ont lieu chaque année sur ce fondement pour les intervenants au sein des ACM, d'après les données transmises au rapporteur.

2. Le dispositif proposé : soumettre les « ACM » à un régime d'autorisation préalable

L'article 11 prévoit de soumettre l'ensemble des accueils de mineurs relevant de la catégorie des ACM à un régime d'autorisation préalable, en lieu et place de l'obligation de déclaration aujourd'hui prévue à l'article L. 227-5 du CASF.

Il propose, en outre, de subordonner la délivrance de cette autorisation à la conclusion d'un contrat d'engagement républicain (CER), dans les conditions définies à l'article 10-1 de la loi n° 2000-321 du 12 avril 2000 relative aux droits des citoyens dans leurs relations avec les administrations.

3. Si elle partage l'objectif poursuivi par cette mesure, la commission l'a supprimée en raison de possibles effets contre-productifs

La commission partage l'objectif des auteurs de la proposition de loi, consistant à renforcer les capacités dont disposent l'autorité administrative pour contrôler les établissements accueillant de manière collective des mineurs. C'est, du reste, pour cette raison qu'elle a adopté plusieurs modifications à l'article 12 afin de sécuriser la possibilité pour les services de l'État de contrôler les établissements et accueils qui n'entrent pas dans la catégorie juridique des ACM et échappent, de ce fait, à leur régime protecteur.

Subordonner l'organisation de l'ensemble des ACM à une autorisation préalable présenterait cependant des inconvénients difficilement surmontables, sans pour autant améliorer la qualité et la fréquence des contrôles exercés par les services de l'État.

En effet, d'une part, l'article L. 227-5 du CASF permet déjà au préfet de s'opposer a priori à l'organisation d'un ACM, au moment de sa déclaration préalable, s'il estime que les conditions dans lesquelles cette activité est envisagée créent des risques pour la santé et la sécurité physique ou morale des mineurs.

L'absence de déclaration préalable constitue d'ailleurs un délit pénal, et les contrôles diligentés peuvent donner lieu à la détection « d'ACM de fait », qui n'ont pas satisfait à l'obligation de déclaration. Il existe, par ailleurs, des raisons de penser que l'organisateur poursuivant une logique de dissimulation ne satisfera pas davantage à une obligation d'autorisation qu'à une obligation de déclaration.

D'autre part, l'instauration d'un régime d'autorisation préalable représenterait un surcroît d'activité très significatif pour les services déconcentrés de l'État, qui seraient dans l'incapacité d'absorber cette charge à effectifs constants, sans pour autant améliorer la qualité du contrôle qu'ils exercent en l'état du droit.

En effet, plus de 115 000 accueils sont déclarés chaque année auprès des préfectures. Les seuls accueils de loisir représentent jusqu'à 1,85 million de places le soir après la classe, tandis qu'on dénombre chaque année plus d'1,3 million de départs d'enfants et d'adolescents pour des séjours de vacances^98(*).

Par analogie, le régime d'autorisation applicable aux établissements accueillant des mineurs de moins de six ans^99(*), s'il se justifie au regard du public sensible accueilli, génère, d'après les administrations consultées, une charge considérable pour les services chargés de se prononcer.

En outre, le régime actuel de déclaration permettant d'ores et déjà aux services de l'État de procéder aux « contrôles d'honorabilité » des organisateurs et intervenants, un régime d'autorisation n'aurait pas de plus-value à cet égard.

Pour l'ensemble de ces raisons, la commission a adopté un amendement (COM-31) de suppression de cet article, et estimé que l'objectif d'amélioration du contrôle exercé par l'État sur les structures accueillant des mineurs sera pleinement atteint par le dispositif prévu à l'article 12.

La commission a supprimé l'article 11.

Article 12
Création d'un régime supplétif de contrôle administratif des accueils de mineurs non soumis à une réglementation particulière

L'article 12 crée un nouveau régime de contrôle, par le préfet, de toute structure accueillant des mineurs non soumise à une réglementation particulière. S'inspirant des règles applicables aux accueils collectifs de mineurs (ACM),
il octroie à cet effet des pouvoirs de contrôle étendus au préfet, qui sera chargé de veiller au respect de la santé et de la sécurité physique et morale des mineurs accueillis.

Cet article entend, ce faisant, répondre à une difficulté majeure que rencontrent les services de l'État : si les mineurs accueillis en dehors du domicile familial sont en principe placés sous la protection du président du conseil départemental, aucune disposition ne confère aux autorités publiques un pouvoir général de contrôle, en dehors des règles spécifiques s'appliquant par exemple aux ACM ou encore aux établissements relevant de la protection de l'enfance.

Certains organismes accueillant des mineurs ne sont donc soumis à aucun contrôle réel et oeuvrent en dehors de toute surveillance des pouvoirs publics, ouvrant la porte à des dérives potentielles.

