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Projet de loi relatif à la lutte contre les exclusions

 

Art. 80 quater
Conventions locales de coordination des interventions
dans la lutte contre les exclusions

Cet article additionnel, introduit par l'Assemblée nationale sur un amendement de la commission spéciale, dispose que la coordination des interventions de tous les acteurs engagés dans la lutte contre les exclusions est assurée par la conclusion de conventions entre les collectivités et organismes dont ils relèvent.

Ces conventions doivent avoir pour objet de préciser les objectifs poursuivis et les moyens mis en oeuvre, de porter sur la recherche de cohérence de l'accompagnement personnalisé et la mise en réseau de différents intervenants tout en facilitant la complémentarité des modes d'intervention collective et des initiatives de développement social local.

Votre commission souligne l'intérêt de ce dispositif qui est relativement souple et qui n'encadre pas de manière excessive les initiatives locales. Elle vous propose d'adopter, à l'article 80 bis, un amendement qui reprenait le contenu de cet article 80 quater, en souhaitant que les centres communaux et intercommunaux d'action sociale puissent avoir un rôle pilote dans la signature des conventions dont il est question. Dans ces conditions, les conventions pourront être conclues et s'inscrire en harmonie avec l'effort d'harmonisation des procédures d'accueil des personnes démunies qu'il est envisagé de développer au niveau départemental.

En conséquence, votre commission vous demande d'adopter un amendement de suppression de cet article.

Art. 81
(Art. 1er et 3 de la loi du 30 juin 1975, art. 185 et 185-2
du code de la famille et de l'aide sociale)
Institutions sociales et médico-sociales

Cet article, qui reprend des dispositions prévues dans le projet de loi d'orientation relatif au renforcement de la cohésion sociale de février 1997, propose d'étendre le champ d'application du secteur social et médico-social à l'ensemble du secteur de l'urgence sociale et de l'insertion.

Il institutionnalise le dispositif de veille sociale chargée d'informer et d'orienter les personnes en difficulté sur les structures d'accueil d'urgence.

Le paragraphe I de cet article élargit la notion d'insertion sociale au sens de la loi n° 75-535 du 30 juin 1975.

·  Le a) du projet de loi initial procède à une actualisation du deuxième alinéa 1° de l'article premier de la loi précitée ; l'Assemblée nationale a supprimé, en première lecture, cette disposition qu'elle n'a pas estimé nécessaire.

·  Le b) du I porte sur l'article premier du projet de loi qui définit d'une manière générale quel est le rôle des institutions sociales et médico-sociales.

A côté des institutions d'accueil des mineurs, d'aide aux jeunes travailleurs et d'hébergement des personnes âgées, l'article premier de la loi du 30 juin 1975 précitée reconnaît comme institution sociale ou médico-sociale tous les organismes qui, « à titre principal et d'une manière permanente, assurent en internat, en externat, dans leur cadre ordinaire de vie, l'éducation spéciale, l'adaptation ou la réadaptation professionnelle ou l'aide par le travail aux personnes mineures ou adultes, handicapées ou inadaptées ».

Cette définition est modifiée dans une conception plus large :

- les notions d'internat et d'externat sont remplacées par la notion d'hébergement qui correspond mieux à la réalité actuelle ;

- le terme « d'éducation spéciale » est maintenu mais la notion « d'adaptation ou de réinsertion sociale et professionnelle » est substituée à celle plus restreinte « d'adaptation ou de réadaptation professionnelle »43(*) ;

- la notion « d'insertion par l'activité économique » est ajoutée à celle « d'aide par le travail » qui est maintenue ;

- les bénéficiaires ne sont plus seulement les personnes « handicapées ou inadaptées », mais également, d'une manière générale, « toutes les personnes ou familles en détresse ».

Cette nouvelle définition doit permettre de recouvrir diverses structures d'interventions sociales innovantes qui se sont mises en place en dehors de tout cadre législatif et réglementaire pour faire face en urgence aux situations de détresse sociale.

Ces structures sont parfois anciennes comme le CHAPSA de Nanterre ou plus récentes comme les centres d'adaptation à la vie active (CAVA), créés par une circulaire de 1979 et rattachés aux CHRS, ou le centre d'hébergement de la Maison de Nanterre, les SAMU sociaux dans les grandes agglomérations et les boutiques de solidarité.

