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Projet de loi relatif à la lutte contre les exclusions

 

Art. 18
(Art. 5 de la loi n° 90-449 du 31 mai 1990)
Conventions de mise en oeuvre du plan départemental

Cet article, adopté sans modification par l'Assemblée nationale, ouvre la possibilité de conventions d'application du plan départemental entre les partenaires présents au niveau de l'instance locale désignée pour analyser les besoins et, éventuellement, mettre en application le plan. Cette instance (cf. article 17 ci-dessus) peut être, le cas échéant, une conférence intercommunale du logement.

Ce dispositif viendrait compléter le mécanisme déjà existant des conventions d'application qui peuvent déjà être passées aujourd'hui au niveau départemental17(*).

Le mécanisme des délégations locales semble surtout destiné à être appliqué en Ile-de-France.

Votre commission vous propose d'adopter un amendement de suppression de cet article dans la mesure où, à l'article précédent, elle a adopté un amendement prévoyant que le plan pouvait prévoir la conclusion de conventions avec les communes et les organismes bailleurs membres des CIL, ce qui correspond aux participants aux instances locales mentionnés dans cet article.

Votre commission vous propose de supprimer cet article.

Art. 19
(Art. 6 de la loi n° 90-449 du 31 mai 1990)
Fonds de solidarité pour le logement

Cet article modifie sur plusieurs points l'article 6 de la loi du 31 mai 1990 afin de préciser les modalités d'intervention des fonds de solidarité pour le logement qui sont financés à parité par l'Etat et par les départements.

Le paragraphe I de cet article apporte deux précisions :

Tout d'abord, il indique que les aides financières sont accordées « sous la forme de » cautions, prêts, garanties ou subventions : cette disposition signifie que chaque FSL sera tenu de mettre en oeuvre les quatre types d'aides ainsi mentionnées.

Il prévoit que les aides financières accordées par le fonds pourront être accordées non seulement aux locataires, mais également aux sous-locataires, qui se trouvent dans l'impossibilité d'assumer leurs obligations relatives au paiement du loyer et des charges.

Les Fonds de solidarité pour le logement (FSL)

Institué par les plans départementaux d'action pour le logement des personnes défavorisées dans le cadre de la loi du 31 mai 1990, les FSL sont cofinancés par l'Etat et chaque département afin d'accorder des aides financières aux personnes et aux familles éprouvant des difficultés particulières pour accéder à un logement décent ou s'y maintenir.

Le montant de l'aide de l'Etat est fixé chaque année en loi de finances ; la dotation de l'Etat a été globalement supérieure au montant imposé dans le cadre du principe de parité prévu par la loi.

1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998

Etat 150 171 177,3 207,6 330 250 296 340

Départements 164 187 182,6 210 328,3 nc nc nc

D'autres partenaires peuvent participer volontairement aux FSL. En 1995, leur participation a été de 50 millions de francs pour les caisses d'allocations familiales, 37 millions de francs pour les communes, 35 millions de francs pour les organismes d'HLM et 13 millions de francs pour les divers intervenants (bailleurs publics et privés, 1 % logement, associations).

Compte tenu des reports de trésorerie (555 millions de francs en 1995 et des retours sur prêts (249 millions de francs en 1995), le budget global des FSL a représenté 1,4 milliard de francs en 1995.

Pour faciliter l'accès au logement, les FSL accordent des garanties ou des aides à l'installation dans le logement sous forme de prêt ou de subventions (320 millions de francs en 1995) : 102.020 ménages ont été aidés en 1995 pour une aide d'un montant moyen de 2.576 francs dans le parc social et de 3.571 francs dans le parc privé.

Les aides au maintien dans le logement (337 millions de francs en 1995) sont versées sous forme de prêt et de subvention le plus souvent dans le cadre d'un plan d'apurement de la dette assorti d'un maintien de l'APL due au locataire défaillant.

Depuis l'intervention de la loi du 14 novembre 1996 relative à la mise en oeuvre du pacte de relance pour la ville, les FSL peuvent accorder une aide aux propriétaires occupant ne pouvant assumer le paiement des charges collectives ou des remboursements d'emprunt liés à un logement situé dans une zone urbaine sensible ou une OPAH.

En 1995, 55.140 ménages ont été aidés au titre du maintien pour un montant moyen de 6.926 francs dans le parc social et de 6.443 francs dans le parc privé.

Le FSL est également tenu de prendre en charge les mesures d'accompagnement social lié au logement pour les personnes visées par le plan départemental (171 millions de francs en 1995) par des subventions versées à un organisme ad hoc chargé d'une mission, le plus souvent annuelle, auprès des personnes suivies.

D'une façon générale, les sous-locataires concernés doivent répondre aux conditions visées à l'article premier de la loi du 31 mai 1990 précitée à savoir, entrer dans la catégorie des personnes ou familles, « éprouvant des difficultés particulières, en raison de l'inadaptation de leurs ressources ou de leurs conditions d'existence pour accéder à un logement décent et indépendant ou s'y maintenir ». Cette disposition n'opère donc pas de distinctions entre les occupants d'un logement, selon qu'ils aient le statut de locataire, de sous-locataire ou de propriétaire.

