II. EXAMEN EN COMMISSION
Au
cours d'une première séance tenue dans la matinée du
mercredi 3 juin 1998, sous la présidence de M. Christian
Poncelet, président la commission a procédé à
l'examen du rapport pour avis sur le projet de loi d'orientation
n° 445 (1997-1998) adopté par l'Assemblée nationale,
après déclaration d'urgence, relatif à la lutte contre les
exclusions, sur le rapport de M. Jacques Oudin.
M. Jacques Oudin, rapporteur pour avis, a indiqué que, outre
17 dispositions relatives au surendettement, qui seraient
présentées ultérieurement par M. Paul Loridant, la
commission des finances s'était saisie, pour avis, de 13 articles
à caractère fiscal ou financier.
Il a proposé que la contribution de la commission porte sur deux
points : d'une part, resituer la politique de lutte contre l'exclusion
dans le cadre plus général de la politique économique du
Gouvernement ; d'autre part, apprécier le coût exact du
projet de loi d'orientation, ainsi que du programme de prévention et de
lutte contre les exclusions dans lequel ce texte s'inscrit.
Le rapporteur pour avis a tout d'abord souligné que la politique de
lutte contre les exclusions ne saurait se substituer à la politique de
l'emploi. La privation d'emploi est en effet la principale cause d'exclusion,
à laquelle le projet de loi d'orientation n'apporte que des solutions
palliatives.
Il a rappelé que les choix faits par le Gouvernement en matière
de politique de l'emploi ne sont pas ceux de la commission et de la
majorité sénatoriale sur au moins trois sujets
différents :
- la relance des emplois publics, à travers la fonction publique
de l'Etat et les emplois-jeunes, financée par une aggravation des
prélèvements obligatoires ;
- la restriction du dispositif d'allégement des charges sociales
sur les bas salaires, qui est pourtant un mécanisme structurellement
vertueux ;
- l'imposition autoritaire d'une réduction de la durée du
travail, rendue transitoirement incitative par un coûteux dispositif de
primes, pour un gain en emplois douteux.
Sur chacune de ces orientations, le rapporteur pour avis a estimé
important de prendre date pour l'avenir.
A l'inverse, M. Jacques Oudin, rapporteur pour avis, est convenu qu'il
existe un consensus sur la nécessité de lutter contre les
exclusions et que le projet de loi de cohésion sociale
présenté par le Gouvernement de M. Alain Juppé, qui a
été largement repris par le Gouvernement actuel, en faisait foi.
Observant que la lutte contre l'exclusion avait été
déclarée priorité budgétaire par le Gouvernement
dans le cadre de la préparation de la prochaine loi de finances, le
rapporteur pour avis a estimé qu'il ne pouvait s'agir que d'une
priorité dérivée par rapport à la politique de
l'emploi, dont il faut bien pallier l'échec relatif.
Il a considéré que la commission était dans son
rôle en rappelant que ce consensus sur la nécessité d'agir
plus efficacement contre les exclusions ne saurait justifier n'importe quel
niveau de dépenses publiques. Il a affirmé que la contrainte
financière s'imposait, ici comme ailleurs, et qu'il ne s'agissait pas
tant de dépenser plus que de dépenser mieux. Il a estimé
qu'une dépense publique n'est pas justifiée du seul fait qu'elle
a une finalité sociale, comme le rappellent les observations de la Cour
des Comptes sur l'allocation aux adultes handicapés (AAH), le revenu
minimum d'insertion (RMI) ou les dispositifs d'intégration des
populations immigrées.
Le rapporteur pour avis a également fait état des critiques du
rapport de Mme Join-Lambert sur le fonds d'urgence social mis en place en
début d'année, par le biais duquel 1 milliard de francs a
été dépensé en un temps record, sans
critères d'attribution définis, sans examen sérieux des
cas individuels et sans conditions.
Il a souligné que le projet de loi d'orientation devait aussi
répondre à des préoccupations de bonne gestion des deniers
publics :
- l'accent mis sur la prévention des exclusions par des actions en
amont devrait réduire les situations dramatiques nécessitant un
traitement financièrement plus lourd ;
- la relance de l'insertion et l'encouragement à la sortie des
dispositifs d'assistance vise à amorcer une décrue du nombre des
bénéficiaires de minima sociaux ;
- l'évaluation et la mise en cohérence des actions pourrait
permettre d'éliminer certains surcoûts non justifiés et de
limiter les possibilités d'optimisation ou de fraude à partir des
dispositifs existants.
M. Jacques Oudin, rapporteur pour avis, a estimé que le
financement de la lutte contre les exclusions devait être gagé sur
une véritable rigueur budgétaire. A cet égard, il s'est
félicité que Mme Martine Aubry, lors de son audition par la
commission, ait précisé que le projet de loi d'orientation serait
financé par redéploiement de crédits, et qu'elle ait
annoncé des économies sur les dépenses pour l'emploi,
ainsi que sur les crédits des minima sociaux.
Toutefois, il s'est déclaré inquiet des orientations retenues
par le ministre de l'économie et des finances pour le prochain budget.
Selon celles-ci, après des années d'une certaine rigueur, le
Gouvernement s'apprête à laisser dériver à nouveau
les dépenses de l'Etat.
