II. DES CORRECTIONS INTERNES ET DES ADAPTATIONS POUR PRENDRE EN COMPTE LA SPÉCIFICITÉ DE L'INSTITUT NATIONAL DU CANCER LUI ONT PERMIS DE S'IMPOSER
A. APRÈS UNE MISE EN PLACE DIFFICILE SOULIGNÉE PAR DES ENQUÊTES DE LA COUR DES COMPTES, L'INSTITUT NATIONAL DU CANCER A PROCÉDÉ AUX AJUSTEMENTS RECOMMANDÉS
1. Un cadre de gestion plus abouti
À la suite de la formalisation du premier contrat d'objectif et de performance pour la période 2011-2014, l'INCa s'est structuré en interne pour garantir les conditions d'une meilleure gestion et pour mettre en oeuvre les garde-fous nécessaires à la prise en compte des spécificités de ses missions.
Les risques des activités de l'INCa et les impulsions données par les ministères de tutelle et les organes de contrôle ont conduit l'INCa à formaliser un projet d'établissement, décliné en différents plans d'action afin de préciser les modalités de son intervention et de développer les outils d'une gestion plus performante. Aussi, le projet d'établissement pour la période 2012-2015 couvre-t-il tous les sujets traités par l'Institut. Un bilan de ce projet est actuellement en cours de réalisation, à l'appui duquel une version amendée sera prolongé d'ici la fin de l'année 2016. Ce projet d'établissement a introduit des évolutions structurantes dans la gestion de l'Institut :
- en matière de contrôle interne : déjà, le protocole de modernisation financière et comptable adopté en 2009 avait permis le renforcement du contrôle interne ainsi que de la synergie entre l'agence comptable et les services de l'ordonnateur. Sous l'impulsion du plan d'établissement, une cartographie transversale des risques a été élaborée en novembre 2013, permettant la mise en oeuvre du plan d'action de contrôle interne, identifiant 29 risques. Le dispositif de contrôle interne est piloté par un responsable du contrôle interne et de maîtrise des risques ; le comité d'audit et le comité de direction assurent un suivi de ses travaux. Parallèlement, un réseau de référents du contrôle interne a été créé en 2013 pour participer à l'élaboration, à la diffusion et à l'appropriation des dispositifs applicables ;
- en matière d' audit interne : alors que les deux tiers des dépenses réalisées par l'INCa prennent la forme de subventions, l'élaboration d'un dispositif d'audit interne répondait d'une nécessité. De fait, à la suite du contrat d'objectif et de performance, un plan d'audit annuel des subventions accordées aux organismes bénéficiaires de financements a été institué. En 2015, 19 audits de conventions ou de décisions attributives de financement ont été réalisés, pour un montant de subvention de 6,2 millions d'euros, soit 9 % du montant total ;
- en matière d' évaluation : un réseau d'évaluation a été créé en 2013. Ce réseau transversal est constitué de référents dans chaque pôle et direction de l'Institut afin d'alimenter une vision partagée de l'évaluation. Il a également été mobilisé pour identifier et proposer des indicateurs dans le cadre du troisième plan cancer. Il intervient aussi pour l'évaluation des structures directement ou indirectement gérées par l'INCa, comme les registres des cancers ou les structures de gestion de dépistage.
Sur le plan comptable , une agence comptable et des services financiers a été instituée dans le cadre de la réforme de l'Institut initiée par le projet d'établissement de 2012. Intégrant l'ensemble de la chaîne des dépenses et des recettes, elle vise à assurer fluidité dans les opérations et qualité comptable pour une maîtrise de l'ensemble des opérations. De plus, l'INCa s'est mis en conformité avec les nouvelles règles issues du décret du 7 novembre 2012 relatif à la gestion budgétaire et comptable publique 9 ( * ) au 1 er janvier 2016 ; il en appliquait toutefois déjà plusieurs dispositions, comme les autorisations d'engagement sur les subventions pluriannuelles ou la déconcentration de la gestion des crédits et des engagements.
2. La prise en compte des spécificités de son action
L'INCa, investi d'une mission d'expertise, se trouve exposé à un nécessaire encadrement juridique des conflits d'intérêts.
Pour l'élaboration de ses recommandations et publications, l'Institut a recours à des experts pluridisciplinaires nationaux et internationaux de façon temporaire en fonction des besoins. Concilier pertinence de l'expertise, prévention des conflits d'intérêts et transparence nécessite d'ériger certaines barrières juridiques.
