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Travaux relatifs à la proposition de loi portant Pacte national de revitalisation des centres-villes et centres-bourgs

30 mai 2018 : Travaux relatifs à la proposition de loi portant Pacte national de revitalisation des centres-villes et centres-bourgs ( rapport d'information )

TABLE RONDE DES MINISTÈRES
ET DES INSTITUTIONS NATIONALES (28 MARS 2018)

Le mercredi 28 mars 2018, le groupe de travail, à l'occasion de la table ronde « des ministères et des institutions nationales », a entendu : Isabelle Richard, Sous-directeur du commerce, de l'artisanat et de la restauration, Laurent Weill, Adjoint au sous-directeur du commerce, de l'artisanat et de la restauration et Bernard Rozenfarb, Chargé de projet auprès du chef du service « commerce, tourisme, artisanat et services » à la Direction Générale des Entreprises (DGE) ; Michel Valdiguié, Président de la Commission nationale d'aménagement commercial ; William Koeberlé Président du Conseil du Commerce de France, Fanny Favorel-Pige, Secrétaire générale du Conseil du Commerce de France, Laurent Cousin, Directeur de la communication et du développement du Conseil du Commerce de France ; Jacques Creyssel, Délégué général de la Fédération du Commerce et de la Distribution ; Bernard Morvan, Président de la Fédération nationale de l'habillement ; Pierre Narring, Ingénieur général des ponts, des eaux et des forêts au sein du Conseil général de l'environnement et du développement durable, Jean-Paul le Divenah, Inspecteur général de l'administration et du développement durable du Conseil général de l'environnement et du développement durable.

Rémy Pointereau, rapporteur. - Mes chers collègues, mesdames, messieurs, je suis heureux de vous accueillir pour notre neuvième table-ronde consacrée aux institutions nationales. Nous avons déjà fait un large tour d'horizon des acteurs concernés par la question de la revitalisation des centres-villes et des centres-bourgs : le petit commerce, les enseignes de centre-ville et de proximité, les experts, les élus locaux, les grandes enseignes, les centres commerciaux, les acteurs économiques, les financeurs et le e-commerce. Bref, nous avons souhaité mettre tout le monde autour de la table.

Évidemment, le Gouvernement est très attendu. L'annonce du plan Mézard dit « Action coeur de ville » nous a d'abord donné des espoirs. Hélas, très vite, nous avons été rattrapés par de nombreux doutes : si un premier pas a bien été franchi, il nous semble nécessaire d'adopter une approche globale. Le nouvel outil contractuel appelé « opération de revitalisation de territoire » (ORT) nous a été présenté comme la solution miracle, mais je crois qu'il faudra aller au-delà. C'est l'objectif de la proposition de loi que nous présenterons dans quelques semaines.

Concrètement, nous nous interrogeons sur plusieurs points.

La suppression des autorisations commerciales en CDAC pour tous les projets, y compris au-dessus du fameux seuil de 1 000 m2, va-t-elle vraiment bénéficier au petit commerce dans les centres-villes ?

Ensuite, il a été annoncé que des mesures transitoires seront proposées pour offrir des possibilités de suspension, au cas par cas, des projets d'implantation commerciale. De quoi s'agit-il concrètement ? Pourquoi ne pas acter l'idée de moratoires locaux ?

Enfin, pouvez-vous nous donner un calendrier plus précis sur le projet de loi relatif à l'évolution du logement, de l'aménagement et de la transition numérique, dit ELAN, sur lequel le Sénat s'est investi, notamment lors de la conférence de consensus sur le logement ?

Vous pouvez constater que nous attendons beaucoup de cette table-ronde pour essayer d'y voir plus clair sur les intentions du Gouvernement. Nous avons justement le plaisir d'accueillir : Isabelle Richard et Laurent Weill de la direction générale des entreprises ; Michel Valdiguié de la Commission nationale d'aménagement commercial ; William Koeberlé, Jacques Creyssel et Bernard Morvan du Conseil du commerce de France ; Pierre Narring du Conseil général de l'environnement et du développement durable. Nous vous remercions de votre présence aujourd'hui.