Le rapporteur pour avis a indiqué que les crédits du budget
général augmenteraient de 2,2 % l'an prochain, ce
pourcentage correspondant à un accroissement des dépenses de
35 milliards de francs, dont 23 milliards sont d'ores et
déjà préemptés pour la fonction publique. Seul le
dynamisme des recettes fiscales, résultant de la croissance
économique, permettrait une réduction du déficit
budgétaire à 2,7 % du PIB. Toutefois, ce niveau reste encore
insuffisant pour enrayer la croissance spontanée de la dette publique.
Il a déclaré que ce retour à un certain laxisme
financier, sous couvert d'une croissance spontanée des recettes, le
conduit à émettre des réserves sur la
réalité des redéploiements budgétaires
annoncés pour financer le projet de loi d'orientation.
Dans un second temps, M. Jacques Oudin, rapporteur pour avis, a
examiné le coût du projet de loi d'orientation relatif à la
lutte contre les exclusions.
Il a tout d'abord souhaité dissiper une confusion, volontairement
entretenue par le Gouvernement, entre le programme de prévention et de
lutte contre les exclusions et le projet de loi d'orientation.
Il a indiqué que, outre les mesures contenues dans le texte, le
programme inclut des mesures déjà annoncées par le
Gouvernement, notamment dans le cadre du projet de loi de finances pour 1998,
ainsi que des mesures à venir, de nature législative ou
réglementaire. Le coût global de ce programme est estimé
à 51,5 milliards de francs sur trois ans. Il a fourni les
précisions suivantes :
- les mesures déjà annoncées s'élèvent
à 19,2 milliards de francs ; le Gouvernement n'en annonce que
15,8 milliards de francs, mais il a omis notamment d'y inclure le
coût de la proposition de loi instaurant une allocation spécifique
pour les chômeurs ayant cotisé plus de 40 annuités,
soit 960 millions de francs, ainsi que le coût de la revalorisation
de l'allocation spécifique de solidarité au 1er janvier
1998, soit 2,5 milliards de francs ;
- les mesures à venir s'élèvent à
8,4 milliards de francs ; le Gouvernement en annonce 5 milliards
seulement, correspondant au projet de couverture maladie universelle ; il
convient d'y ajouter, notamment, le coût du projet de loi relatif
à l'accès aux droits, soit 132 millions de francs ; des
mesures réglementaires relatives à l'action sociale, pour
383 millions de francs ; le cumul prévu entre l'allocation
pour jeune enfant (APJE) et le RMI, soit 333 millions de francs ; et
le développement de la formation en alternance, pour un coût de
2,5 milliards de francs ;
- enfin, il convient de déduire du coût pour l'Etat le
montant des cofinancements apportés par les collectivités
locales, la sécurité sociale, des partenaires privés, les
fonds de la formation professionnelle et l'Union européenne, qui
s'élèvent à 7,6 milliards de francs ; le
Gouvernement en annonce 8,2 milliards, en intégrant une
exonération de cotisations sociales de 400 millions de francs, qui
en fait concerne une mesure à venir, et 225 millions
cofinancés par le Fonds social européen (FSE) au titre des
emplois-jeunes, qui est une mesure déjà annoncée.
M. Jacques Oudin, rapporteur pour avis, en a conclu, par soustraction, que le
coût budgétaire du projet de loi d'orientation, au sens strict,
s'élève à 16,3 milliards de francs sur trois ans, et
en réalité à 15,9 milliards en intégrant une
erreur majorant les crédits à hauteur de 400 millions de
francs.
Il a précisé que cet engagement de l'Etat est essentiellement
concentré sur les aides à l'emploi. Le programme TRACE, les
mesures de ciblage des contrats emploi solidarité (CES) et des contrats
emplois consolidés (CEC), ainsi que le développement de
l'insertion par l'économique, représentent 80 % des
crédits budgétaires.
Le rapporteur pour avis a relevé que la montée en charge du
coût budgétaire du projet de loi d'orientation serait rapide :
1,092 milliard de francs pour 1998, 5,650 milliards de francs pour
1999, et 9,600 milliards de francs pour 2000. Considérant que le
coût en année pleine de ce texte est donc un peu inférieur
à 10 milliards de francs, il a jugé intéressant de le
rapprocher du coût budgétaire en année pleine du
récent accord salarial dans la fonction publique, qui est estimé
à 12 milliards de francs.
Il a admis que, pour 1998, l'impact budgétaire restait modique et qu'il
semblait effectivement pouvoir être couvert par des
redéploiements, même si ce point demandait à être
confirmé par le projet de loi de finances rectificative de fin
d'année.
Le rapporteur pour avis a souligné que seul ce coût de
1 milliard de francs en première année d'application peut
être comparé au coût prévisionnel du projet de loi de
cohésion sociale, dont la discussion a été interrompue en
1997. Celui-ci avait été évalué à
2,5 milliards de francs, dont 1,7 milliard sur le budget du logement
et 768 millions sur le budget des affaires sociales.
Il a relevé que les cofinancements attendus sont importants : avec un
montant de 7,774 milliards de francs, ils représentent près
de la moitié de l'effort budgétaire de l'Etat. Il a
souligné que les négociations avec les régions n'ont pas
encore commencé, l'association des présidents de conseils
régionaux (APCR) n'ayant pas même été
consultée sur le projet de loi d'orientation. Par ailleurs, les
financements du Fonds social européen (FSE) ne sont connus que jusqu'en
1999, année d'échéance des programmes en cours.