La commission juge utile de combler ces lacunes juridiques qui exposent les mineurs à des dérives communautaires voire à des démarches relevant du séparatisme ou de l'entrisme. Elle a donc adopté cet article, modifié par un amendement visant à préciser le champ d'application du nouveau dispositif, à associer l'ensemble des services de l'État compétents aux contrôles et à étendre à tout intervenant dans le cadre d'un accueil de mineurs le « contrôle d'honorabilité ».

1. Une lacune juridique qui compromet la protection des mineurs : l'absence de régime permettant de contrôler les accueils qui n'entrent dans aucune catégorie spécifique

a) Les accueils de mineurs ne répondant à aucune catégorie juridique échappent au contrôle des pouvoirs de public, en dépit d'une compétence de principe conférée au président du conseil départemental

De l'état actuel du droit résulte un « vide juridique ». En dehors des réglementations spécifiques applicables à certaines catégories d'accueil, à l'instar des « ACM »^100(*) ou des établissements sociaux et médico-sociaux, aucune disposition à caractère général ne confère aux autorités publiques un pouvoir de contrôle sur les structures qui, alors qu'elles organisent des accueils de mineurs hors du domicile parental, n'entrent dans aucune de ces catégories.

L'article L. 227-1 du CASF pose un principe général selon lequel le président du conseil départemental est compétent pour assurer la protection des mineurs accueillis hors du domicile de leurs parents.

Cette compétence générale est immédiatement tempérée par l'article L. 227-3 du même code qui dispose qu'elle s'applique sous réserve de réglementations spécifiques prévues par :

- « le code de la santé publique », ce qui renvoie aux structures d'accueil des enfants de moins de six ans ainsi qu'aux pouponnières à caractère sanitaire ;

- « d'autres dispositions visant les établissements soumis à une réglementation particulière », ce qui renvoie aux régimes d'autorisation et de déclaration prévus par le CASF, à l'instar des établissements sociaux et médico-sociaux et des lieux de vie et d'accueil^101(*) ;

- « par les dispositions des articles L. 227-1, L. 227-2 et L. 227-4 à L. 227-12 [du CASF] », ce qui renvoie notamment aux enfants placés auprès de particuliers ou d'établissements par le juge des enfants^102(*) ainsi qu'au régime spécifique des ACM.

Pour l'ensemble de ces catégories spécifiquement visées, divers régimes de protection existent et exigent soit une déclaration, soit une autorisation. De même, pour la plupart de ces accueils, des dispositions définissent explicitement et précisément les pouvoirs dont disposent les autorités publiques pour s'assurer du respect de la santé et de la sécurité physique et morale des mineurs^103(*).

Si l'article L. 321 du CASF semble imposer une obligation de déclaration de portée générale pour toute personne physique ou morale hébergeant ou accueillant des mineurs de façon habituelle, seules, dans les faits, des structures faisant de l'accueil de mineurs dans le cadre de la protection de l'enfance sont soumises à une obligation de déclaration sur ce fondement.

Dès lors, un établissement qui n'entre dans aucune des catégories régies par une réglementation particulière échappe à tout contrôle. En effet, en pratique, la compétence générale du président du conseil départemental n'est pas exercée et aucune disposition ne reconnaît aux autorités publiques des prérogatives pour contrôler ces accueils ni pour assujettir les personnes qui y interviennent au « contrôle d'honorabilité » prévu à l'article L. 133-6 du CASF.

b) Une situation qui affaiblit la lutte contre les activités séparatistes et entristes qui ciblent les mineurs

En découle une situation particulièrement préoccupante : des structures recevant pourtant de façon régulière des mineurs opèrent à l'abri de toute intervention des pouvoirs publics, avec le risque d'exposer ces publics vulnérables à des pratiques ou des discours contraires aux principes et aux valeurs de la République.

En effet, d'après les informations transmises au rapporteur, les travaux conduits par le secrétariat général du comité interministériel de prévention de la délinquance et de la radicalisation (CIPDR) ont fait apparaître la nécessité « de définir un cadre de contrôle des associations faisant de l'accueil multi-services proposant un accueil au jour le jour d'enfants sans inscription préalable (activité autour de l'enseignement religieux, de la langue arabe) et pouvant développer parallèlement une activité d'aide alimentaire et à l'insertion, et d'appui aux populations des quartiers ainsi que de structures faisant de l'hébergement le soir et le week-end sur toute l'année, les enfants étant scolarisés dans les établissements publics locaux d'enseignement (EPLE) de proximité parfois à plusieurs centaines de kilomètres de leur lieu de résidence. »

Comme l'a indiqué au rapporteur la DJEPVA^104(*), certaines structures accueillent des mineurs et ne proposent comme activité que l'apprentissage d'un culte et le cas échéant d'une langue associée. Or ces accueils n'entrent pas dans la catégorie juridique des « ACM » (faute de remplir le critère de pluriactivité) et échappent donc au régime protecteur pour les mineurs et aux pouvoirs reconnus à l'autorité administrative pour contrôler les ACM. Presque systématiquement associés aux travaux des cellules de lutte contre l'islamisme et le repli communautaire (Clir), les SDJES indiquent être régulièrement confrontés à ce type de situations.

