3. Une masse salariale néanmoins en augmentation
Le constat positif de la réduction globale des effectifs est à tempérer, car pour la période 1999-2008, durant laquelle les effectifs ont été réduits de 17 %, on relève une augmentation de 15 % de la masse salariale, atteignant 448,5 M€ en 2008 contre 381 M€ en 1999. Cette évolution a principalement concerné les fonctionnaires, dont la masse salariale a augmenté de 24,2 % sur la période (267,9 M€ en 1999 et 332 en 2008).
a) Des mesures catégorielles massives décidées en 2001
Si des contraintes externes à l'office comme l'augmentation des charges patronales pour pensions civiles ou encore l'augmentation du point d'indice pour la fonction publique peuvent expliquer largement ce constat, des choix opérés par la direction de l'office, en accord avec ses tutelles, ont aussi pesé sur cette évolution. Trois mesures catégorielles massives ont en effet été accordées aux agents fonctionnaires de l'ONF. Ces améliorations statutaires étaient inscrites dans le contrat Etat-ONF 2001-2006. L'ONF signale qu'elles étaient « une contrepartie à l'évolution négative des effectifs », sans apporter d'éléments probants quant à une forte évolution des métiers, compétences et missions des agents qui auraient pu les justifier. Il s'agit de :
- la création d'un corps de catégorie B technique (des techniciens opérationnels) ayant vocation à accueillir l'ensemble des personnels techniques de catégorie C (environ 3600 agents) ; la réforme entreprise va donc jusqu'à la disparition de la catégorie C à l'office à l'horizon 2010, mesure d'une ampleur inhabituelle ;
- la création d'un corps de catégorie A (des cadres techniques) de débouché pour les techniciens supérieurs forestiers exerçant des fonctions « de responsabilité ou d'expertise » ; cette mesure concerne la moitié des techniciens supérieurs forestiers, à l'horizon 2010 ;
- le passage en catégorie B de personnels administratifs de catégorie C par voie de concours interne, d'examen professionnel et de liste d'aptitude ; ces modalités ont été appliquées en 2003-2006 et ont concerné environ un tiers des effectifs d'adjoints administratifs.
Les conséquences financières pour l'office de ces mesures consenties aux agents lors de la négociation du contrat 2001-2006 ont été importantes et continueront de l'être par le jeu de l'augmentation des traitements, mais aussi des primes, des charges patronales et des points de nouvelle bonification indiciaire. La direction de l'office estime aujourd'hui que la réalisation, encore incomplète, des deux premières mesures catégorielles représente pour l'année 2008 un coût de 8,05 M€. L'incidence positive des efforts de réduction des effectifs sur la masse salariale, qui a été par exemple en moyenne de -3,8 M€ par an sur la période récente 2005-2008, est donc largement contrebalancée par ces mesures. Le plafonnement du coût total de la réforme à 50 MF annuels, décidé au niveau interministériel en 2001, n'est en tout état de cause pas respecté pour l'ensemble des trois mesures et sera in fine largement dépassé.
b) La composante indemnitaire de la masse salariale : apports et limites de la réforme menée en 2005
Les primes et indemnités - hors indemnités de résidence - représentent, d'après le bilan social de 2007, 26 % des salaires des fonctionnaires de l'office . Elles ont progressé plus rapidement lors de la période sous revue que les traitements eux-mêmes (+ 19,4 % contre + 13 % entre 1999 et 2007, d'après les bilans sociaux).
La Cour avait relevé, lors de son dernier contrôle, l'irrégularité de plusieurs primes et indemnités versées aux fonctionnaires de l'office. Cette situation critiquable a perduré pendant l'essentiel de la période sous revue, compte tenu du temps de mise en place de la réforme du régime indemnitaire par l'office et ses tutelles. L'office a procédé à une refonte de ce régime par un décret n° 2005-1779 du 30 décembre 2005, qui a notamment supprimé nombre de primes obsolètes et irrégulières et institué quatre primes et indemnités principales : une prime de grade et de sujétion d'emploi ; une prime spéciale et de résultats (PSR) ; une indemnité mensuelle de contraintes administratives attribuée aux personnels de catégorie B et C non logés par l'office ainsi qu'une indemnité de continuité de service, en cas d'intérim sur un poste vacant. Il introduit ce faisant, à travers la PSR, un principe de modulation de prime permettant de tenir compte d'une part de la performance économique et financière de l'établissement et d'autre part de l'atteinte ou non des objectifs individuels définis pour l'année.
La direction de l'office a fait preuve depuis 2005 d'une grande prudence dans la mise en place effective du nouveau système de PSR (qui représente 47 M€ en 2008). Mais, à terme, il devrait en résulter un système aux règles stables et lisibles, qui joue un rôle d'accompagnement du management et de reconnaissance du mérite (et des insuffisances) des agents, tout en ayant un effet maîtrisé sur la masse salariale.
Tout n'a pas été cependant revu. Ainsi l'indemnité mensuelle de contrainte administrative, versée à tout agent non logé par nécessité absolue de service ou par utilité de service par l'office ou une collectivité, ne connaît plus de réelle justification et la mise en place de cette indemnité n'a pas été précédée d'une remise à plat des conditions de logement des agents.