Il a indiqué que la répartition des cofinancements entre les
partenaires de l'Etat est la suivante : 2,165 milliards pour le Fonds
social européen ; 3,476 milliards pour les
collectivités locales ; 879 millions pour les opérateurs
privés ; 961 millions de francs pour les fonds de la formation en
alternance ; et 293 millions pour la sécurité sociale. Il a
précisé que les collectivités locales sont
sollicitées pour apporter 45 % des cofinancements.
M. Jacques Oudin, rapporteur pour avis, a indiqué que le coût
budgétaire du projet de loi d'orientation a été alourdi en
première lecture par les députés qui, par ailleurs, n'ont
pas procédé à une analyse détaillée de son
impact financier global.
Il a précisé que la seule mesure nouvelle financièrement
importante était la suppression de la taxe forfaitaire sur les frais
d'huissier de justice, dont le coût est estimé à
360 millions de francs. Il s'est interrogé sur la consistance du
gage prévu pour cette mesure, votée contre l'avis du
Gouvernement, qui aboutirait à tripler les droits sur les métaux
précieux.
Il a estimé le coût total annuel des modifications
apportées par l'Assemblée nationale à 400 millions de
francs au moins, soit 1,2 milliard de francs sur trois ans.
M. Jacques Oudin, rapporteur pour avis, s'est enfin interrogé sur la
sincérité des évaluations de coûts afférentes
au projet de loi d'orientation.
Il a relevé que la plupart des chiffrages reposent sur des
hypothèses de limitation quantitative des bénéficiaires,
qui semblent fragiles au regard de l'importance des besoins. Même s'il ne
s'agit pas, juridiquement, de dispositifs "à guichet ouvert", il a
estimé qu'il serait difficile de refuser des demandes en cours
d'année simplement parce que les crédits initialement
prévus seront épuisés. Il a rappelé que les
dépenses à caractère social constituent traditionnellement
de gros postes d'ajustement en loi de finances rectificative.
De même, le rapporteur pour avis a observé que certains
dispositifs étaient expérimentaux, mais que leur
généralisation n'était pas chiffrée, bien que
présentée comme certaine. C'est notamment le cas du dispositif de
lutte contre l'illettrisme, et des antennes régionales de l'Observatoire
national de la pauvreté et de l'exclusion.
Il a remarqué que d'autres mesures sont réputées n'avoir
aucun coût, alors même qu'elles tendent à créer des
dispositifs nouveaux ou à élargir le champ de dispositifs
existants. C'est notamment le cas de la nouvelle procédure de
réquisition de logements avec attributaire, et de l'extension du champ
des emplois jeunes dans les DOM.
Il a considéré que les charges de gestion supplémentaires
pour les administrations n'étaient pas prises en compte, alors qu'elles
impliquaient parfois des créations de postes. C'est notamment le cas du
rétablissement des bourses des collèges et de la mise en place de
l'Observatoire national de la pauvreté et de l'exclusion.
Enfin, M. Jacques Oudin, rapporteur pour avis, a affirmé qu'il ne
fallait pas sous-estimer l'effet inflationniste potentiel de
l'amélioration de l'information des populations concernées sur
leurs droits. L'expérience prouve que, indépendamment de toute
extension juridique, le seul renforcement de l'accès effectif aux droits
sociaux accroît les dépenses afférentes.
Il a enfin évoqué les mécanismes dits
"d'intéressement" prévus par le projet de loi d'orientation, qui
permettent de cumuler, dans certaines limites, une rémunération
d'activité avec un minimum social. Tout en estimant ce dispositif
judicieux dans son principe, il l'a estimé susceptible de
générer des effets d'aubaine voire des fraudes pures et simples,
tant de la part des bénéficiaires que de celle des entreprises
qui les emploient. Il a rappelé que Mme Martine Aubry avait
exprimé son désaccord sur la mesure votée par les
députés tendant à permettre le cumul d'un CES avec une
activité à mi-temps.
Tout en approuvant les grandes lignes du projet de loi d'orientation relatif
à la lutte contre les exclusions, M. Jacques Oudin, rapporteur pour
avis, a estimé que son financement appellerait des clarifications lors
des prochaines échéances budgétaires. La commission a
ensuite procédé à l'examen des articles.
A l'article 25 (exonération de taxe d'habitation pour certains
logements en sous-location), après un large débat au cours duquel
sont intervenus MM. Michel Charasse, Roland du Luart, Jacques Oudin, rapporteur
pour avis, et Christian Poncelet, président, la commission a
décidé d'adopter un amendement de suppression du gage qui
était associé à la nouvelle rédaction de cette
disposition résultant des travaux de l'Assemblée nationale.
La commission a jugé que cet amendement était conforme aux
règles de la recevabilité financière et, en
conséquence, elle a écarté l'idée d'un amendement
de repli prévoyant la substitution d'un gage fondé sur le
relèvement des droits sur le tabac à celui figurant dans le texte
de l'article.
Elle a ensuite donné un avis favorable à l'adoption de cet
article ainsi amendé.