Pourtant, toujours d'après la DJEPVA, des associations accueillant de nombreux enfants « oeuvrent en réalité, sous couvert de soutien scolaire, d'aide aux devoirs et de cours de langues, dans le sens du repli communautaire. Pour ces structures qui ne sont pas des ACM, aucun contrôle d'honorabilité n'est opéré, alors qu'ils couvrent une part non négligeable de la population (activités culturelles, aides aux devoirs, garderies collectives d'enfants, activités d'enseignements cultuels...). »

De ce fait, les services déconcentrés de l'État ne peuvent pas non plus intervenir dans les structures suivies par les services du renseignement territorial et soupçonnées de véhiculer auprès d'un jeune public des pratiques et des prescriptions relevant du séparatisme ou procédant d'une stratégie d'entrisme.

2. La création d'un cadre juridique général de contrôle, par le préfet, des structures accueillant des mineurs

L'article 12 comporte une disposition non codifiée visant à introduire un régime de protection « socle » ayant vocation à s'appliquer aux structures et organismes qui accueillent des mineurs sans relever d'une catégorie spécifique d'établissement auquel s'appliqueraient des dispositions particulières. Ce dispositif présente donc un caractère supplétif : il jouerait en l'absence d'autres dispositifs de contrôle.

Il entend, à cet effet, placer sous la « surveillance » du préfet de département toutes les « structures qui accueillent des mineurs ». Ce dernier serait chargé de s'assurer « que les conditions d'accueil des mineurs ne présentent pas de risques pour leur santé ou pour leur sécurité physique ou morale » (I de l'article 12).

Les pouvoirs de contrôle et de police administrative qui lui seraient reconnus s'inspirent largement du cadre juridique applicable aux « ACM ». En effet, les contrôles seraient diligentés par des fonctionnaires du ministère de la jeunesse et des sports, spécialement habilités pour « accéder aux locaux, lieux ou installations où se déroule cet accueil, à l'exclusion des domiciles et de la partie des locaux servant de domicile, et recueillir sur convocation ou sur place les renseignements et justifications ».

Le II confère au préfet de département le pouvoir d'interdire, à titre temporaire ou permanent, à toute personne dont la participation à un accueil de mineurs présenterait des risques pour leur santé et leur sécurité physique ou morale, d'exercer une quelconque fonction auprès de mineurs.

Le III confère au préfet un pouvoir d'injonction aux fins de faire cesser toute situation qui présenterait un risque pour la santé ou la sécurité physique et morale des mineurs. À l'issue d'une mise en demeure restée infructueuse, le préfet pourrait interdire ou interrompre l'accueil de mineurs et prononcer la fermeture temporaire ou définitive des locaux dans lesquels il se déroule, avec des prérogatives renforcées en cas d'urgence.

Enfin, le IV introduit, sur le modèle du droit applicable aux ACM, un délit punissant de deux ans d'emprisonnement et de 30 000 euros d'amende le fait de ne pas exécuter les décisions préfectorales mentionnées aux II et III de l'article.

3. La commission a salué une mesure utile pour améliorer la protection des mineurs, en particulier lorsqu'ils sont exposés à des activités à visée séparatiste ou relevant de l'entrisme

La commission a salué l'introduction de ce dispositif, qui permettra de combler une lacune juridique d'autant plus préjudiciable que les pratiques relevant de l'entrisme ciblent prioritairement les structures agissant dans le champ de la jeunesse et de l'éducation.

Le dispositif proposé semble, pour l'essentiel adapté aux besoins exprimés par les services : il introduit un régime « subsidiaire », plus souple que les réglementations particulières existantes, sur lequel pourra s'appuyer le préfet de département pour diligenter des contrôles. Il lui permettra de faire cesser les situations constitutives d'une atteinte à la santé ou à la sécurité des mineurs et, dans les cas les plus graves, de prononcer la fermeture de l'établissement.

Ce nouveau régime, qui n'inclut pas d'obligation déclarative, a ainsi vocation à permettre aux services de conduire des contrôles ciblés, qui seront déclenchés sur détection ou signalement.

En adoptant, à l'initiative de son rapporteur, un amendement (COM-32) de réécriture de l'article, la commission a apporté au dispositif plusieurs modifications destinées à en préciser le champ d'application et à le rendre plus opérationnel.