Cette disposition qui était prévue dans le projet de loi de MM. Barrot et Emmanuelli s'inscrit donc dans le mouvement d'élargissement du champ des bénéficiaires du FLS. Elle vient compléter, sur le plan matériel, l'amélioration des garanties juridiques apportées aux sous-locataires qui font l'objet de l'article 66 ci-dessous.

Le paragraphe II de cet article précise les modalités d'intervention du fonds.

Il prévoit que le plan départemental d'action définit les critères d'éligibilité aux aides du fonds alors que la rédaction actuelle (dernier alinéa de l'article 6) se borne à prévoir que le plan définit les conditions d'intervention du fonds : le caractère plus formel des critères retenus par le fonds devrait permettre une meilleure information du public, sachant qu'en tout état de cause, il ne saurait exister de critères d'attribution uniformes sur le plan national d'un dispositif financé par les départements.

L'éventail des critères d'appréciation retenus sont limités (niveau de ressources, importance et nature des difficultés) par rapport au droit actuel, ce qui a pour effet de proscrire le recours à des critères liés à la nationalité ou d'ordres ethniques ou socioprofessionnels.

Enfin, cet article confirme le principe d'un public prioritaire étendu par l'article 17 ci-dessus non seulement aux personnes non logées ou logées de façon précaire, mais également aux personnes cumulant des difficultés « financières et d'insertion sociale ». Il est légitime de se demander si, dans un contexte où les FSL sont fortement sollicitées, cette formulation ne risque pas d'exclure de fait les propriétaires qui ne présentent pas a priori de difficultés d'insertion sociale.

Le paragraphe III de cet article proscrit l'usage de conditions liées à une résidence dans le département pour bénéficier des aides à l'accès au logement.

Le paragraphe IV de cet article vise les mesures d'accompagnement social. Il précise qu'il peut s'agir de mesures « individuelles ou collectives » et confirme qu'elles peuvent concerner les sous-locataires ou les propriétaires d'un logement.

Le paragraphe V de cet article garantit les droits des demandeurs d'aide au FSL : il transfère au niveau de la loi la formule déjà prévue dans le décret du 7 septembre 1990 susvisée, aux termes de laquelle toute demande d'aide doit faire l'objet d'une instruction. De plus, la motivation d'une décision de refus n'est pas automatique mais de droit si l'intéressé la réclame.

Enfin, il est prévu un plafonnement de la prise en charge des frais de fonctionnement de l'instance de gestion du FSL : une circulaire du ministère de l'économie et des finances du 4 octobre 1991 recommandait que la convention passée avec l'organisme gestionnaire détermine un tel plafond sans donner toutefois de valeur indicative.

Par ailleurs, cet article dispose que les conventions passées avec l'organisme ou l'association chargé d'assurer l'accompagnement social devront être cosignées par l'Etat et par le département. Il devrait en résulter un renforcement des contrôles car jusqu'ici, il semble que cette convention pouvait être signée par l'organisme gestionnaire du fonds lors de l'attribution de l'aide.

L'Assemblée nationale a adopté plusieurs modifications à cet article : à l'initiative de M. Mattéi, il a été indiqué que pour la mise en oeuvre des critères d'éligibilité aux aides du FSL, il pourrait être tenu compte de l'état de santé « notamment au regard d'une éventuelle contamination par le virus de l'immuno-déficience ».

Le professeur Mattéï a fait état des très grandes difficultés que rencontrent les malades du virus du SIDA à se loger tant les réticences des propriétaires sont importantes.

Par ailleurs, à l'initiative de la commission spéciale, il a été indiqué que toute notification de refus de la part des gestionnaires du FSL devait être motivée. Le texte initial du projet de loi prévoyait une motivation sur demande de la personne concernée.

En outre, à l'initiative de la commission spéciale, il a été précisé que les conférences intercommunales du logement pouvaient assurer la mise en oeuvre des actions engagées par le fonds de solidarité.

Enfin, concernant les mesures d'accompagnement social, il a été ajouté que les organismes d'HLM pouvaient être partie à ces conventions et qu'elles prévoyaient les conditions d'évaluation des mesures d'accompagnement social liées au logement.

Votre commission vous propose d'adopter un amendement rédactionnel à cet article concernant les conditions d'évaluation par convention des mesures d'accompagnement social lié au logement. Il est simplement indiqué que les « bailleurs concernés sont associés à cette évaluation ».

Votre commission vous propose d'adopter cet article ainsi amendé.

* 17 Des conventions d'application peuvent être passées par exemple sur des programmes d'acquisition dans l'ancien ou pour mettre en oeuvre des programmes sociaux thématiques de l'ANAH.