A l'article 25 bis (exonération de taxe d'habitation pour les locaux
loués par des organismes logeant des personnes
défavorisées), la commission a adopté un amendement
tendant à une nouvelle rédaction de l'article, ayant pour objet
principal de transformer l'exonération de taxe d'habitation qu'il
prévoit en un dégrèvement afin de permettre aux
collectivités locales d'obtenir une compensation par l'Etat des pertes
de recettes qui résultent pour elles de cet allégement.
Puis, la commission a donné un avis favorable à l'adoption sans
modification de l'article 26 (exonération de droit de bail pour les
sous-locations consenties à des personnes défavorisées).
A l'article 28 ter (exonération d'impôt pour le revenu
représenté par la valeur des travaux réalisés par
le preneur à bail d'un logement faisant l'objet d'un bail à
réhabilitation), après les interventions de MM. Michel
Moreigne, Michel Charasse, et Alain Lambert, rapporteur général,
la commission a adopté un amendement précisant que
l'exonération ne concernerait que les travaux de construction,
reconstruction, ou agrandissement, afin de ne pas pénaliser les travaux
d'amélioration qui bénéficient actuellement d'un
régime fiscal plus favorable. Puis elle a donné un avis favorable
à l'adoption de cet article ainsi amendé.
A l'article 29 (modification des conditions d'exonération de taxe
foncière sur les propriétés bâties), la commission a
adopté quatre amendements destinés, d'une part, à
préciser la portée du dispositif et, d'autre part, à
garantir la compensation par l'Etat des pertes de recettes résultant
pour les collectivités locales de cette exonération. Puis, elle a
donné un avis favorable à l'adoption de cet article ainsi
amendé.
A l'article 30 (taxe sur les logements vacants), après les
interventions de MM. Christian Poncelet, président, et Michel
Charasse, la commission a décidé de donner un avis
défavorable à l'adoption de cet article et, en
conséquence, elle a adopté un amendement de suppression de
l'article.
A l'article 40 C (modalités d'exonération du timbre fiscal
exigé pour la délivrance d'une carte nationale
d'identité), la commission a adopté un amendement tendant
à une nouvelle rédaction de l'article, afin de transformer la
possibilité d'exonération en exonération, sous une
condition de ressources et d'insérer ces dispositions dans le chapitre
du code général des impôts relatif aux exonérations
de carte d'identité. Puis elle a émis un avis favorable à
l'adoption de l'article ainsi amendé.
A l'article 57 bis (interdiction d'accorder un prêt à un
mineur), M. Jacques Oudin, rapporteur pour avis, a proposé un
amendement de suppression, estimant que la loi du 28 décembre 1966
relative à l'usure, aux prêts d'argent et à certaines
opérations de démarchage et de publicité interdisait
déjà l'offre de crédit à un mineur. A cet
égard, M. Michel Charasse a fait remarquer que cette interdiction
devrait être étendue aux cas où le prêt est consenti
à un mineur avec l'accord de ses parents.
La commission a alors décidé de donner un avis
défavorable à l'adoption de cet article et, en
conséquence, elle a adopté un amendement de suppression de
l'article.
Puis, la commission a donné un avis favorable à l'adoption de
l'article 68 A (incessibilité et insaisissabilité
de l'allocation d'insertion et de l'allocation de solidarité
spécifique).
La commission a alors examiné les dispositions de l'article 72
(fourniture minimum d'énergie, d'eau, et de téléphone).
M. Jacques Oudin, rapporteur pour avis, a fait valoir que les
collectivités locales étant toujours concernées par les
impayés en matière d'eau, il était nécessaire
qu'elles soient toujours associées aux conventions signées au
niveau départemental et visant à mettre en oeuvre le principe de
solidarité en matière de paiement des factures d'eau.
M. Michel Charasse a approuvé les remarques du rapporteur pour
avis et a souhaité que chaque collectivité locale ou groupement
de collectivités locales puisse être partie prenante des
conventions passées au niveau départemental.
M. Christian Poncelet, président, a déclaré craindre
qu'une modification de l'article en ce sens contraigne les collectivités
locales à s'engager, même lorsqu'elles ne le souhaitaient pas.
Après l'intervention de M. Roland du Luart, la commission a
adopté un amendement précisant que les conventions signées
au niveau départemental pour la mise en oeuvre du principe de
solidarité en matière de fourniture d'eau ou d'énergie,
associeraient chaque distributeur d'eau ou chaque collectivité locale
concernée. Puis, elle a donné un avis favorable à
l'adoption de cet article ainsi amendé.
A l'article 73 (droit au compte bancaire), la commission a adopté deux
amendements de son rapporteur pour avis, le premier visant à supprimer
la fixation de conditions tarifaires par décret, et le second ayant pour
objet de limiter aux établissements de crédit
désignés par la Banque de France l'obligation d'adresser une
notification écrite et motivée au client et à la Banque de
France, en cas de clôture d'un compte à l'initiative de
l'établissement. Puis, elle a donné un avis favorable à
l'adoption de cet article ainsi amendé.
A l'article 73 bis (légalisation du dispositif expérimental dit
des "chèques d'accompagnement personnalisés"), la commission a
adopté trois amendements : l'un d'ordre rédactionnel, l'autre
excluant la possibilité pour les collectivités locales de
conférer à des associations la faculté de remettre ces
chèques d'accompagnement personnalisés à leur
bénéficiaire, le dernier étendant à l'ensemble des
établissements de crédit le pouvoir d'émettre ces titres.