En premier lieu, la commission a ajusté le champ d'application du dispositif afin qu'il fasse bien office de « régime socle » ou « supplétif » et ne crée pas d'insécurité juridique vis-à-vis de réglementations particulières préexistantes. À cette fin, plutôt qu'une énumération, dont la prétention à l'exhaustivité est toujours délicate, des régimes spécifiques à exclure, le rapporteur a jugé préférable d'affirmer que ce dispositif s'appliquera à tout accueil de mineurs en dehors du domicile parental qui n'est pas régi par des règles spécifiques permettant de veiller à la santé et la sécurité physique et mentale des mineurs accueillis.

En deuxième lieu, afin de rendre le dispositif plus souple et opérationnel, le rapporteur a souhaité permettre au préfet de mobiliser, pour diligenter les contrôles, tout agent placé sous son autorité ou mis à sa disposition, et non pas seulement des agents des SDJES. D'autres services de l'État ou, le cas échéant, les agences régionales de santé (ARS) pourront ainsi être associés aux contrôles si la situation le justifie.

Dans la même perspective, l'amendement adopté par la commission assouplit les pouvoirs de suspension et d'interdiction dont le préfet disposerait à l'égard des personnes dont la participation à un accueil de mineurs présenterait des risques pour la santé ou la sécurité physique ou morale de ces derniers. Cette modification, qui se contente de permettre au préfet, en cas d'urgence, de suspendre ces personnes, est justifiée par le fait que le régime initialement prévu par l'article 12, alors qu'il a une vocation supplétive et doit demeurer souple, aurait été plus rigoureux que certaines réglementations particulières, à l'instar de celle applicable aux ACM, sans prévoir un niveau de garantie équivalent.

En troisième lieu, la commission a expressément étendu l'obligation d'attester de son « honorabilité » aux structures et personnels qui organisent ou participent à ces accueils de mineurs, en opérant un renvoi au régime de l'article L. 133-6 du CASF^105(*), notamment applicable aux ACM.

En dernier lieu, l'amendement adopté par la commission a procédé à la codification du dispositif au sein du CASF et renvoyé à un décret en Conseil d'État le soin de préciser les modalités de son application.

La commission a adopté l'article 12 ainsi rédigé.

Article 13 (nouveau)
Allongement du délai de prescription de certains délits de presse commis par un moyen principalement destiné à un public mineur et modification du point de départ du délai pour interdire des publications présentant un danger pour la jeunesse

Issu de l'adoption d'un amendement (COM-33) du rapporteur, cet article résulte du déplacement, assorti de quelques ajustements, des dispositions qui figuraient initialement à l'article 4 de la proposition de loi.

Il prévoit ainsi, d'une part, de fixer le point de départ du délai d'un an dont dispose le ministre de l'intérieur pour interdire les livres présentant un caractère dangereux pour la jeunesse non plus à la date de la parution de l'ouvrage mais à la date de son dépôt auprès de la commission de surveillance et de contrôle des publications destinées à l'enfance et à l'adolescence.

Il tend, d'autre part, à allonger d'un an à trois ans le délai de prescription des délits de presse mentionnés à l'article 65-3 de la loi du 29 juillet 1881, lorsqu'ils ont été commis par un moyen qui apparaît comme principalement destiné ou adressé à un public mineur.

La commission a adopté cet article ainsi rédigé.

Il est renvoyé, pour le détail du contenu de ce nouvel article 13, aux développements figurant dans le commentaire de l'article 4 de la proposition de loi qui en est à l'origine.

La commission a adopté l'article 13 ainsi rédigé.

* ¹⁰ En particulier la surveillance, l'infiltration, les perquisitions, l'accès à distance aux correspondances, le recueil des données de connexion, la sonorisation ou encore la captation de données informatiques.

* ¹¹ Rapport d'information n° 383 (2023-2024) fait au nom de la commission des lois par Jacqueline Eustache-Brinio et Dominique Vérien sur l'application de la loi du 24 août 2021 confortant le respect des principes de la République, 6 mars 2024.

* ¹² Cahiers du Conseil constitutionnel, n° 26, août 2009, Bertrand de Lamy, « Le principe de la légalité criminelle dans la jurisprudence du Conseil constitutionnel ».

* ¹³ Pour un commentaire exhaustif sur les régimes judiciaires et administratifs de dissolution des associations ou groupement de fait, voir le commentaire de l'article 8 du projet de loi n° 3649 confortant le respect des principes de la République dans le rapport n° 454, tome I (2020-2021) de Jacqueline Eustache-Brinio et Dominique Vérien ou le commentaire de l'article 8 de la proposition de loi instituant des mesures judiciaires de sûreté applicables aux condamnés terroristes et renforçant la lutte antiterroriste dans le rapport n° 258 (2023-2024) de Marc-Philippe Daubresse.