Les établissements correspondant seront assujettis aux procédures de la loi du 30 juin 1975 mais bénéficieront des garanties de financement assurées par la loi du 30 juin 1975 alors qu'ils relèvent aujourd'hui d'un régime de subvention annuelle dans le cadre de l'action sociale de l'Etat (chapitre 47-21 du budget du ministère des affaires sociales).

·  Le c) du I de cet article relatif aux catégories d'établissements autorisés à fonctionner dans le cadre de la loi du 30 juin 1975 donne une définition plus souple des actuels centres d'hébergement et de réadaptation sociale (CHRS) qui deviennent les « centres d'hébergement et de réinsertion sociale ».

Cet article modifie l'article 3 de la loi du 30 juin 1975 précitée qui porte sur les modalités de création ou d'extension de certains établissements sociaux et médico-sociaux afin de donner une définition plus large des établissements destinés à prendre en charge des personnes en difficulté.

Actuellement, ces établissements relèvent de la catégorie définie au 8° de l'article 3 précité, c'est-à-dire « les structures d'hébergement en vue de la réadaptation sociale ».

La nouvelle définition de la catégorie présente les caractéristiques suivantes :

- Sont visés non seulement les structures mais également « les services » : cette rédaction permet notamment d'inclure certains aspects de l'activité des SAMU sociaux qui présentent la particularité d'aller directement au contact des plus démunis dans la rue ou dans les hébergements de fortune qui les abritent.

- Le nouveau texte couvre des organismes, qu'ils comportent ou non un hébergement, en cohérence avec la modification déjà examinée à l'article premier.

- Les structures ou services concernés doivent garantir le concours de travailleurs sociaux et d'équipes pluridisciplinaires.

Quatre missions sont assumées par ces organismes vis-à-vis des personnes et des familles en détresse :

- l'accueil, notamment en situation d'urgence,

- le soutien ou l'accompagnement social,

- l'adaptation à la vie active,

- et l'insertion sociale et professionnelle.

Par rapport aux actuels CHRS, la nouvelle définition est plus extensive puisqu'elle introduit les notions d'accueil, notamment en situation d'urgence, ainsi que le soutien ou l'accompagnement social.

Ces structures seront dorénavant financées au titre de l'aide sociale obligatoire (chapitre 46-23) et non plus par des subventions au titre du programme d'action sociale de l'Etat (chapitre 47-23).

Le paragraphe II de cet article modifie l'article 185 du code de la famille et de l'aide sociale qui précise les conditions dans lesquelles les personnes accueillies en CHRS peuvent bénéficier de l'aide sociale.

Il convient de rappeler que l'article 185 en question prévoit que, bénéficient, sur leur demande, de l'aide sociale pour être accueillies dans des centres d'hébergement et de réadaptation sociale publics ou privés « les personnes et les familles dont les ressources sont insuffisantes, qui éprouvent des difficultés pour reprendre ou mener une vie normale notamment en raison du manque ou de conditions défectueuses de logement et qui ont besoin d'un soutien matériel et psychologique et, le cas échéant, d'une action éducative temporaire ».

Par ailleurs, l'article 185 renvoie à un décret pour définir les catégories de personnes et de familles pouvant bénéficier de l'aide sociale et la durée maximale d'attribution de cette aide.

Actuellement, aux termes de l'article 46 du décret n° 54-883 du 2 septembre 1954, sont ainsi admis à l'aide sociale lorsqu'ils ne disposent pas de ressources suffisantes :

- les personnes sans logement sortant d'établissements hospitaliers, d'établissements de cure ou de rééducation ou d'établissements sociaux ou médico-sociaux assurant l'hébergement de handicapés ;

- les personnes et les familles qui se trouvent privées de logement par suite de circonstances indépendantes de leur volonté et qui ont besoin d'être momentanément hébergées ;

- les personnes et les familles sans logement, de nationalité française, rapatriées de l'étranger ;

- les personnes et les familles sans logement en instance d'attribution du statut de réfugiés ;

- les personnes et les familles qui se trouvent hors d'état d'assumer leurs responsabilités sociales ou familiales ;

- les vagabonds ayant accepté les mesures qui leur auront été proposées en vue de leur reclassement ;

- les inculpés placés sous contrôle judiciaire et les condamnés soumis au sursis avec mise à l'épreuve ;

- les personnes libérées de prison ;

- les personnes en danger de prostitution ou celles qui se livraient à la prostitution.