La commission a ensuite émis un avis favorable à l'adoption de
cet article ainsi amendé.
Enfin, elle a donné un avis favorable à l'adoption sans
modification de l'article 78 (modulation des tarifs des services publics
locaux).
Au cours d'une séance tenue le jeudi 4 juin 1998, sous la
présidence de M. Christian Poncelet, président, la
commission a procédé à la suite de l'examen du rapport
pour avis sur le projet de loi n° 445 (1997-1998) adopté par
l'Assemblée nationale, après déclaration d'urgence,
relatif à la lutte contre les exclusions, sur le rapport de M. Paul
Loridant.
M. Paul Loridant, rapporteur pour avis, a rappelé que, avant le vote de
la loi du 31 décembre 1989 relative à la prévention
et au règlement amiable des difficultés liées au
surendettement des particuliers et des familles, modifiée par la loi du
8 février 1995, le débiteur défaillant devait
assigner séparément chacun de ses créanciers sur le
fondement de l'article 1244-1 du Code civil pour obtenir du juge autant de
moratoires. La loi de 1989 dite "loi Neïertz" a rompu avec cette
démarche bilatérale et elle a institué un dispositif
offrant une vue d'ensemble de la situation du débiteur et des
possibilités de traitement global.
Il a constaté que ce dispositif semblait avoir atteint ses limites, du
fait d'un changement de nature du surendettement. Il a en effet rappelé
que les personnes visées par la loi de 1989 étaient, selon
l'expression consacrée, des "surendettés actifs"
c'est-à-dire des ménages s'étant endettés
au-delà de leurs capacités de remboursement mais disposant
toutefois d'une capacité de remboursement. Or, depuis 1993, et avec
l'aggravation de la crise économique, le nombre de "surendettés
passifs", c'est-à-dire de ménages surendettés suite
à une chute de leurs revenus, a fortement augmenté, cette
évolution ayant en partie rendu inopérant le dispositif de 1989.
M. Paul Loridant, rapporteur pour avis, a en effet rappelé la
forte augmentation du nombre de dossiers déposés auprès
des commissions de surendettement depuis 1995, ajoutant que, faute de revenus
suffisants, les commissions devaient recourir de plus en plus
fréquemment aux moratoires, ces derniers intervenant dans plus de
30 % des plans.
Il a dès lors expliqué que, face à ce
phénomène, le Gouvernement avait mis en place un nouveau
dispositif tenant compte de l'insolvabilité de certains débiteurs.
M. Paul Loridant, rapporteur pour avis, a présenté le
nouveau dispositif qui instaure un moratoire, et, si la situation du
débiteur n'a pas évolué, qui permet de réduire,
voire d'effacer entièrement ou partiellement ses dettes.
M. Paul Loridant, rapporteur pour avis, a ensuite formulé quatre
remarques relatives au texte proposé par le Gouvernement.
Il s'est félicité de ce que ce texte soit largement
inspiré des conclusions du rapport qu'il avait publié avec son
collègue de la commission des lois, M. Jean-Jacques Hyest.
Toutefois, M. Paul Loridant, rapporteur pour avis, a estimé que le
projet de loi n'était pas exempt de toute critique.
D'abord, il a jugé que la dimension sociale n'était pas
suffisamment prise en compte, notamment dans le suivi du plan de redressement.
Il paraît regrettable que les ménages, en raison des sacrifices
impliqués par un plan pouvant durer huit ans, ne soient pas suivis
par une "conseillère en économie ménagère".
Ensuite, aucune mesure n'est prise pour remédier à l'absence de
statistiques. Or une meilleure information sur le profil des surendettés
comme sur la nature des plans proposés, permettrait d'améliorer
l'efficacité du dispositif.
Enfin, ce texte aurait mérité de constituer un projet de loi
à part entière, et non de ne représenter qu'une partie du
projet de loi d'orientation relatif à la lutte contre les exclusions,
cette incorporation risquant de conduire à des confusions. En effet, si
la nature du surendettement a évolué, les surendettés sont
loin d'être tous des exclus, seuls 7 % des dossiers laissant
apparaître un endettement non bancaire.
La commission a ensuite procédé à l'examen des articles.
La commission a adopté un amendement portant article additionnel avant
l'article 42, tendant à interdire la rémunération des
services rendus aux débiteurs dans le cadre de la procédure de
traitement du surendettement devant la commission de surendettement.
A l'article 42, relatif à la composition de la commission de
surendettement, un débat s'est engagé, au cours duquel sont
intervenus MM. Michel Charasse, René Ballayer, Paul Loridant,
rapporteur pour avis et Christian Poncelet, président. La commission a
donné un avis favorable à l'adoption d'un amendement tendant,
d'une part, à ajouter à la commission de surendettement un
septième membre en la personne d'un représentant qualifié
des services du département nommé par le président du
conseil général et ayant voix délibérative, et
d'autre part, à supprimer la personnalité choisie par le
représentant de l'Etat dans le département sur proposition du
fonds de solidarité pour le logement parmi les représentants des
locataires, ou à défaut le membre du conseil départemental
de la consommation représentant les locataires. Elle a ensuite
donné un avis favorable à l'adoption de cet article ainsi
amendé.