* ¹⁴ D'autres régimes de police spéciale autorisent par ailleurs dans certains cas la dissolution administrative de dissolution ou de groupement de fait, en application notamment de l'article 6-1 de la loi n° 55-385 du 3 avril 1955 relative à l'état d'urgence et de l'article L. 332-8 du code du sport.

* ¹⁵ En application du 1° de l'article 139-1 du code pénal.

* ¹⁶ Le principe de cette procédure contradictoire a été fixé de longue date par le juge administratif (Conseil d'État 26 juin 1987, Féd. d'action nationale et européenne (FANE), n° 67077) et participe de la constitutionnalité du dispositif (Conseil constitutionnel, décision n° 2021-823 DC du 13 août 2021, paragr. 38). Ses modalités sont fixées par les articles L. 122-1 et L. 211-2 du code des relations entre le public et l'administration.

* ¹⁷ Cette notion étant entendue par la jurisprudence comme un « groupe de personne organisé en vue de leur expression collective » (Conseil d'État, 17 novembre 2006, n° 296214).

* ¹⁸ Article 431-15 du code pénal

* ¹⁹ Conseil constitutionnel, décision n° 2015-713 DC du 23 juillet 2015, cons. 10.

* ²⁰ Voir le commentaire de l'article 2 pour une présentation exhaustive du régime administratif de dissolution ou de groupement de fait.

* ²¹ Soit les 8° et 9° de l'article L. 212-1 du code de la sécurité intérieure tel que modifié par l'article 2.

* ²² Alors qu'en droit commun, ce délai est fixé à un an pour les contraventions (article 9 du code de procédure pénale) et à six ans pour les délits (article 8 du même code).

* ²³ Deuxième alinéa de l'article 65 de la loi du 29 juillet 1881 sur la liberté de la presse.

* ²⁴ Chambre criminelle de la Cour de cassation, 10 janvier 2023, n° 22-82.838.

* ²⁵ Chambre criminelle de la Cour de cassation, 8 janvier 1991.

* ²⁶ Prévu par l'article 46 de la loi du 29 juillet 1881 sur la liberté de la presse, qui exclut de ce droit d'option les délits de diffamation prévus aux articles 30 et 31, c'est-à-dire ceux commis envers les cours, tribunaux, les armées, les corps constitués, les administrations publiques ou certaines personnes à raison de leurs fonctions.

* ²⁷ Rapport d'information n° 767 (2015-2016) de François Pillet et Thani Mohamed Soilihi, « L'équilibre de la loi du 29 juillet 1881 à l'épreuve d'Internet », juillet 2016.

* ²⁸ Cons. const, décision n° 2010-2 QPC du 11 juin 2010 : « 11. Considérant qu'aux termes de l'article 4 de la Déclaration de 1789 : "La liberté consiste à pouvoir faire tout ce qui ne nuit pas à autrui" ; qu'il résulte de ces dispositions qu'en principe, tout fait quelconque de l'homme qui cause à autrui un dommage oblige celui par la faute duquel il est arrivé à le réparer ; que la faculté d'agir en responsabilité met en oeuvre cette exigence constitutionnelle ; que, toutefois, cette dernière ne fait pas obstacle à ce que le législateur aménage, pour un motif d'intérêt général, les conditions dans lesquelles la responsabilité peut être engagée ; qu'il peut ainsi, pour un tel motif, apporter à ce principe des exclusions ou des limitations à condition qu'il n'en résulte pas une atteinte disproportionnée aux droits des victimes d'actes fautifs ainsi qu'au droit à un recours juridictionnel effectif qui découle de l'article 16 de la Déclaration de 1789 ».

* ²⁹ Chambre criminelle de la Cour de cassation, 11 juillet 1972 (Bulletin criminel n° 236) ; chambre criminelle de la Cour de cassation, 28 mars 2006 (Bulletin criminel n° 90).

* ³⁰ À l'article 421-2-5 du code pénal.

* ³¹ D'après l'étude d'impact du projet de loi, « [l]'introduction dans le code pénal de la provocation et de l'apologie d'actes de terrorisme permettrait d'appliquer à ces délits des délais de prescription allongés et des règles de procédures plus adaptées (techniques spéciales d'enquête notamment). Il ne s'agit pas en l'espèce de réprimer des abus de la liberté d'expression, mais de sanctionner des faits qui sont directement à l'origine des actes terroristes. Force est de constater dans de nombreuses procédures judicaires, mais aussi de manière générale, qu'Internet constitue un puissant vecteur d'endoctrinement conduisant des individus à se radicaliser en les incitant à commettre des actes de terrorisme. »

* ³² Article 9 du code de procédure pénale.