Je souhaite rappeler en quelques mots les contours et l'objectif de notre groupe de travail pour la revitalisation des centres-villes et centres-bourgs, qui a été réuni sur l'initiative du président du Sénat, Gérard Larcher, et qui a commencé ses travaux en juin 2017. Ce groupe est composé de 18 sénateurs représentant tous les groupes politiques et membres des six commissions permanentes concernées (lois, finances, culture, développement durable, affaires économiques et affaires sociales) et de deux délégations sénatoriales (collectivités territoriales et décentralisation, entreprises).

Le constat est désormais clair et partagé par tous : trop de centres-villes et de centre-bourgs souffrent et se fragilisent - 700 seraient en grande difficulté. La fermeture des commerces n'est que la partie visible de l'iceberg, mais cette question a permis de prendre conscience d'un problème qui dépasse le commerce, puisqu'il touche à l'habitat, aux équipements, aux infrastructures ou encore aux normes d'urbanisme.

L'enjeu pour l'avenir, à notre avis, n'est rien moins que la conception que nous avons de la ville et du lien social. Veut-on la pérennité de la ville « à l'européenne » avec un centre, lieu de vie sociale, citoyenne, culturelle... Bref, un lieu de vie collective et d'identité ?

Nous ferons des propositions dans quelques jours. Notre objectif est de proposer des solutions audacieuses face à ce que nous refusons de considérer comme une fatalité. Nous sommes des élus des territoires et notre défi est de répondre à cette question : dans quelle ville voulons-nous vivre demain ? Les questions que nous allons vous poser aujourd'hui se ramènent au fond à une interrogation : comment éviter la mort de nos centres-villes ?

Martial Bourquin, rapporteur. - Quelle est notre démarche ? Depuis des années, seules des politiques correctives sont appliquées pour résoudre les problèmes des centres-villes et des centres-bourgs ; elles fonctionnent au début, voire durant quelques années après leur mise en oeuvre, mais elles sont vite dépassées par les événements. Je l'ai vécu dans la commune dont j'ai été maire durant vingt ans. En effet, elle ne traite pas la racine du problème, qui est le développement de la culture de la périphérie : l'État lui-même déplace souvent ses services en périphérie, les équipements structurants quittent le centre-ville, les règles de l'urbanisme commercial perdurent...

Nous sommes donc face à un terrible cocktail et je ne suis pas certain que le plan annoncé par Jacques Mézard réponde à la globalité du problème. Bien sûr, nous nous félicitons des avancées qu'il constitue pour les 222 villes concernées, même si nous souhaitons être certains que les 5 milliards d'euros soient de nouveaux crédits, pas des redéploiements...

La proposition de loi que nous allons présenter ne s'oppose pas du tout à ce plan ou au futur projet de loi ELAN. Les mêmes causes produisant les mêmes effets, nous entendons, en ce qui nous concerne, nous attaquer aux causes mêmes de la dévitalisation des centres-villes sans nous limiter à la situation de 222 villes. Nous voulons ainsi rétablir une culture de la centralité. Nous voulons notamment rééquilibrer la fiscalité entre périphérie et centre-ville.

La Commission nationale d'aménagement commercial (CNAC) continue d'autoriser un nombre élevé de projets, même si le taux de refus a légèrement progressé en 2016. Il faudra aussi modifier la composition des commissions départementales (CDAC) - on ne peut en rester au statu quo - et disposer d'études d'impact robustes, par exemple quand le projet commercial vise à faire déménager des commerces indépendants du centre-ville vers la périphérie.

Nous ne voulons pas tuer la périphérie ! Mais nous voulons que tous les centres-villes et centres-bourgs soient prioritaires dans les politiques publiques, y compris pour les autorisations d'urbanisme commercial. Et la question est plus large, parce que la revitalisation passe aussi par le logement, les services, la culture...

Je crois que les mentalités sont en train d'évoluer. Le Sénat doit prendre ses responsabilités et jouer pleinement son rôle de législateur. Pour cela, il faut prendre le problème à la racine. Tel est notre objectif.

Pierre Narring, Ingénieur général des ponts, des eaux et des forêts. - Le Conseil général de l'environnement et du développement durable a réalisé de nombreux travaux ces dernières années sur l'ensemble des questions que votre groupe de travail soulève, et je citerai trois rapports en particulier : l'un réalisé conjointement avec l'Inspection générale des finances, sur la revitalisation des centres-villes, l'autre sur l'urbanisme périphérique au regard des principes de développement durable et le troisième sur les villes moyennes. Nous travaillons aussi sur le périurbain, c'est par exemple le cas en ce moment sur la ville de Roubaix.

