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Projet de loi relatif à la lutte contre les exclusions

 

Art. 17
(art. 4 de la loi n° 90-449 du 31 mai 1990)
Contenu et mise en oeuvre du plan départemental d'action pour le logement des personnes défavorisées

Cet article propose une nouvelle rédaction du dispositif de la loi du 31 mai 1990 qui précise l'objet et les conditions dans lesquelles sont mis en oeuvre les plans départementaux d'action.

Sur le fond, aucune disposition analogue n'était prévue dans le projet de loi de renforcement de la cohésion sociale : ce dernier prévoyait en ce domaine d'intégrer le plan départemental dans le cadre d'un plan départemental d'insertion et de lutte contre les exclusions préparé par un conseil départemental rassemblant tous les acteurs impliqués par la lutte contre l'exclusion.

Les plans départementaux d'action
pour le logement des personnes défavorisées

Institués dans chaque département par la loi du 31 mai 1990 (loi Besson), les plans départementaux sont élaborés par l'Etat et le département en association avec les autres collectivités territoriales, leurs groupements et les autres personnes morales concernées : associations d'insertion ou d'aide au logement des personnes démunies, caisses d'allocations familiales, bailleurs publics ou privés, organismes collecteurs du 1 % logement. Le conseil départemental de l'habitat (CDH) et le conseil départemental d'insertion sont consultés avant la publication du plan.

Les publics visés par le plan sont toutes les personnes susceptibles de rencontrer des difficultés pour accéder à un logement ou s'y maintenir mais une priorité doit être accordée aux personnes et aux familles sans domicile fixe, menacées d'expulsion sans relogement ou logées dans des taudis ou des habitations insalubres, précaires ou de fortune.

Le plan constitue un outil de programmation et met en place un dispositif d'aide financière :

- tout d'abord, il analyse les besoins et fixe, par bassin d'habitat, les objectifs à atteindre, notamment par la centralisation des demandes de logement et la création d'une offre supplémentaire de logements ;

- ensuite, le plan institue un fonds de solidarité pour le logement (FSL), financé à parité par l'Etat et par le département, destiné à accorder des aides financières et à prendre en charge des mesures d'accompagnement spécifique en faveur des bénéficiaires du plan.

La mise en oeuvre du plan peut donner lieu à la conclusion de conventions d'application spécifiques, adossées à des procédures de financement ad hoc avec les partenaires des collectivités territoriales.

Les plans sont applicables dans les départements d'outre-mer.

Cet article reprend dans l'ensemble les dispositions actuellement en vigueur relatives au contenu et à la mise en oeuvre du plan départemental d'action tout en apportant quelques adjonctions ou modifications :

- la mention selon laquelle le plan départemental est établi « pour une durée déterminée » est supprimée : l'article 16 ci-dessus a prévu une durée minimale de trois ans (premier alinéa) ;

- il est précisé que l'analyse des besoins est « qualitative et quantitative » (premier alinéa) ;

- l'analyse des publics concernés doit distinguer les personnes selon que leurs difficultés sont uniquement d'origine financière ou qu'elles proviennent d'un « cumul de difficultés » sociales et financières (premier alinéa) ;

- le public des personnes prioritaires reprend la liste actuelle et ajoute les personnes qui sont confrontées à un « cumul de difficultés » ; il en résulte implicitement qu'une priorité doit être accordée aux personnes démunies qui souffrent de difficultés d'insertion sociale ou professionnelle sur celles qui présenteraient des difficultés uniquement d'ordre financier (deuxième alinéa) ;

- l'analyse des besoins et éventuellement la mise en oeuvre de tout ou partie du plan sont confiées à des instances locales et, notamment, aux conférences intercommunales du logement créées à l'article 33 du projet de loi qui seront compétentes en matière d'attribution de logements sociaux pour déterminer les orientations d'attribution de chaque organisme HLM et les besoins de création d'offres adaptées (troisième alinéa) ;

- en Ile-de-France la délimitation des instances locales chargées d'appliquer le plan peut être décidée par la section de la conférence régionale présidée par le préfet de région et composée du président du conseil régional, des préfets et des présidents de conseils généraux (troisième alinéa) ;

- s'agissant des objectifs du plan, qui demeurent les mêmes, il est ajouté la notion de « mobilisation » de logements par référence aux mécanismes mis en place pour lutter contre la vacance de logements (quatrième alinéa) ;

- les mesures d'accompagnement social du plan sont réservées aux personnes présentant des difficultés d'insertion sociale (quatrième alinéa) ;

- le plan peut intégrer, en tant que de besoin, les dispositions du plan départemental pour l'hébergement d'urgence des personnes sans abri. La formule « en tant que de besoin » suggère que si les objectifs en termes de place et d'hébergement d'urgence par nombre d'habitant sont atteints, le plan spécifique pour les sans abri peut être abrogé (cinquième alinéa) ;

- un comité responsable du plan est chargé de « suivre sa mise en oeuvre » (sixième alinéa).