* ³³ Ainsi qu'un amendement identique de suppression (COM-15) présenté par Corinne Narassiguin et les membres du groupe Socialiste, Écologiste et Républicain (SER).

* ³⁴ Un particulier peut aussi signaler au secrétariat de la commission une publication qui lui semble contraire à la législation.

* ³⁵ Article 9 de la loi n° 49-956 du 16 juillet 1949 sur les publications destinées à la jeunesse.

* ³⁶ Article 19 du décret n° 50-143 du 1^er février 1950 portant règlement d'administration publique pour l'exécution de la loi n° 49-956 du 16 juillet 1949 sur les publications destinées à la jeunesse.

* ³⁷ Ainsi qu'un amendement identique de suppression (COM-15) présenté par Corinne Narassiguin et les membres du groupe Socialiste, Écologiste et Républicain (SER).

* ³⁸ Amendement de séance n° 204 rect quater de M. Dallier et plusieurs de ses collègues du groupe Les Républicains.

* ³⁹ Conseil d'État, 1ère - 4ème chambres réunies, 25 juillet 2022, Commune de Bagneux, n° 463525.

* ⁴⁰ Circulaire du 14 février 2005 du ministre de l'intérieur, de la sécurité intérieure et des libertés locales aux préfets de régions et aux préfets.

* ⁴¹ Conseil d'État, 3 février 1992 n° 118855 ; cour administrative d'appel de Marseille, 12 février 2004 n° 99MA02188.

* ⁴² Voir Conseil constitutionnel, décision n° 2017-695 QPC du 29 mars 2018, paragr. 37 à 43 et Conseil constitutionnel, décision n° 2025-1180 QPC du 6 février 2026.

* ⁴³ Ainsi que, dans le cas du dispositif applicable en matière de terrorisme, du caractère suspensif du recours en référé effectué au titre de l'article L. 521-2 du code de justice administrative

* ⁴⁴ Article L. 562-2 du code monétaire et financier.

* ⁴⁵ Article L. 562-2-1 du code monétaire et financier.

* ⁴⁶ Article L. 562-2-2 du code monétaire et financier.

* ⁴⁷ Article L. 562-3 du code monétaire et financier. La direction générale du Trésor indique à cet égard que le dispositif « permet notamment à la France d'appliquer les prescriptions de la résolution 1540 (2004) du Conseil de sécurité des Nations Unies, qui requiert de prévenir la prolifération des armes nucléaires, chimiques ou biologiques ou leurs vecteurs et de réprimer son financement ».

* ⁴⁸ Voir les informations figurant au registre national des gels.

* ⁴⁹ Voir le commentaire de l'article 2 pour une présentation exhaustive du régime de dissolution administrative des associations ou groupement de fait figurant à l'article L. 212-1 du code de la sécurité intérieure.

* ⁵⁰ Avant sa modification par l'article 16 de la loi n° 2021-1109 du 24 août 2021 confortant le respect des principes de la République.

* ⁵¹ Seule une divergence mineure peut être relevée en ce que le 3° de l'article L. 212-1 du code de la sécurité intérieure vise les associations ou groupement de fait « dont l'objet ou l'action tend à porter atteinte à l'intégrité du territoire national ou à attenter par la force à la forme républicaine du Gouvernement ».

* ⁵² Lequel intègre par ailleurs les entités qui « provoquent ou contribuent par leurs agissements à la discrimination, à la haine ou à la violence envers une personne ou un groupe de personnes à raison de leur origine, de leur sexe, de leur orientation sexuelle, de leur identité de genre [...] »

* ⁵³ Le régime de gel des avoirs applicable en matière de trafics de stupéfiants fait à cet égard figure d'exception en ce qu'il limite la durée maximale de la mesure à quatre ans (et donc à sept renouvellements).

* ⁵⁴ En complément du nouveau régime de dévolution des biens des associations dissoutes introduit à l'article 8 de la présente proposition de loi (cf. commentaire supra).

* ⁵⁵ Conseil constitutionnel, décision n° 2025-885 DC du 12 juin 2025, paragr. 84 à 100.

* ⁵⁶ Pour une présentation exhaustive du dispositif du contrat d'engagement républicain se référer au commentaire de l'article 6 du rapport n° 454, tome I (2020-2021) fait par Jacqueline Eustache-Brinio et Dominique Vérien au nom de la commission des lois sur le projet de loi n° 3649 confortant le respect des principes de la République ainsi qu'au rapport d'information n° 383 (2023-2024) fait au nom de la commission des lois par Jacqueline Eustache-Brinio et Dominique Vérien sur l'application de la loi du 24 août 2021 confortant le respect des principes de la République, 6 mars 2024.

* ⁵⁷ Le juge administratif a néanmoins estimé que la commune de Poitiers était fondée à maintenir le bénéfice de la subvention (tribunal administratif de Poitiers, 30 novembre 2023, n° 2202694 et 2202695).