Sur le fond, il est vrai qu'il existe dorénavant un certain consensus sur l'évolution du commerce et les difficultés de la régulation : mieux organiser les centres-villes, regrouper les commerçants, restructurer le foncier, améliorer les règles fiscales et financières... Les projets de développement en périphérie se poursuivent, souvent de manière désordonnée. Le plan de M. Jacques Mézard a été alimenté par nos travaux comme par ceux des autres administrations.

Il nous semble que les projets doivent être mieux analysés très en amont, par exemple en confiant à un tiers la réalisation d'une étude comparée, comme cela se fait en matière d'évaluation environnementale, à partir des trois familles de critères fixés par la loi (aménagement du territoire, environnement et protection du consommateur).

Dans le projet de loi ELAN, il est prévu que, dans certains périmètres de centre-ville, les projets ne passeraient plus devant la commission. Cette mesure permet évidemment d'afficher une priorité pour les centres-villes, mais il n'est pas certain que tout projet situé dans leur périmètre leur soit, par principe, bénéfique. Je pense à un exemple récent à Metz où un nouveau centre-commercial s'est installé à 2 kilomètres du centre-ville, sur lequel il aura un effet néfaste. Cela montre bien qu'une analyse fine des choses est nécessaire.

Il faut aussi travailler sur la restructuration des périphéries, sans pour autant développer l'offre, déjà surabondante, en organisant la complémentarité de ces pôles avec les centres-villes.

En ce qui concerne les commissions, il semble que les CDAC ne prennent pas véritablement le temps d'examiner les critères définis par la loi. En CNAC, l'examen des dossiers paraît plus complet. C'est pourquoi nous avons émis l'idée de créer un niveau régional d'examen permettant de prendre du recul par rapport au terrain.

Nous avons également travaillé sur la planification : il nous semble que le SCOT, schéma de cohérence territoriale, qui devrait permettre d'organiser le développement du commerce sur le territoire n'est pas un outil très précis et ne peut pas s'adapter rapidement aux évolutions du secteur. Il faudrait donc que le plan local d'urbanisme intercommunal (PLUI) permette de mettre en oeuvre localement les directives du SCOT : il porterait ainsi une véritable politique locale du commerce.

Il est vrai que la conformité de ce type de décision avec la législation européenne peut poser des difficultés, notamment en termes de compatibilité entre les principes de liberté d'entreprendre et de liberté du commerce et les raisons impérieuses d'intérêt général (aménagement du territoire, environnement et protection des consommateurs). Il semble ainsi possible de mettre en place une régulation plus organisée à condition qu'elle soit proportionnée aux objectifs recherchés et il se trouve que d'autres pays ont mis en vigueur des dispositions de cette nature. En outre, un arrêt de la Cour de justice de l'Union européenne (CJUE) du 31 janvier 2018 sur une affaire relative à la commune d'Appingedam autorise le recours à la notion de protection de l'environnement urbain comme raison impérieuse d'intérêt général afin de protéger les centres-villes; il n'est pas non plus contraire au droit européen de réserver le commerce de petits objets à certaines zones, par exemple au travers du plan local d'urbanisme. Cet arrêt légitime les analyses que nous avions faites et ouvre la voie à l'adoption de mesures plus fortes en matière de planification et de régulation du commerce.

Isabelle Richard, sous-directrice du commerce, de l'artisanat et de la restauration à la direction générale des entreprises. - Le ministère de l'économie et des finances, qui veut faire en sorte que la croissance économique contribue à tous les territoires, a pleinement pris sa place dans le projet gouvernemental de revitalisation des centres-villes, en particulier dans son volet relatif au commerce.

Notre démarche est volontariste et nous estimons qu'il faut d'abord contribuer à la revitalisation des logements dans les villes concernées. Des crédits ont été dégagés à cette fin, tant en provenance d'Action Logement que de l'Agence nationale d'amélioration de l'habitat, l'ANAH ou de la Caisse des dépôts et consignations. Il s'agit aussi de favoriser la fréquentation des centres-villes, par exemple par la création de parkings. Ces points constituent des préalables à la revitalisation commerciale des centres-villes.