Par rapport à la rédaction actuelle de l'article 185, le texte proposé apporte plusieurs nouveautés :

- il tire les conséquences de la nouvelle dénomination des CHRS ;

- il vise non seulement les problèmes financiers de logement ou psychologiques mais également les problèmes de santé, d'insertion ou liés à la vie familiale ;

- il précise que les CHRS ont vocation à aider ces personnes à retrouver une autonomie personnelle et familiale ; cette rédaction permet de couvrir les services ou activités que peuvent développer les CHRS pour favoriser le retour à la vie professionnelle.

Par ailleurs, cet article renvoie à un décret en Conseil d'Etat, et non plus à un décret simple, pour déterminer les conditions de fonctionnement et de financement des CHRS.

Enfin, le principe est posé d'une participation à proportion de leurs ressources, aux frais d'hébergement et d'entretien des personnes accueillies dans les CHRS ainsi que d'une rémunération en contrepartie des activités d'insertion professionnelle.

Il est précisé que ces dispositions sont applicables dans les DOM.

Il est utile de rappeler que l'article 202 du code de la famille et de l'aide sociale prévoit un règlement d'administration publique pour déterminer les conditions particulières d'application et d'adaptation des titres III et IV dudit code (relatifs à l'aide sociale) pour les départements d'outre-mer.

Or, seules ont été prises en compte par décret du 7 février 1974 et donc étendues aux DOM les dispositions relatives à l'accueil des personnes libérées de prison. Cette mesure était intervenue à la demande du garde des sceaux pour permettre en Martinique et à la Réunion la réadaptation sociale des personnes sortant de prison.

L'étude d'impact précise que les besoins d'accueil, de suivi des personnes très défavorisées sont importants dans les DOM en raison de facteurs divers et cumulés et que des associations se mobilisent depuis des années pour apporter des réponses dans ce domaine aux personnes en grande précarité et en situation d'urgence.

« Il est indiqué que le ministère des affaires sociales intervient financièrement dans le fonctionnement de structures qui se sont créées au fil des ans mais pas à la hauteur des besoins qui s'expriment localement et en tout état de cause en l'absence de texte de référence ».

Il est donc proposé de réaffirmer la volonté du Gouvernement d'étendre totalement aux départements d'outre-mer les dispositions de l'article L. 185 dans sa nouvelle rédaction.

Par ailleurs, le secrétaire d'Etat à l'outre-mer souhaite l'extension de la définition et des missions des institutions sociales et médico-sociales aux nouvelles formes d'action utilisées dans la lutte contre les exclusions, tels les SAMU sociaux et les boutiques de solidarité dans ces départements.

Le paragraphe III reprend, sous une forme différente, le principe d'un service d'information et d'orientation des personnes en difficulté qui était prévu à l'article 7 du projet de loi de MM. Jacques Barrot et Xavier Emmanuelli.

Ainsi, il est créé dans chaque département un dispositif de veille sociale à l'initiative du préfet.

Dans son rapport sur l'errance et l'urgence sociale44(*), réalisé à la demande de M. Xavier Emmanuelli, alors Secrétaire d'Etat à l'action humanitaire d'urgence, dans le cadre d'une mission de médiation auprès des municipalités qui avaient pris, à partir de juillet 1995, des arrêtés municipaux interdisant la pratique de la mendicité sur leur territoire, M. Bernard Quaretta avait proposé de renforcer sensiblement le réseau d'accueil et d'orientation et d'insertion des personnes errantes sans domicile fixe.

Comme le rappelle M. Bernard Quaretta, les personnes errantes sont des personnes marginalisées, à multiples handicaps, pour lesquelles aucune réponse satisfaisante n'a été donnée par les services sociaux : « C'est contraints et forcés qu'ils quittent le lieu de référence : le hasard des bons de transport les invite au déplacement et la présence des lieux de secours oriente leurs pas. Regroupés en certains centres urbains, ils deviennent ingérables ».

M. Bernard Quaretta fait remarquer que toute structure d'accueil est donc contrainte, pour conserver une possibilité d'accueil, d'exclure une partie des personnes de passage les confortant ainsi dans leur errance.