Elle a donné un avis favorable à l'adoption sans modification
des articles 43, relatif à la fixation des ressources minimales du
ménage par la commission de surendettement, puis 43 bis (nouveau) fixant
un plancher à la fraction insaisissable du salaire correspondant au
revenu minimum d'insertion.
A l'article 44, relatif à la procédure applicable devant la
commission de surendettement, la commission a adopté un amendement
supprimant la référence à la gratuité de l'audition
de toute personne dont le témoignage peut paraître utile à
la commission, puis elle a donné un avis favorable à l'adoption
de cet article ainsi amendé.
Elle a donné un avis favorable à l'adoption sans modification de
l'article 45, relatif à la saisine du juge de l'exécution par la
commission en cas de difficultés sur la validité des
créances.
A l'article 46, relatif à la saisine du juge de l'exécution par
le président de la commission en cas d'urgence aux fins de suspension
des procédures d'exécution, la commission a adopté un
amendement tendant à limiter le nombre de personnes susceptibles
d'effectuer cette saisine. Puis elle a émis un avis favorable à
l'adoption de cet article ainsi amendé.
A l'article 47, relatif aux pouvoirs de la commission de surendettement en cas
d'échec de la conciliation, et après une intervention de
M. Christian Poncelet, président, la commission a adopté
trois amendements. Le premier tend à rétablir la
possibilité pour les commissions de surendettement, de pratiquer de
manière concomitante le report et le rééchelonnement de
certaines dettes, cette disposition ayant été supprimée
par l'Assemblée nationale. Le deuxième amendement réalise
une coordination avec le précédent. Le troisième supprime
le plafond correspondant au taux légal pour la détermination des
taux d'intérêt. Elle a ensuite donné un avis favorable
à l'adoption de cet article ainsi amendé.
A l'article 48, relatif à la mise en place d'un moratoire des dettes en
cas d'échec des phases de conciliation et de recommandation, et
après un débat auquel ont pris part MM. Michel Charasse et
Christian Poncelet, président, la commission a adopté cinq
amendements. Le premier tend à limiter le champ d'application du
moratoire. Le deuxième, voté à l'unanimité, vise
à exclure les dettes fiscales, parafiscales ou envers des organismes de
sécurité sociale du champ d'application des moratoires. Le
troisième permet d'exclure les mêmes dettes du champ d'application
de la réduction ou de l'effacement de tout ou partie des
créances. Le quatrième amendement supprime l'obligation de
gratuité concernant l'assistance aux parties. Le cinquième permet
de prendre en compte l'équité dans la réduction ou
l'effacement des créances. La commission a ensuite donné un avis
favorable à l'adoption de cet article ainsi amendé.
La commission a adopté un amendement portant article additionnel
après l'article 48, renforçant le lien entre les décisions
et les recommandations des commissions de surendettement et les accords de
remise gracieuse par les directeurs des services fiscaux.
A l'article 49, relatif aux pouvoirs du juge en cas de contestation des
recommandations de la commission de surendettement, la commission a
donné un avis favorable à l'adoption d'un amendement de
clarification empêchant le juge de pouvoir, en phase de recommandations,
effacer certaines dettes tandis que d'autres se verraient
rééchelonnées.
Elle a ensuite donné un avis favorable à l'adoption sans
modification des articles 50, relatif aux effets de l'effacement d'une
créance, et 51 concernant l'inscription au fichier sur les incidents de
paiement.
La commission a donné un avis favorable à un amendement de
suppression de l'article 51 bis (nouveau), relatif à la fixation des
tarifs applicables aux huissiers, et de l'article 51 ter (nouveau), relatif
à l'abrogation de la taxe applicable aux actes d'huissiers.
Elle a ensuite donné un avis favorable à l'adoption des articles
52 concernant les conditions d'entrée en vigueur du chapitre premier du
livre III du titre III du code la consommation, et 52 bis (nouveau)
relatif à l'information de la caution.
Enfin, la commission a donné un avis favorable à l'adoption d'un
amendement de suppression de l'article 52 ter (nouveau) relatif à la
fixation du montant maximum de la caution dans les contrats de cautionnement,
puis après une intervention de M. Michel Charasse, elle a
donné à l'unanimité un avis favorable à l'adoption
d'un amendement visant également à supprimer l'article 52
quater (nouveau) concernant la fixation des ressources minimales dont
dispose la caution.
AMENDEMENTS ADOPTÉS
PAR LA COMMISSION
TITRE I
ER
DE L'ACCÉS AUX DROITS
CHAPITRE II
ACCÈS AU LOGEMENT
Section 1
Mise en oeuvre du droit au logement
ARTICLE 25
Amendement
Supprimer le III de cet article.
ARTICLE 25 bis
Amendement
Rédiger comme suit cet article :
I. L'article 1414 du code général des impôts est
complété par un VI ainsi rédigé :
" VI. Sont également dégrevés, à compter du
1
er
janvier 1998, les gestionnaires d'organismes visés
à l'article L. 851-1 du code de la sécurité sociale
pour les logements mis à disposition à titre temporaire des
personnes défavorisées mentionnées à l'article
1
er
de la loi n° 90-449 du 31 mai 1990 visant à la
mise en oeuvre du droit au logement. "
II. Les pertes de recettes résultant pour l'Etat du I. ci-dessus
sont compensées par une majoration à due concurrence des droits
visés aux articles 575 et 575 A du code général des
impôts.
