B. UNE MASSE SALARIALE EN HAUSSE SUR LA PÉRIODE 1999-2008, QUI CONTRASTE AVEC LA FORTE DIMINUTION DES EFFECTIFS
1. La maîtrise des effectifs de l'office
La période sous revue a été marquée par des réductions significatives des effectifs de l'office, qui s'élèvent à 9 987 ETP en 2008 contre 12 031 ETP en 1999. L'évolution des effectifs moyens mensuels en équivalent temps plein (ETP) fait apparaître une réduction de 7,2 % des effectifs de fonctionnaires et assimilés 48 ( * ) (6630 ETP en 2008) et de 20 % des effectifs d'ouvriers forestiers (3246 ETP en 2008). Le graphique ci-après illustre cette évolution.
Évolution des effectifs de l'office de 1999 à 2008
Source : ONF et Cour
Une politique de diminution des effectifs a été mise en place après les tempêtes de 1999 49 ( * ) , dans le but de limiter les pertes, dans un contexte où les recettes étaient dépendantes d'un marché du bois en pleine crise. Les efforts ont été poursuivis plus récemment, de façon à améliorer la productivité et la performance de l'établissement. Cette évolution des effectifs de l'office contraste avec « l'augmentation continue des effectifs des opérateurs » de l'Etat 50 ( * ) . L'ONF a été efficace dans la réduction de ses effectifs pendant la période sous revue tenant les engagements des contrats d'objectif 2001-2006 et 2007-2011 et allant même au-delà certaines années.
2. La répartition territoriale des personnels
Le constat global d'une diminution des effectifs cache des situations régionales, voire locales, contrastées. Le graphique ci-après retrace la répartition territoriale des effectifs de l'ONF en 2008.
Répartition territoriale des effectifs de l'ONF en 2008
Source : ONF ; retraitements Cour
Au cours de la période sous revue, deux études de l'Inspection générale de l'ONF ont porté sur la répartition territoriale des effectifs. La première, série de rapports datant de 1998-2000, était une contribution à la définition d'effectifs de référence par région, en fonction des volumes d'activité prévisibles et sur la base de coûts unitaires par activité non uniformes selon les régions (tenant compte des coûts réels constatés). L'étude de 2007 a procédé essentiellement à une actualisation de l'étude précédente, compte tenu notamment de la réorganisation en directions territoriales.
La grande variabilité entre directions territoriales des coûts unitaires pour les différentes activités menées par l'office constitue le constat majeur de ces travaux. Une part seulement de cette variabilité est attribuée à des grandeurs objectives, des paramètres physiques ou géographiques. Il existe ainsi un écart, variable selon les directions, entre les effectifs réels et les effectifs estimés nécessaires. Selon différentes hypothèses, cette différence varierait de - 24 % à +4 154 %, avec une très forte dispersion des résultats.
Compte tenu de l'échec d'une démarche nationale consensuelle relative à la répartition des effectifs (les études citées n'ayant pas été utilisées in fine ), la direction générale préfère renvoyer à une négociation annuelle avec les directeurs territoriaux l'ajustement du niveau des effectifs, en partant de l'enveloppe globale disponible et des effectifs historiques de chaque structure. Cette méthode conduit à des ajustements nécessairement progressifs, dont l'ampleur et le sens dépendent de la capacité de négociation de chaque direction territoriale. En pratique, elle tend à des réductions uniformes d'effectifs dans les directions territoriales, globalement conformes à la trajectoire nationale, ce qui a pour effet de reconduire les déséquilibres historiques. Elle ne s'inscrit donc pas dans des perspectives de long terme et il n'est pas certain que cette méthode permette à terme d'épuiser les marges disponibles au sein des régions les mieux dotées, faute de disposer d'effectifs de référence consensuels au plan national.
Au plan local, le même exercice est reproduit entre le directeur territorial et ses agences, puis entre le directeur d'agence et ses unités territoriales, mais la connaissance plus fine, à ce niveau, des effectifs et des spécificités locales peut faciliter des évolutions plus significatives.
A mesure que la contrainte globale en matière d'effectifs se fera plus forte, la nécessité d'un bon ajustement des effectifs aux besoins de chaque région apparaîtra plus évidente. Le contrat État-ONF 2007-2011 (article 17) invite la direction de l'office à poursuivre ses efforts dans cette direction.
* 48 Cette catégorie incluant les contractuels de droit public (293 ETP à fin 2007) ou privé (118 ETP à fin 2007)
* 49 En 1988, l'office comptait, d'après le bilan social, 5803 ouvriers et 7384 fonctionnaires, soit 13187 agents. Les effectifs ont donc globalement également été réduits pendant la décennie précédente, de façon bien plus accentuée pour les ouvriers que pour les fonctionnaires.
* 50 Assemblée nationale, rapport d'information n° 1058 sur la mise en oeuvre de la loi organique du 1 er août 2001 relative aux lois de finances (LOLF) de MM. Michel Bouvard, Jean-Pierre Brard, Thierry Carcenac et Charles-Amédée de Courson, juillet 2008