De plus, en raison de l'approche globale portée par l'INCa, l'Institut se trouve parfois être à la fois juge et partie. Le risque découle du fait que les représentants des fédérations d'établissements hospitaliers publics et privés au conseil d'administration de l'INCa sont, de ce fait, en lien avec l'organisme chargé d'adopter des seuils d'activité minimale et des critères d'autorisation d'activité des établissements qui affecteront considérablement leurs mandants. Ce risque est intrinsèque à la nature de l'opérateur. Des garde-fous ont donc été nécessaires pour les prévenir. Initialement, l'INCa n'entrait pas dans le champ du décret du 25 mars 2007 relatif aux conventions et aux liens unissant certaines professions de santé aux entreprises. Dans son rapport de 2009, la Cour des comptes avait recommandé d'étendre à l'INCa sa mise en oeuvre. À la suite de cette recommandation, l'Institut avait publié sur internet les déclarations publiques d'intérêts des membres de ses instances ou de ses experts. Mais, en l'absence d'obligation légale, il se heurtait encore à l'occasion à la résistance de certains d'entre eux.
Dans ces conditions, la qualité et l'indépendance de l'expertise forment un axe majeur du projet d'établissement 2012-2015. Cette préoccupation s'est traduite en 2012 par la création d'une mission dédiée à la qualité de l'expertise, dans le cadre de la refonte globale de l'architecture des directions de l'opérateur.
Ensuite, la loi du 29 décembre 2011 relative au renforcement de la sécurité sanitaire du médicament et des produits de santé 10 ( * ) a intégré l'INCa dans la liste des opérateurs dont « les dirigeants, personnels de direction et d'encadrement et les membres des instances collégiales, des commissions, des groupes de travail et conseils » sont tenus d'établir une déclaration d'intérêts. Le décret du 9 mai 2012 relatif à la déclaration publique d'intérêts et à la transparence 11 ( * ) , puis le décret du 21 mai 2013 relatif à la charte de l'expertise 12 ( * ) ont été pris pour préciser les modalités d'application du dispositif. L'INCa a rapidement adapté son dispositif de prévention avec la mise en place en septembre 2012 d'un formulaire de déclaration publique d'intérêts conforme à l'arrêté du 5 juillet 2012, en français et en anglais et la détermination des emplois et instances de l'INCa soumis aux obligations réglementaires.
Dans le cadre des objectifs du projet d'établissement 2012-2015 de l'Institut, plusieurs éléments structurants ont été mis en place en 2013 pour garantir la qualité et l'indépendance de l'expertise :
- le processus d'expertise a été consolidé avec la formalisation d'une procédure de mobilisation des experts afin de prévenir des conflits d'intérêt. Cette procédure, s'appuyant sur la charte de l'expertise sanitaire publiée par décret en mai 2013, comporte sept étapes, de l'identification des compétences nécessaires à la valorisation des experts. Le dispositif de prévention et gestion des conflits d'intérêts s'est imposé pour l'ensemble des expertises ;
- un comité des expertises et des publications (Comep) transversal à l'ensemble des directions a été institué. Devenu comité des expertises et des productions en 2015, il se réunit une fois par mois et recense et accompagne de la conception à la publication la totalité des productions de l'Institut.
Dans le cadre du nouvel outil informatique de gestion intégrée des projets suivis par l'institut (GIPSI), un volet permet de consolider le processus d'expertises sanitaires et scientifiques. Depuis juin 2015, cet outil permet ainsi la dématérialisation des déclarations publiques d'intérêt, l'analyse des liens d'intérêts et leur publication sur le site internet de l'INCa, ainsi que la gestion des instances, comités et groupes d'experts.
3. Une architecture remodelée et désormais bien assise
Pour accompagner la mise en oeuvre des orientations stratégiques déterminées par le projet d'établissement de 2012, l'organisation de l'Institut a été adaptée, avec un recentrage autour de quatre pôles et directions incarnant les missions de l'opérateur, et des fonctions d'appui et de pilotage.
Organisation de l'INCa en quatre entités
Source : commission des finances du Sénat.
* 9 Décret n° 2012-1246 du 7 novembre 2012 relatif à la gestion budgétaire et comptable publique.
* 10 Loi n° 2011-2012 du 29 décembre 2011 relative au renforcement de la sécurité sanitaire du médicament et des produits de santé.
* 11 Décret n° 2012-745 du 9 mai 2012 relatif à la déclaration publique d'intérêts et à la transparence en matière de santé publique et de sécurité sanitaire.
* 12 Décret n° 2013-413 du 21 mai 2013 portant approbation de la charte de l'expertise sanitaire prévue à l'article L. 1452-2 du code de la santé publique.