L'ONF à la croisée des chemins

A. UNE DÉGRADATION ATTENDUE

1. Les données de l'équilibre actuel

L'intervention de l'ONF dans les forêts des collectivités au titre du régime forestier est financée principalement par des « frais de garderie » versés par les collectivités et un versement compensateur de l'État.

Les frais de garderie résultent de l'application d'un taux forfaitaire de 12 % en règle générale aux ventes de bois des collectivités ^{42 ( * )} .

Le versement compensateur ^{42 ( * )} , conformément à son appellation, constitue une variable d'ajustement destinée à combler à l'échelle nationale la différence globale entre les charges du régime forestier et les frais de garderie.

L'équilibre des ressources et des charges pour les trois dernières années disponibles est retracé dans le tableau ci-après.

Charges et produits associés à la mise en oeuvre du régime forestier
en forêt des collectivités de 2005 à 2007

EN MILLIERS €	2005	2006	2007	EVOLUTION	2006 VS 2007
GESTION FORESTIÈRE	55 795	53 530	53 640	110	0,2 %
AMÉNAGEMENTS	25 208	23 789	23 241	- 548	- 2,3 %
MOBILISATION DES BOIS	58 590	63 135	64 854	1 719	2,7 %
ACTION D'INTÉRÊT GÉNÉRAL	8 021	7 419	4 725	- 2 694	- 36,3 %
TOTAL CHARGES	147 615	147 872	146 460	- 1 412	- 1 %
FRAIS DE GARDERIE	16 870	18 283	21 617	3 334	18,2 %
VERSEMENT COMPENSATEUR	120 995	119 564	117 875	- 1 689	- 1,4 %
AUTRES PRODUITS	2 165	3 537	3 401	- 135	- 3,8 %
TOTAL PRODUITS	140 030	141 384	142 893	1 509	1,1 %
SOLDE	- 7 585	- 6 488	- 3 567	2 921	- 45 %
NB JOURS PRODUCTION	355 211	347 431	345 245	- 2 186	- 0,6 %
ETP PRODUCTION	1 724	1 703	1 684	- 19	- 1,1 %
SOLDE / ETP	- 4,4	- 3,8	- 2,1	1,7	- 44,4 %

Source : ONF, Bilan analytique 2007, septembre 2008

L'équilibre financier du régime forestier s'est soldé par un résultat négatif sur l'ensemble de la période. Ce résultat s'est toutefois redressé.

Les charges ont très légèrement diminué (- 1 %). Les produits, pour leur part, ont enregistré une progression très légèrement supérieure à celle des charges (+ 1,1 %). Cette évolution a été obtenue grâce à une augmentation substantielle du produit des frais de garderie qui a plus que compensé la diminution du versement compensateur.

2. Le plafonnement du versement compensateur et l'évolution des frais de personnel

Dans la mesure où les frais de garderie échappent en large part à l'ONF et où leur produit dépend des orientations de gestion de leur forêt par les collectivités, dans la mesure également où cette contribution ne représente que 15 % des produits du régime (en 2007), force est de considérer que le volume du versement compensateur et le montant des dotations que l'État est prêt à y consacrer constituent une variable stratégique pour l'ONF et une contrainte sous laquelle il est conduit à gérer le régime forestier. Selon l'ONF, le fait que les charges d'exploitation des forêts domaniales sont supérieures à celles des forêts des collectivités ne serait pas lié à cette contrainte mais à des exigences supérieures imposées aux forêts domaniales, notamment en matière d'accueil d'un public souvent très nombreux.

Les versements compensateurs ont fait l'objet d'un encadrement dans les contrats d'objectifs successifs de l'ONF.

Comme le montre le tableau suivant, aucun des montants compensateurs contractuellement prévus n'a été effectivement atteint dans la période sous revue.

Versement compensateur prévu et encaissé par l'ONF de 1999 à 2007

Source : ONF

Au cours de la période 1999-2007, la différence entre les engagements de l'Etat au titre du versement compensateur et les sommes effectivement versées s'est élevé à 89 M€, soit une moyenne annuelle de 10 M€.

La Cour avait critiqué en 2001 l'imprécision du contrat 1995-1999 et lui avait reproché de ne pas détailler les travaux inclus dans la gestion des forêts des collectivités. Le contrat prévoyait seulement que « le financement des frais de mise en oeuvre du régime forestier (était) assuré par les frais de garderie et un versement compensateur de l'Etat » sans que soient précisées les modalités de calcul de ce versement.

Dans le contrat 2001-2006, le montant du versement compensateur avait été fixé à 122 M€ (HT) et devait évoluer sur la période en fonction des volumes de prestations et des gains de productivité pour se stabiliser en 2006. En réalité, comme l'indique le tableau ci-dessus, l'écart n'a cessé de se creuser entre les montants prévus (TTC) et les montants versés (TTC).

Dans le contrat 2007/2011, le montant avait été fixé forfaitairement à 144 M€ (TTC) par an et devait être maintenu à ce niveau en euros courants tout au long de la période. Les deux premières années d'application du nouveau contrat montrent que les sommes versées se sont situées au dessous de ce niveau, en diminution de 3 M€ en 2007 et 2 M€ en 2008.

En pratique, le versement compensateur encaissé par l'ONF résulte des dotations ouvertes au Ministère de l'Agriculture (programme 149 depuis 2006 ; chapitre 44-92 antérieurement) et des mesures de gel budgétaire.

L'argument selon lequel le plafonnement du versement compensateur doit trouver une contrepartie dans des gains de productivité a nécessairement pour conséquence, dans une activité comme l'exploitation forestière intense en main d'oeuvre, une diminution des effectifs sur le terrain à laquelle la fédération nationale des communes forestières (FNCOFOR) s'oppose vigoureusement.

Mais surtout, le déséquilibre du régime forestier devrait, toutes choses égales par ailleurs, nécessairement s'aggraver dans les prochaines années du fait de l'accroissement de la contribution de l'ONF aux retraites des fonctionnaires. Le taux de cotisation de l'Office devrait passer de 33 % des traitements versés à 71,25 % en 2011. Selon l'ONF, « compte tenu de la suppression progressive de la compensation de cette hausse apportée par le ministère de l'agriculture, le coût d'un agent augmente mécaniquement de 20 % ».

L'ONF en tire la conclusion que « le déficit de gestion de la forêt des collectivités ira croissant, sauf mesures d'ajustement des effectifs ».

* ²³ Article 92 de la loi de finances pour 1979 modifié en dernier lieu par la loi de finances pour 1996 : « A compter du 1er janvier 1996, les contributions des collectivités locales, sections de communes, établissements publics, établissements d'utilité publique, sociétés mutualistes et caisses d'épargne aux frais de garderie et d'administration de leurs forêts soumises au régime forestier, prévues à l'article L. 147-1 du code forestier, sont fixées à 12 p. 100 du montant des produits de ces forêts, déduction faite des frais d'abattage et de façonnage des bois ; toutefois, dans les communes classées en zone de montagne, ce taux est fixé à 10 p. 100.

* ²⁴ Le versement compensateur figure parmi les ressources de l'ONF prévues par le code forestier (art. 123-1). Il mentionne : « les frais de garderie et d'administration fixés dans les conditions prévues par l'article L. 147-1 et versés par les collectivités et personnes morales mentionnées par l'article L. 141-1 et une subvention du budget général dans le cas où le montant des ressources prévues à l'article L. 147-1 n'atteindrait pas la valeur réelle des dépenses de l'Office résultant de ses interventions de conservation et de régie dans les forêts de ces collectivités et personnes morales ».