* ⁵⁸ Voir le commentaire de l'article 2 pour une présentation exhaustive du régime administratif de dissolution ou de groupement de fait.

* ⁵⁹ Ibid.

* ⁶⁰ Rapport n° 258 (2023-2024) fait par Marc-Philippe Daubresse au nom de la commission des lois sur la proposition de loi instituant des mesures judiciaires de sûreté applicables aux condamnés terroristes et renforçant la lutte antiterroriste, 17 janvier 2024, commentaire de l'article 8.

* ⁶¹ Amendement de commission n° COM-13 de Marc-Philippe Daubresse, rapporteur.

* ⁶² Rapport d'information n° 383 (2023-2024) fait au par Jacqueline Eustache-Brinio et Dominique Vérien au nom de la commission des lois sur l'application de la loi du 24 août 2021 confortant le respect des principes de la République, 6 mars 2024.

* ⁶³ Voir la recommandation n° 9 : « Faire aboutir au plus vite la création d'un nouveau régime de dévolution des biens des associations dissoutes et envisager celle d'un régime de gel des avoirs vis-à-vis des membres des structures dissoutes ».

* ⁶⁴ Cette procédure ne peut par définition s'appliquer à des groupements de fait.

* ⁶⁵ Le principe de cette procédure contradictoire a été fixé de longue date par le juge administratif (Conseil d'État 26 juin 1987, Féd. d'action nationale et européenne (FANE), n° 67077) et participe de la constitutionnalité du dispositif (Conseil constitutionnel, décision n° 2021-823 DC du 13 août 2021, cons. 38). Ses modalités sont fixées par les articles L. 122-1 et L. 211-2 du code des relations entre le public et l'administration.

* ⁶⁶ Voir commentaire de l'article 10.

* ⁶⁷ Voire, pour les organismes faisant appel à la générosité publique, l'élaboration d'un compte d'emploi des ressources collectées auprès du public

* ⁶⁸ Article 18 de la loi n° 2021-1109 du 24 août 2021 confortant le respect des principes de la République codifié à l'article L. 14 A du livre des procédures fiscales.

* ⁶⁹ Avis de Daniel Labaronne fait au nom de la commission des finances de l'Assemblée nationale, au sein du rapport n° 2250 (17^e législature) de Patrick Hetzel fait au nom de la commission des affaires sociales, relatif à la lutte contre les fraudes sociales et fiscales, décembre 2025.

* ⁷⁰ Issu de l'amendement n° 246 rect. bis de Xavier Iacovelli.

* ⁷¹ Il figure à l'article 3 bis B du projet de loi relatif à la lutte contre les fraudes sociales et fiscales et a été adopté dans les mêmes termes par l'Assemblée nationale.

* ⁷² Notamment de la direction générale du trésor (DG Trésor) et de la direction des libertés publiques et des affaires juridiques (DLPAJ).

* ⁷³ Tenu en application de l'article 1649 ter du code général des impôts.

* ⁷⁴ Cette notion recouvre, d'après le rapporteur de la commission des finances de l'Assemblée nationale Daniel Labaronne, « [la] transparence des financements, [la] transparence de la gestion financière, [la] sincérité des comptes et [le] respect des règles de capacité patrimoniale et financière qui [sont applicables aux organismes sans but lucratif] ».

* ⁷⁵ Mémento Francis Lefebvre, « Associations, fondations, congrégations, fonds de dotation », édition Lefebvre Dalloz, 2024.

* ⁷⁶ Premier alinéa du I de de l'article 140 de la loi n° 2008-776 du 4 août 2008 de modernisation de l'économie.

* ⁷⁷ À comparer avec la dotation initiale des fondations reconnues d'utilité publique, qui est fixé à 1,5 million d'euros par la doctrine administrative du Conseil d'État.

* ⁷⁸ Depuis l'entrée en vigueur de la loi n° 2021-1109 du 24 août 2021 confortant le respect des principes de la République, la préfecture dispose alors d'un délai d'un mois pour s'opposer à la création du fonds de dotation.

* ⁷⁹ Article 7 du décret n° 2009-158 du 11 février 2009 relatif aux fonds de dotation.

* ⁸⁰ À l'inverse, la constitution d'une fondation reconnue d'utilité publique relève d'une décision discrétionnaire du Gouvernement, prise par décret en Conseil d'État, au terme d'une procédure longue et impliquant une analyse approfondie.

* ⁸¹ Des dérogations exceptionnelles ont toutefois pu être accordées, notamment aux fonds de dotation du Louvre et de la Bibliothèque nationale de France.

* ⁸² V bis et VI de l'article 140 de la loi « LME » de 2008, tel que modifié par la loi « CRPR » de 2021.