Pour le commerce, nous souhaitons favoriser des mesures qui permettent la définition de stratégies offensives par les acteurs du commerce en centre-ville pour remettre le client au coeur du dispositif. La gouvernance et l'ingénierie préalable à la définition des opérations sont particulièrement importantes. Plusieurs financeurs (FISAC - Fonds d'intervention pour la sauvegarde de l'artisanat et du commerce -, Caisse des dépôts et consignations...) contribueront à cette ingénierie ; et il est important de noter que les nouvelles opérations de revitalisation de territoire (ORT) comporteront un volet dédié au diagnostic et à la stratégie.

D'autres mesures ont été intégrées dans le plan annoncé en décembre dernier, je cite uniquement ici l'accompagnement par le FISAC et la mission confiée à l'Inspection générale des finances pour analyser d'éventuelles distorsions fiscales entre les différents types de territoires et de commerces - il faut noter que le Premier ministre a signé la lettre de mission, ce qui montre l'intérêt que le Gouvernement porte à ces questions.

En ce qui concerne l'urbanisme commercial, plusieurs dispositifs sont prévus. Vous avez évoqué la dispense d'autorisation d'exploitation : elle ne vise que les centres-villes de la ville principale signant une opération. L'avant-projet de loi ELAN prévoit que le périmètre concerné est défini par les élus ; le risque d'une trop grande extension de ce périmètre ne nous semble donc pas fondé.

En ce qui concerne les centres commerciaux, le constat a été fait que la fréquentation d'une « locomotive » profite à l'ensemble des commerces, y compris lorsque le centre commercial se situe en centre-ville - je pense à l'exemple de Dunkerque.

L'avant-projet de loi ELAN prévoit aussi la suspension temporaire d'autorisation d'exploitation commerciale selon une logique visant à préserver l'opération en cours mobilisant des crédits publics. Dès aujourd'hui, lorsqu'une ville bénéficie de financements publics, par exemple au titre du FISAC, la CNAC est en capacité de donner des avis défavorables à certains projets pour favoriser la revitalisation du centre-ville.

Les critères actuels en matière d'urbanisme commercial prennent déjà en compte les préoccupations d'aménagement du territoire et de développement durable des centres-villes et la future loi viendra préciser les choses et donner un cadre d'action. La CJUE a décidé que le recours à ce type de critères est conforme au droit communautaire. Pour autant, il faut être vigilant sur les autres exigences du droit communautaire, par exemple la non-discrimination ou le caractère nécessaire et proportionnel de la mesure.

Il ne s'agit pas d'opposer le centre-ville et la périphérie. D'ailleurs, nous constatons que souvent, les élus locaux portent à la fois des projets de revitalisation du centre-ville et des projets complémentaires en périphérie. L'attractivité du territoire se joue sur l'ensemble de la zone.

En ce qui concerne les travaux de la CNAC et des CDAC, vous avez noté que les décisions sont globalement équilibrées : chaque année, environ la moitié des avis rendus sont favorables. Si, en 2016, des refus ont été émis pour 60 % des surfaces, c'est que beaucoup de gros projets ont été déposés cette année-là. Or, la CNAC est très attentive à la consommation d'espace. Il reste que la Commission conserve une position très équilibrée. La volonté du ministère de l'Économie n'est pas de brider les projets; il est soucieux de ne pas empiéter sur la liberté d'entreprendre et la liberté d'établissement. Il entend, au contraire, permettre aux commerces physiques de se réinventer. Le commerce physique doit ouvrir des espaces plus vastes à la clientèle, créer de nouvelles enseignes pour renouveler l'offre au profit du consommateur. S'il ne se renouvelle pas, il peut disparaître. Premier employeur privé, il représente plus de 3 millions de salariés, c'est dire combien il est important pour l'emploi. Alors qu'Amazon et les acteurs chinois d'internet ne cessent de progresser, il lui est indispensable de créer de nouvelles implantations, de se réinventer. Les décisions de la CNAC, positives à 50 %, sont, de ce point de vue, équilibrées.

Michel Valdiguié, Président de la Commission nationale d'aménagement commercial. - La CNAC a un fonctionnement dual. Les dossiers sont instruits par les services de la DGE mais la Commission, anciennement autorité administrative indépendante, fonctionne en toute indépendance. Elle procède par auditions, et n'hésite pas à s'opposer aux propositions des ministres et des commissaires du gouvernement.

