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Projet de loi relatif à la lutte contre les exclusions

 

Section 2
Accroissement de l'offre de logements

Art. 28
(Art. L. 123-2-1 et L. 112-2 du code de l'urbanisme)
Mesures visant à faciliter la réalisation de logements destinés aux personnes défavorisées

Cet article, issu du projet de loi de MM. Jacques Barrot et Xavier Emmanuelli (art. 20), vise à faciliter la réalisation de logements d'insertion financés par des PLA-TS en prévoyant :

- que l'obligation de réalisation de places de parking ne sera plus applicable à ce type de logement ;

- que les travaux de construction de ces logements sont dispensés du versement pour dépassement du plafond légal de densité.

En première lecture, l'Assemblée nationale a complété ce dispositif en exonérant la construction des logements très sociaux du versement pour dépassement du coefficient d'occupation des sols (COS) et en portant à 15 ans la durée d'exonération de la taxe foncière sur les propriétés bâties.

Dans le projet de loi initial, le champ d'application de cet article concerne l'ensemble des logements ayant bénéficié des prêts aidés par l'Etat et destinés aux personnes défavorisés visées à l'article premier de la loi du 31 mai 1990 visant à la mise en oeuvre du droit au logement dite « loi Besson », c'est-à-dire « à toute personne ou famille éprouvant des difficultés particulières à accéder à un logement ou à s'y maintenir, en raison notamment de l'inadaptation de ses ressources ou de ses conditions d'existence », à accéder à un logement décent ou à s'y maintenir.

Le paragraphe I renforce sensiblement le dispositif dérogatoire qui avait déjà été institué en matière d'obligation de réalisation d'aire de stationnement par la loi n° 94-624 du 21 juillet 1994 relative à l'habitat (art. 29) : l'article 123-2-1 du code de l'urbanisme introduit par la loi précitée dispose, en effet, que les plans d'occupation des sols peuvent ne pas imposer la réalisation d'aires de stationnement pour les logements acquis et le cas échéant améliorés à l'aide d'un prêt de type PLA-TS.

Le paragraphe II de cet article lève l'obligation de réalisation de places de stationnement, quel que soit le contenu du POS, pour toute construction, acquisition ou amélioration de logements destinés aux plus démunis et financés par un PLA-TS et ceci pour tous les permis de construire délivrés au cours des cinq prochaines années. Au-delà du 1er janvier 2003, les POS pourront toujours, comme c'est le cas actuellement, ne pas imposer la réalisation de places de parkings pour ce type de logements.

Plusieurs motifs justifiaient l'insertion de cette mesure sous l'impulsion aussi bien de M. Pierre-André Périssol dans le gouvernement de M. Alain Juppé que de M. Louis Besson dans le gouvernement de M. Lionel Jospin.

L'obligation de réaliser des places de stationnement conduit souvent à augmenter le coût de la réalisation de logements d'insertion en particulier dans les zones urbaines à forte densité où le coût foncier est élevé. Les normes d'urbanisme dont il est question sont liées aux conditions de circulation et de stationnement en milieu urbain et ne remettent donc pas en cause les normes de confort minimales du logement d'insertion lui-même. Enfin, les zones où le coût de réalisation des places de parking est élevé sont le plus souvent des zones urbaines à forte densité, desservies par un réseau de transport en commun, ce qui permet, en tout état de cause, de ne pas pénaliser les personnes les plus démunies à la recherche d'un emploi.

Le paragraphe II de cet article modifie l'article L. 112-2 du code de l'urbanisme afin d'exonérer la construction de logements d'insertion financés par des PLA-TS du versement pour dépassement du plafond légal de densité (PLD).

Tout dépassement du plafond est subordonnée au versement d'une somme égale à la valeur du terrain dont l'acquisition serait nécessaire pour que la densité de la construction n'excède pas le plafond. Le versement pour dépassement du PLD est une taxe d'urbanisme dont le produit total, évalué à 687,5 millions de francs en 1994, est réparti à 75 % auprès de la commune et pour les 25 % restant au département.

Le paragraphe III est une disposition de coordination destinée à rectifier le décompte d'alinéas de deux articles du code de l'urbanisme en conséquence des dispositions précédentes.

Cet article a fait l'objet de deux amendements importants à l'Assemblée nationale.

Tout d'abord, à la suite d'un large débat, il est apparu un rejet du dispositif prévu au I de l'article concernant la dérogation à l'obligation de construction de places de parking pour les logements sociaux construits à l'intention des plus défavorisés.

A la suite d'une demande de réserve qui s'est étendue sur plusieurs jours, le Gouvernement a proposé une solution de compromis adoptée par l'Assemblée nationale et qui présente les caractéristiques suivantes :

- tout d'abord, il est proposé que ne puisse être exigée la réalisation de plus d'une aire de stationnement par logement HLM lors de la construction de logements financés par des prêts PLA, ceci quelles que soient les dispositions du plan d'occupation des sols. Le secrétaire d'Etat a en effet remarqué qu'il était anormal que lors de la construction de logements sociaux, les organismes d'HLM soient obligés de construire une à deux places de stationnement par logement ;

- ensuite, il est maintenu que les communes peuvent décider dans leur POS que la construction de logements HLM est dispensée de la réalisation de places de parking ;

- enfin, il est indiqué que l'obligation de réaliser des aires de stationnement n'est pas applicable aux travaux de transformation ou d'amélioration de logements acquis par les organismes d'HLM.

Le second amendement inséré au IV de l'article, par cohérence avec le dispositif prévu au titre du versement pour déplacement du fonds légal de densité, prévoit d'exonérer du versement pour dépassement du coefficient d'occupation des sols les logements HLM construits dans le cadre d'un financement par des prêts PLA.

Le Gouvernement ayant été défavorable à cet amendement, la compensation de la perte de ressources pour les collectivités locales a été maintenue dans le texte adopté.

Sur la question du dépassement du COS qui relève du code de l'urbanisme, votre rapporteur tiendra particulièrement compte de la position qui sera décidée par la commission des affaires économiques dans son avis.

Votre commission vous propose d'adopter un amendement à cet article portant sur la question de l'obligation de réaliser des places de parking.

Au cours des auditions qu'elle a réalisées, votre commission a été frappée du coût de la répercussion sur les loyers des logements sociaux de la réalisation des places de parking, en particulier des parkings souterrains, en milieu urbain.

Votre rapporteur considère que la priorité doit être d'offrir des logements HLM adaptés en superficie aux besoins des personnes les plus en difficulté et à des niveaux de loyers qui ne grèvent pas les ressources dont elles disposent.

Par ailleurs, si l'utilisation d'une voiture peut être nécessaire pour accomplir des déplacements professionnels, plusieurs personnes interrogées nous ont fait remarquer que lorsqu'il existait un réseau de transport public adapté, celui-ci permettait en général l'accomplissement de toutes les démarches professionnelles, que les personnes logent ou non en HLM.

C'est pourquoi votre commission a adopté un amendement prévoyant qu'il ne pourrait être exigé la réalisation de plus d'une aire de stationnement pour deux logements lors de la construction de logements destinés aux personnes défavorisées lorsque ceux-ci sont construits dans une zone desservie par un réseau de transport public.

Il semble que le principe d'un parking pour deux logements doit permettre l'adaptation la plus souple possible aux besoins des personnes qui résident dans ces logements HLM et de ne pas pénaliser celles qui ne souhaitent pas disposer d'une voiture, tout en évitant la solution retenue par l'Assemblée nationale à l'article 28 bis de dissocier la location du logement de celle de l'aire de stationnement.

Votre commission vous propose d'adopter cet article ainsi amendé.