Il préconise des réponses coordonnées et multiples:

- par la création d'un lieu d'accueil et d'orientation dans chaque département avec plusieurs antennes dans les villes ayant à leur disposition un nombre de lits suffisants, sur des sites différents, pour une durée d'observation de cinq jours par exemple, permettant une fonction d'accueil, de diagnostic, d'orientation, d'évaluation et de suivi ;

- la généralisation d'un réseau d'accueil et d'insertion au niveau national dans le cadre d'un schéma directeur prévisionnel.

Par ailleurs, s'agissant des principes de prise en charge, le rapport de M. Thierry45(*) souligne la persistance de comportements « d'écrémage », c'est-à-dire de sélectivité à l'entrée des structures d'hébergement, ce qui peut renforcer certains processus d'exclusion de fait en particulier à l'égard des alcooliques, des toxicomanes, des personnes présentant de sérieux troubles de comportement et des étrangers en situation irrégulière.

Il propose d'instituer l'obligation d'accueil et d'élaborer une charte de l'urgence sociale prévoyant que l'accueil d'urgence s'effectue sans condition, à la condition que cette ouverture à l'entrée soit assortie d'une grande rigueur dans la sanction des incidents troublant la vie collective.

Ce paragraphe se décompose en deux parties.

Tout d'abord, il pose le principe de l'organisation dans chaque département, sous la responsabilité du préfet, d'un dispositif permanent d'information et d'orientation des personnes en difficulté.

Ce dispositif devra :

- évaluer la situation de la personne

- proposer une réponse immédiate et organiser la mise en oeuvre de cette réponse

- tenir à jour les disponibilités d'accueil dans le département.

Ensuite, il met en place un mécanisme de gestion des places disponibles dans les centres d'hébergement et de réinsertion sociale 46(*) (CHRS). Les CHRS seront tenus de déclarer périodiquement leurs places vacantes ;

Par ailleurs, l'étude d'impact du projet de loi de MM. Barrot et Emmanuelli évaluait à 15 millions de francs le coût de la mise en place des services d'information et d'orientation.

Le paragraphe IV de cet article procède à l'abrogation de deux dispositions devenues inutiles.

L'article L. 185-2 du code de la famille et de l'aide sociale prévoit que les personnes bénéficiant de l'aide sociale dans un CHRS peuvent également recevoir de cette aide lorsqu'elles sont admises dans un centre d'aide par le travail (CAT) destiné aux travailleurs handicapés.

Par ailleurs, la section IV (handicapés sociaux) du chapitre III (dispositions régissant certaines catégories de travailleurs) du titre II (Emploi) du livre III (Placement et emploi) du code du travail comprend un article unique L. 323-35 bis qui dispose que les mesures relatives au travail des travailleurs handicapés dans un atelier protégé ou dans un centre de distribution de travail à domicile sont applicables aux personnes reçues dans un CHRS ou qui en sortent.

Ces dispositions visaient à permettre aux CHRS de développer une action auprès de travailleurs handicapés dénués de ressources bien que le statut de CHRS ne prévoyait pas expressément de mission de retour à la vie active ou à la vie professionnelle. La nouvelle rédaction examinée au I et au II ci-dessus des dispositions de la loi du 30 juin 1975 relative au CHRS étend désormais très largement le rôle d'insertion professionnelle des CHRS et rend superflues les dispositions précitées.

Outre l'amendement rédactionnel au 1° du I examiné ci-dessus, l'Assemblée nationale a adopté deux amendements à cet article :

- le premier amendement proposé par la commission spéciale mais également par plusieurs députés de l'opposition à l'Assemblée nationale, et notamment par M. Jacques Barrot, précise que le dispositif de veille sociale départementale s'adresse également aux « familles » en difficulté ;

- le deuxième amendement précise que dans le cadre du dispositif de veille sociale, l'organisme qui ne dispose pas de place vacante peut adresser la personne en difficulté en direction du dispositif d'urgence.

Votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

* 43 Le projet de loi Barrot-Emmanuelli mentionnait « la réadaptation sociale et professionnelle » et non la réinsertion ; la nouvelle formule ne semble pas critiquable.

* 44 Face à l'errance et à l'urgence sociale, rapport au Gouvernement de M. Bernard Quaretta, 29 novembre 1995.

* 45 Rapport sur la mise en oeuvre du dispositif hivernal d'accueil et d'hébergement d'urgence - avril 1996.

* 46 Les CHRS seront dénommés centres d'hébergement et de réadaptation sociale aux termes de l'article 47 infra du projet de loi.