Section 2
Accroissement de l'offre de logement
ARTICLE 28 ter
Amendement
I - Dans la seconde phrase du texte proposé par cet article pour
l'article 33 quinquies du code général des impôts,
après les mots :
des travaux
insérer les mots :
de construction, de reconstruction ou d'agrandissement
II - Pour compenser les pertes de recettes résultant du I ci-dessus,
compléter cet article par un paragraphe additionnel ainsi
rédigé :
... Les pertes de recettes résultant de la modification du champ de
l'exonération d'impôt sur le revenu sont compensées par un
relèvement à due concurrence des droits prévus aux article
575 et 575A du code général des impôts.
ARTICLE 29
Amendement
Dans la première phrase du deuxième alinéa du texte
proposé par le III de cet article pour insérer un article 1384 C.
dans le code général des impôts supprimer les mots :
acquis et
Amendement
Compléter la première phrase du deuxième alinéa du
texte proposé par le III de cet article pour insérer un article
1384 C. dans le code général des impôts par les mots
suivants :
pour les logements loués ou sous-loués aux personnes
défavorisées mentionnées à l'article 1
er
de la loi n° 90-449 du 31 mai 1990 visant à la mise en oeuvre
du droit au logement.
Amendement
Compléter in fine cet article par un paragraphe ainsi
rédigé :
...- A. Les pertes de recettes résultant pour les
collectivités locales du III. du présent article sont
compensées par un relèvement à due concurrence de la
dotation globale de fonctionnement.
_ B. Les pertes de recettes résultant pour l'Etat du A.
ci-dessus sont compensées par une majoration à due concurrence
des droits visés aux articles 575 et 575 A du code général
des impôts
Amendement
Compléter in fine cet article par deux paragraphes ainsi
rédigés :
...- Dans l'article L. 2335-3 du code général des
collectivités territoriales les mots : " et 1384 A du code
général des impôts " sont remplacés par les
mots : " , 1384 A et 1384 C du code général des
impôts ".
...- Les pertes de recettes résultant pour l'Etat de l'extension
du droit à compensation en matière de taxe foncière sur
les propriétés bâties
sont compensées par une
majoration à due concurrence des droits visés aux articles 575 et
575 A du code général des impôts.
ARTICLE 30
Amendement
Supprimer cet article.
CHAPITRE IV
EXERCICE DE LA CITOYENNETÉ
ARTICLE 40C
Amendement
Rédiger comme suit cet article :
Il est inséré, dans le code général des
impôts, un article 951
bis
ainsi rédigé :
"Art. 951 bis. - Les cartes nationales d'identité
délivrées aux personnes dont les ressources ne dépassent
pas le montant du revenu minimum prévu à l'article 3 de la loi
n°88-1088 du 1er décembre 1988 relative au revenu minimum
d'insertion et qui n'ont pas la possibilité d'apporter la preuve d'un
domicile ou d'une résidence dont elles seraient propriétaire ou
occupant ou auxquelles la loi n'a pas fixé une commune de rattachement,
sont exonérées du paiement de la somme prévue par le c. de
l'article 947, sur production d'une attestation établissant le lien
entre le demandeur et un organisme d'accueil figurant sur une liste
établie par le représentant de l'Etat dans le département
et, à Paris, le préfet de police."
TITRE
II
DE LA PRÉVENTION DES EXCLUSIONS
CHAPITRE 1
ER
PROCÉDURE DE TRAITEMENT DES
SITUATIONS DE SURENDETTEMENT
ARTICLE ADDITIONNEL AVANT L'ARTICLE 42
Amendement
Avant
l'article 42 insérer un article additionnel ainsi
rédigé :
L'article L.321-1 du code de la consommation est complété in fine
par un alinéa ainsi rédigé :
" 3° Soit d'intervenir, pour le compte du débiteur, sous
quelque forme que ce soit, pour les besoins de la procédure de
surendettement devant la commission. "
ARTICLE 42
Amendement
I. Dans la première phrase du texte proposé par cet article pour
le deuxième alinéa de l'article L. 331-1 du code de la
consommation, après le mot :
vice-président,
insérer les mots :
un représentant qualifié des services du département
nommé par le président du conseil général, avec
voix délibérative,
II.
Dans la dernière phrase du texte proposé par cet
article pour le deuxième alinéa de l'article L. 331-1 du code de
la consommation :
A- remplacer le chiffre :
trois
par le chiffre :
deux
B- supprimer les mots :
, la troisième sur proposition du fonds de solidarité pour le
logement parmi les représentants des locataires ou, à
défaut, un membre du conseil départemental de la consommation
représentant les locataires
ARTICLE 44
Amendement
A la fin de la seconde phrase du texte proposé par le paragraphe I de
cet article pour le quatrième alinéa de l'article L.331-3 du
code de la consommation, supprimer les mots :
, sous réserve que celle-ci intervienne à titre gratuit
ARTICLE 46
Amendement
Rédiger comme suit la première phrase du texte proposé par
le paragraphe I de cet article pour compléter le premier alinéa
de l'article L. 331-5 du code de la consommation :
En cas d'urgence, la saisine du juge peut intervenir à l'initiative du
président de la commission ou du représentant local de la Banque
de France.