* ⁸³ Les ressources ou avantages peuvent être consenties par « un État étranger, par une personne morale étrangère, par tout dispositif juridique de droit étranger comparable à une fiducie ou par une personne physique non résidente en France ».

* ⁸⁴ Cette obligation est codifiée à l'article 222 bis du code général des impôts.

* ⁸⁵ En application de l'article 8 du décret n° 2009-158 du 11 février 2009 relatif aux fonds de dotation.

* ⁸⁶ Inspection générale de l'administration, « Panorama des fonds de dotation », mai 2025.

* ⁸⁷ Fondations reconnues d'utilité publique.

* ⁸⁸ Cour des comptes, « Le contrôle de la générosité publique au service d'une plus grande transparence », mars 2024.

* ⁸⁹ Ibid.

* ⁹⁰ Rapport d'information n° 383 (2023-2024) de Jacqueline Eustache-Brinio et Dominique Vérien, fait au nom de la commission des lois, sur l'application de la loi du 24 août 2021 confortant le respect des principes de la République, mars 2024.

* ⁹¹ Ibid.

* ⁹² L'article L. 212-1-1 du code de la sécurité intérieure dispose en effet que, pour l'appréciation des motifs de dissolution d'une association, « sont imputables à une association ou à un groupement de fait les agissements [...] commis par un ou plusieurs de leurs membres agissant en cette qualité ou directement liés aux activités de l'association ou du groupement, dès lors que leurs dirigeants, bien qu'informés de ces agissements, se sont abstenus de prendre les mesures nécessaires pour les faire cesser, compte tenu des moyens dont ils disposaient. ».

* ⁹³ Voir commentaire de l'article 8 et l'amendement COM-28.

* ⁹⁴ Et de l'article L. 227-2 du code de l'action sociale et des familles.

* ⁹⁵ Arrêté du 3 novembre 2014 relatif à la déclaration préalable aux accueils de mineurs prévue par l'article R. 227-2 du code de l'action sociale et des familles.

* ⁹⁶ Voir par exemple : TA de Montreuil, 28 juin 2023, n° 2204664.

* ⁹⁷ Dernier alinéa de l'article L. 227-9 du code de l'action sociale et des familles.

* ⁹⁸ D'après les données fournies par la direction de la jeunesse de l'éducation populaire et de la vie associative (DJEPVA).

* ⁹⁹ En application des articles L. 2324-1 et suivants du code de la santé publique.

* ¹⁰⁰ Voir commentaire de l'article 11.

* ¹⁰¹ Voir notamment l'article L. 312-1 du code de l'action sociale et des familles.

* ¹⁰² En application des articles 375-3 et 375-5 du code civil.

* ¹⁰³ Voir par exemple le régime de contrôle prévu pour les établissements accueillant de jeunes enfants (articles L. 2324-2 à L. 2324-4 du code de la santé publique).

* ¹⁰⁴ Ces éléments ressortent également du Bulletin officiel n° 29 du ministère de l'éducation nationale du 17 juillet 2025.

* ¹⁰⁵ Voir commentaire de l'article 11.

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EXAMEN DES ARTICLES

Article 1erCréation d'un délit d'atteinte aux principes fondamentaux de la République

Article 2Extension des motifs de dissolution administrative des associations ou groupements de fait et autorisation de l'utilisation de techniques de renseignements pour la défense de la cohésion nationale

Article 3Interdiction des actions en France d'associations établies à l'étranger lorsque ces actions pourraient justifier la dissolution administrative de l'association si elle était installée en France

Article 4 (Supprimé)Allongement du délai de prescription de certains délits de presse et modification du point de départ du délai pour interdire des publications présentant un danger pour la jeunesse

Article 5Avis conforme du préfet pour la délivrance des autorisations d'urbanisme relatives à des édifices cultuels

Article 6Gel administratif des avoirs d'entités ou de personnes dont les agissements correspondent aux motifs de dissolution des associations ou groupements de fait

Article 7Restitution des subventions publiques attribuées aux associations enfreignant le contrat d'engagement républicain

Article 8Création d'un régime de dévolution des biens des associations ayant fait l'objet d'une dissolution administrative

Article 9Accès à la base nationale des données patrimoniales ouvert aux agents des services préfectoraux dans le cadre de leurs missions de contrôle des organismes sans but lucratif

Article 10Dissolution administrative des fonds de dotation

Article 11 (Supprimé)Remplacement du régime déclaratif des accueils collectifs de mineurs par un régime d'autorisation préalable

Article 12Création d'un régime supplétif de contrôle administratif des accueils de mineurs non soumis à une réglementation particulière

Article 13 (nouveau)Allongement du délai de prescription de certains délits de presse commis par un moyen principalement destiné à un public mineur et modification du point de départ du délai pour interdire des publications présentant un danger pour la jeunesse