La CNAC a beaucoup évolué depuis la dernière loi ACTPE. Elle était auparavant une commission de hauts fonctionnaires parisiens, avec un président venu du Conseil d'État, un vice-président venu de la Cour des comptes, comme je l'ai été. À sa composition très administrative, la loi a ajouté des élus, représentants des communes, des départements, des régions et des intercommunalités. Cela a conféré une parole plus forte aux élus et donné à la commission, par cet ancrage territorial, une vision plus concrète.

Nous tenons compte, dans nos décisions, des critères définis par la loi, mais d'autres aussi, comme la revitalisation des centres-villes ou les risques d'inondations. Nous entendons les élus, les porteurs de projets mais aussi les requérants. Il est vrai que les avocats des groupes commerciaux savent user de la procédure, jusque devant la cour administrative d'appel qui est récemment allée jusqu'à nous enjoindre non pas de réexaminer le dossier, comme elle a faculté de le faire, mais de donner une autorisation !

La commission conserve une indépendance forte, écoute les élus qui viennent expliquer leur projet d'urbanisme, dont nous tenons compte. De fait, lorsqu'un projet s'inscrit dans une politique d'urbanisation globale, c'est un élément favorable.

Vous avez relevé que le suivi nous échappe. En effet. Nous n'avons d'ailleurs aucune autonomie financière ni aucun budget. Il m'est cependant arrivé de saisir des préfets, qui ont toujours répondu, lorsque des aménagements concrets dépassaient largement l'autorisation donnée. Cela dit, il serait bon qu'existe un contrôle de la réalisation, ne serait-ce que dans un souci préventif.

Sur les relations entre périphérie et centre-ville, beaucoup de questions se posent. Nous demandons aux porteurs de projets si des accords existent avec les commerçants de centre-ville, mais il n'est pas toujours facile de percevoir cette relation. Et ceci se complique du fait que chaque bourg veut aujourd'hui son supermarché, pour éviter l'évasion commerciale.

En centre-ville, les maires ont le devoir de dégager des surfaces. Lorsque l'on demande à ceux qui veulent développer une enseigne pourquoi ils ne vont pas en centre-ville, ils répondent qu'ils ont besoin de 300 m2. Ce n'est pas facile à dégager en centre-ville, mais ce n'est pas impossible, et nous ne manquons pas de le rappeler aux élus. Il serait positif que le texte à venir prévoie des possibilités de regroupement foncier à proximité du centre-ville, pour dégager des mètres carrés. Une grande marque est un facteur d'attractivité important pour un centre-ville, où elle attire du public.

Martial Bourquin, rapporteur. - J'ai été plusieurs fois en commission, pour un cinéma qui s'agrandissait. Je me demande pourquoi tant la CDAC que la CNAC s'interrogent sur les emplois créés et non sur les emplois supprimés.

Michel Valdiguié, Président de la Commission nationale d'aménagement commercial. - Nous entendons parler des emplois supprimés. L'association « En toute franchise » ne manque pas de nous informer... Nous savons que les grandes surfaces détruisent des emplois, mais cela s'échelonne dans le temps, si bien que ce n'est pas facile à apprécier.

Martial Bourquin, rapporteur. - Vous devez disposer officiellement d'informations de nature à éclairer vos décisions. Je pense au nombre de mètres carrés par habitant, au nombre de friches commerciales en périphérie et en centre-ville. Nous ferons des propositions dans le texte que nous préparons.

Michel Valdiguié, Président de la Commission nationale d'aménagement commercial. - Il nous arrive de donner des autorisations refusées par la commission départementale, qui n'a pas à motiver sa décision. De tels refus peuvent procéder d'arrangements entre élus dont nous n'avons pas connaissance, mais quand les critères prévus par la loi n'ont visiblement pas été respectés, il nous arrive, en cas de recours, d'autoriser. Cela fait partie de notre mission de service public.

Rémy Pointereau, rapporteur. - Vous dites que vous appliquez les critères retenus par la loi, mais il s'agit essentiellement de critères environnementaux.

Michel Valdiguié, Président de la Commission nationale d'aménagement commercial. - Et de protection du consommateur.