ARTICLE 47
Amendement
Rédiger comme suit le paragraphe I de cet article :
I. - Au début du deuxième alinéa (1°) de l'article L.
331-7 du code de la consommation, les mots : "Reporter ou
rééchelonner" sont remplacés par les mots :
"Rééchelonner, y compris, le cas échéant, en
différant le paiement d'une partie des dettes," et le mot : "cinq" est
remplacé par le mot : "huit".
Amendement
Supprimer le paragraphe I bis de cet article.
Amendement
Supprimer le paragraphe III de cet article.
ARTICLE 48
Amendement
Dans la
première phrase du premier alinéa du texte proposé par le
paragraphe I de cet article pour insérer un article L.331-7-1 dans le
code de la consommation, supprimer les mots :
ou si la situation de surendettement résulte de la mise en cause d'un
cautionnement consenti par le débiteur conformément aux articles
2011 à 2020 du code civil
Amendement
Dans la
première phrase du premier alinéa du texte proposé par le
paragraphe I de cet article pour insérer un l'article L. 331-7-1 dans le
code de la consommation, après les mots :
les créances autres qu'alimentaires
insérer les mots :
, fiscales, parafiscales ou envers les organismes de sécurité
sociale
Amendement
Compléter la 3
ème
phrase du second alinéa du
texte proposé par le I de cet article pour insérer un article
L.331-7-1 dans le code de la consommation, par les mots :
fiscales, parafiscales ou envers les organismes de sécurité
sociale
Amendement
Supprimer le paragraphe III bis de cet article.
Amendement
Après la troisième phrase du second
alinéa du
texte proposé par le I de cet article pour insérer un article
L.331-7-1 dans le code de la consommation, insérer une phrase ainsi
rédigée :
La réduction ou l'effacement peut être différencié
si, en équité, la situation respective des créanciers le
commande.
ARTICLE ADDITIONNEL APRES L'ARTICLE 48
Amendement
Après l'article 48 insérer un article additionnel ainsi
rédigé :
Le 2
ème
alinéa (1°) de l'article L. 247 du livre
des procédures fiscales est complété par une phrase ainsi
rédigée :
" Ces remises totales ou partielles sont également prises au vu des
recommandations de la commission visée à l'article L. 331-1 du
code de la consommation. "
ARTICLE 49
Amendement
Dans la
première phrase du texte proposé par cet article pour l'article
L. 332-3 du code de la consommation, remplacer les mots :
à l'article L. 331-7 ou à l'article 331-7-1
par les mots :
soit à l'article L. 331-7, soit à l'article L. 331-7-1
ARTICLE 51 bis
Amendement
Supprimer cet article.
ARTICLE 51 ter
Amendement
Supprimer cet article.
ARTICLE 52 ter
Amendement
Supprimer cet article.
ARTICLE 52 quater
Amendement
Supprimer cet article.
CHAPITRE II
SAISIE IMMOBILIÈRE ET INTERDICTION BANCAIRE
ARTICLE 57 bis
Amendement
Supprimer cet article.
CHAPITRE IV
MOYENS D'EXISTENCE
ARTICLE 72
Amendement
Rédiger comme suit le second alinéa du texte proposé par
le 3° de cet article pour modifier le deuxième et troisième
alinéas de l'article 43-6 de la loi n°88-1088 du 1er
décembre 1988 relative au revenu minimum d'insertion :
"Dans chaque département, des conventions sont passées entre le
représentant de l'Etat, les représentants d'Electricité de
France, de Gaz de France, chaque distributeur d'eau ou chaque
collectivité territoriale ou groupement de collectivités
concerné et, le cas échéant, avec chaque centre communal
ou intercommunal d'action sociale, les organismes de protection sociale et les
associations de solidarité. Elles déterminent notamment les
conditions d'application des conventions nationales et les actions
préventives et éducatives en matière de maîtrise
d'énergie ou d'eau."
ARTICLE 73
Amendement
Supprimer le quatrième alinéa du texte proposé par cet
article pour l'article 58 de la loi n°84-46 du 24 janvier 1984 relative
à l'activité et au contrôle des établissements de
crédit.
Amendement
Dans la première phrase de l'avant dernier alinéa du texte
proposé par cet article pour l'article 58 de la loi n°84-46 du 24
janvier 1984 relative à l'activité et au contrôle des
établissements de crédit, après les mots :
de l'établissement de crédit
insérer les mots
désigné par la Banque de France
ARTICLE 73 bis
Amendement
Dans le premier alinéa du texte proposé par le I de cet article
pour insérer un article L. 1611-6 dans le code
général des collectivités territoriales, supprimer les
mots :
directement ou par l'intermédiaire d'associations agréées
Amendement
Dans le premier alinéa du texte proposé par le I de cet article
pour insérer un article L. 1611-6 dans le code
général des collectivités territoriales remplacer les
mots :
définies pour la collectivité
par les mots :
définies par la collectivité
Amendement
Dans le quatrième alinéa du texte proposé par le I de cet
article pour insérer un article L. 1611-6 dans le code
général des collectivités territoriales remplacer les
mots :
entreprises spécialisées
par les mots
établissements de crédit visés à l'article 18 de
la loi n° 84-46 du 24 janvier 1984 relative à
l'activité et au contrôle des établissements de
crédit