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Immigration - la gestion des centres de rétention administrative peut encore être améliorée

 

N° 516

SÉNAT

SESSION EXTRAORDINAIRE DE 2008-2009

Enregistré à la Présidence du Sénat le 3 juillet 2009

RAPPORT D'INFORMATION

FAIT

au nom de la commission des finances (1) sur l'enquête de la Cour des comptes relative à la gestion des centres de rétention administrative,

Par M. Pierre BERNARD-REYMOND,

Sénateur.

(1) Cette commission est composée de : M. Jean Arthuis, président ; M. Yann Gaillard, Mme Nicole Bricq, MM. Jean-Jacques Jégou, Thierry Foucaud, Aymeri de Montesquiou, Joël Bourdin, François Marc, Alain Lambert, vice-présidents ; MM. Philippe Adnot, Jean-Claude Frécon, Mme Fabienne Keller, MM. Michel Sergent, François Trucy, secrétaires ; M. Philippe Marini, rapporteur général ; Mme Michèle André, MM. Bernard Angels, Bertrand Auban, Denis Badré, Mme Marie-France Beaufils, MM. Claude Belot, Pierre Bernard-Reymond, Auguste Cazalet, Michel Charasse, Yvon Collin, Philippe Dallier, Serge Dassault, Jean-Pierre Demerliat, Éric Doligé, André Ferrand, Jean-Pierre Fourcade, Christian Gaudin, Adrien Gouteyron, Charles Guené, Claude Haut, Edmond Hervé, Pierre Jarlier, Yves Krattinger, Gérard Longuet, Roland du Luart, Jean-Pierre Masseret, Marc Massion, Gérard Miquel, Albéric de Montgolfier, Henri de Raincourt, François Rebsamen, Jean-Marc Todeschini, Bernard Vera.

· AVANT-PROPOS

En application de l'article 58-2° de la LOLF, la Cour des comptes a réalisé, à la demande de la commission des finances, par lettre en date du 21 octobre 2008 du président Jean Arthuis à Philippe Séguin, Premier président, une enquête sur « la gestion des centres de rétention administrative ».

La Cour des comptes a remis sa communication le 22 juin 2009.

Selon la règle, l'enquête a donné lieu, le 1er juillet 2009, à une audition1(*) pour suite à donner en présence de M. Eric Besson, ministre de l'immigration, de l'intégration, de l'identité nationale et du développement solidaire, de M. Stéphane Fratacci, secrétaire général du ministère de l'immigration, de l'intégration, de l'identité nationale et du développement solidaire, du général Hervé Renaud, sous-directeur de la sécurité publique et de la sécurité routière, de M. Patrick Hamon, sous-directeur des ressources de la police aux frontières et de M. Alain Pichon, président de la 4ème chambre de la Cour des comptes, de MM. Géraud Guibert et Christian Martin, conseillers-maîtres à la Cour des comptes et de M. Laurent Michelet, conseiller référendaire à la Cour des comptes.

Mesdames, Messieurs,

A titre liminaire, votre rapporteur spécial souhaite rappeler les raisons qui ont conduit son prédécesseur dans les fonctions de rapporteur spécial de la mission « Immigration, asile et intégration », notre collègue André Ferrand, à demander une enquête à la Cour des comptes sur la gestion des centres de rétention administrative.

Votre commission des finances a estimé nécessaire de déterminer avec davantage de précision le coût global de la politique de reconduite à la frontière des immigrés en situation irrégulière. Or, il est apparu que la lecture des seuls documents budgétaires ne permettait pas d'apprécier l'intégralité des coûts liés aux reconduites à la frontière, notamment les coûts induits par la gestion des centres de rétention administrative. Ces difficultés résultaient notamment de la dispersion des crédits au sein de différentes missions du budget général de l'Etat ainsi que de la gestion de ces crédits par différents ministères.

Outre les aspects strictement budgétaires, le fonctionnement des centres de rétention administrative pose également la question de l'adaptation des capacités d'accueil au nombre d'étrangers en situation irrégulière qu'il convient d'héberger et à la politique de construction de nouveaux centres.

Il est par ailleurs apparu que certains centres étaient insalubres et ne pouvaient accueillir dans des conditions décentes les retenus. Ce constat avait été dressé à plusieurs reprises concernant le centre de rétention administrative de Mayotte. En dehors des cas les plus problématiques, il apparaissait également que les équipements de certains centres pouvaient ne pas être adaptés aux besoins des retenus.

Se posait par ailleurs la question de l'articulation entre les centres de rétention administrative (CRA) et les lieux de rétention administrative (LRA), qui peuvent être créés par le représentant de l'Etat lorsqu'en raison de circonstances particulières, des étrangers ne peuvent être placés immédiatement dans un CRA. Dès lors, la pertinence de la répartition géographique des LRA, les raisons de leur création et les conditions d'hébergement dans les LRA faisaient l'objet d'interrogations spécifiques.

Enfin, les questions de l'assistance juridique aux retenus, des forces de l'ordre en charge de la gestion directe des CRA et de la durée de rétention des étrangers dans ces centres appelaient également des investigations plus poussées.

Pour l'ensemble de ces raisons, votre commission des finances a souhaité approfondir l'examen de la gestion des centres de rétention administrative en recourant à l'expertise de la Cour des comptes.

I. LA POLITIQUE DE RÉTENTION SE HEURTE À DES DIFFICULTÉS D'ORGANISATION ADMINISTRATIVE ET DE GESTION BUDGÉTAIRE

A. UN CADRE JURIDIQUE COMPLEXE

La rétention administrative est le fait de maintenir en rétention les étrangers qui font l'objet d'une procédure d'éloignement ou d'une interdiction du territoire français2(*) et qui ne peuvent le quitter dans l'immédiat. Les centres et locaux de rétention administrative (CRA et LRA) sont conçus pour accueillir les étrangers en situation irrégulière avant leur éventuel éloignement du territoire.

La décision de maintien dans les CRA est prise par le Préfet, le plus souvent à l'expiration de la garde à vue de l'étranger en situation irrégulière. Au-delà d'un délai de rétention de 48 heures, le juge des libertés et de la détention (JLD) est obligatoirement saisi et peut décider de prolonger cette rétention de 15 jours renouvelables une fois, soit, depuis la loi du 26 novembre 20033(*), une durée maximale totale de rétention de 32 jours.

Le cadre juridique de la rétention est complexe : le procureur de la République est informé, les ordonnances du JLD peuvent faire l'objet d'un appel, l'ordonnance du premier président de la Cour d'appel pouvant ensuite faire l'objet d'un pourvoi en cassation. Le retenu peut à tout moment saisir le JLD pour qu'il soit mis fin à sa rétention et le JLD peut, de sa propre initiative, mettre fin à tout moment à la rétention si les circonstances le justifient. Enfin, le juge administratif est compétent pour statuer sur la légalité des mesures d'éloignement et de mise en rétention.

* 1 Audition ouverte, eu égard à son objet, à nos collègues de la commission des lois ainsi qu'à la presse.

* 2 Les mesures administratives d'éloignement sont diverses : obligation de quitter le territoire français, arrêtés de reconduite à la frontière, arrêtés d'expulsion, réadmissions Schengen et Dublin et interdiction du territoire français en cas de crime et délit.

* 3 Loi n° 2003-1119 du 26 novembre 2003 relative à la maîtrise de l'immigration, au séjour des étrangers en France et à la nationalité.