Le dispositif de cet article appelle deux observations :

- la fonction crée l'organe et le plan départemental d'action, quatre ans après sa naissance, génère des institutions administratives : le dispositif institutionnalise au niveau de la loi le comité de suivi et préconise une sorte de territorialisation du plan, si possible au niveau de la conférence intercommunale du logement. La démarche prend un sens contraignant en Ile-de-France où le préfet de région, au sein du comité qu'il préside, fixera la répartition géographique des instances d'exécution ;

- le plan départemental d'action visait à apporter une aide financière à des personnes en situation d'urgence : le projet de loi met l'accent sur l'idée de l'aide à la personne orientée spécifiquement vers des personnes cumulant des difficultés d'ordre financier mais aussi social.

L'Assemblée nationale a adopté deux amendements à cet article présentés par M. Alain Cacheux au nom de la commission spéciale.

Le premier amendement (3ème alinéa) porte sur les conditions dans lesquelles le plan départemental peut déléguer une partie de sa mission aux conférences intercommunales. Il indique que le plan désigne les instances locales auxquelles est confiée l'identification des besoins en matière de logement des plus démunis, qui peuvent être les conférences intercommunales du logement prévues dans le projet de loi.

M. Alain Cacheux a souligné qu'il ne souhaitait pas compliquer l'organisation administrative en ce domaine et qu'il conviendrait de s'appuyer sur les organismes existants.

Le deuxième amendement, adopté à l'initiative de la commission spéciale, précise que le plan fixe les objectifs à atteindre pour assurer aux personnes et familles concernées la disposition « durable » d'un logement.

Il s'agit, selon les auteurs, de mettre fin à la pratique de certains bailleurs sociaux qui proposent volontairement des logements inadaptés afin d'entraîner un refus des candidats. L'objectif est que les personnes concernées se voient proposer des logements qu'elles pourront occuper de manière durable.

Votre commission vous propose d'adopter un premier amendement à cet article prévoyant que le plan départemental doit tenir compte également de la situation des personnes dont la difficulté d'accès ou de maintien dans un logement provient du cumul de difficultés financières et de difficultés professionnelles.

Il convient en effet de rappeler que, dans le cadre de la loi du 14 novembre 1996 relative à la mise en oeuvre du pacte de relance pour la ville, l'accès au FSL a été reconnu, dans les zones urbaines sensibles et les OPAH, aux propriétaires occupants connaissant de graves difficultés financières.

Il existe un risque, si l'on ne retient que le critère de la difficulté d'insertion sociale, que cette catégorie de personnes ne soit jamais prise en compte dans le champ des personnes prioritaires recensées par le plan. Or, comme on le verra à l'article 19 ci-après, les critères d'éligibilité aux aides du FSL sont définis en veillant au respect des priorités définies par le plan.

C'est pourquoi votre commission souhaite que l'on tienne compte des personnes qui cumulent les difficultés financières et des difficultés professionnelles, c'est-à-dire se trouvant notamment en situation de chômage prolongé et ayant des difficultés à retrouver un nouvel emploi.

Un second amendement donne un caractère facultatif au principe de la délégation à des instances locales de l'identification des besoins en matière d'accès au logement ainsi que de la mise en oeuvre de tout ou partie du plan départemental.

En effet, s'il est exact que des initiatives ont pu être prises dans certains départements pour déléguer tout ou partie certaines des attributions dévolues au PDALPD, il ne semble pas nécessairement pertinent de vouloir généraliser de manière systématique ces expériences à l'ensemble du territoire national.

Par ailleurs, on peut s'interroger sur la validité de conventions passées avec les conférences intercommunales du logement qui n'ont pas a priori la personnalité morale. C'est pourquoi votre rapporteur a souhaité que l'on vise, parmi les signataires de la convention, les communes et les organismes d'HLM membres de cette conférence qui sont eux habilités à conclure des contrats.

Cette rédaction permet en outre de couvrir le cas de figure envisagé à l'article 18 ci-après qui prévoit des conventions spécifiques pour la mise en oeuvre du plan départemental entre les participants aux conférences intercommunales.

Votre commission vous propose d'adopter cet article ainsi modifié.