Rémy Pointereau, rapporteur. - Mais pas de critères socio-économiques. Quand la population d'un département est en recul et qu'il y a 30 % de surface commerciale en trop, pourquoi en rajouter encore ?

Michel Valdiguié, Président de la Commission nationale d'aménagement commercial. - Nous prenons en compte le critère de population dans la ville et sa zone de chalandise.

Rémy Pointereau, rapporteur. - J'ai vu autoriser des créations de surfaces commerciales dans le Cher, uniquement parce que les élus craignaient l'évasion commerciale. C'est une fuite en avant !

Michel Valdiguié, Président de la Commission nationale d'aménagement commercial. - Il est vrai que ce critère reste indicatif. Si la loi à venir introduit de nouveaux critères, nous en tiendrons compte...

Rémy Pointereau, rapporteur. - Il faudra peut-être étendre les possibilités de prescription dans le cadre du SCoT, le schéma de cohérence territoriale.

Isabelle Richard, sous-directrice du commerce, de l'artisanat et de la restauration à la direction générale des entreprises. - Les critères socio-économiques qui existaient avant la loi de modernisation de l'économie ont eu cette conséquence que la France a été placée sous procédure de surveillance de la Commission européenne du fait du caractère économique de ces critères. C'est pourquoi la loi a été modifiée en 2008. Il existe une jurisprudence sur le fait que l'appréciation ne peut se fonder sur des critères économiques, sinon indirectement, via les effets sur le centre-ville. J'ajoute que l'appréciation peut en effet être différente selon que la population est en chute ou en expansion démographique, mais ce n'est pas un critère officiel.

Martial Bourquin, rapporteur. - Quand nous examinions le projet de loi de modernisation de l'économie, on nous affirmait que le seuil de 1 000 m2 retenu l'était en vertu de la directive européenne. Or, ce n'est pas vrai, on pouvait rester bien en deçà. Mais on a fait le choix de faire de la grande surface en pagaille, au motif que notre industrie était en berne. On voit à l'inverse, certains pays européens réagir ; c'est le cas des Pays-Bas, qui viennent de fiscaliser les parkings des grandes surfaces.

Il n'y a pas de fatalité. Dans ma région, beaucoup de grandes surfaces sont implantées dans les coeurs de ville, et servent le petit commerce. Mais le débat politique en reste à la fuite en avant. Si nous prévoyons, par la loi, de vous pourvoir en données concrètes, vous pourrez prendre des décisions plus objectives. Voyez la Grande Bretagne, pays pourtant libéral, mais où pas une grande surface ne s'ouvre sans étude d'impact, parce que les Anglais tiennent à préserver leurs coeurs de villes.

Rémy Pointereau, rapporteur. - Comprenez qu'il ne s'agit pas, pour autant, d'opposer centres-villes et périphéries. Il s'agit de vivre ensemble, pas les uns contre les autres.

Je donne à présent la parole à M. William Koeberlé.

William Koeberlé, président du Conseil du commerce de France. - Le Conseil du commerce de France regroupe une trentaine de fédérations, depuis l'Union des commerçants de centre-ville jusqu'aux fédérations de la grande distribution, en passant par la Fevad, la Fédération de la vente à distance ou la Fédération nationale de l'habillement.

La révolution numérique vient frapper de plein fouet un secteur qui compte 3,5 millions de salariés. Le chiffre d'affaire sur le net représente aujourd'hui 8 %, et l'on rejoindra bientôt la Grande Bretagne, où il est déjà de 15 %

Rémy Pointereau, rapporteur. - On nous avait parlé de 14 % en France ?

William Koeberlé, Président du Conseil du Commerce de France. - C'est 8 %, y compris avec l'alimentaire, mais les chiffres sont très variables selon les secteurs. Pour les articles culturels, on atteint les 40 % - d'où les difficultés d'une enseigne comme Virgin - ; pour les jouets, on est à plus de 22 % - avec les conséquences que l'on observe en France et aux États-Unis - ; dans le textile, à 15 %.

Alors qu'en France, les indépendants représentent encore 18 % des commerces, ils ne sont plus que 3 % outre-Manche, dans les centres-villes. Il ne s'agit pas pour autant d'opposer, comme vous le soulignez, monsieur le président, centres-villes et périphéries, où le taux de vacance est au reste, respectivement, de 12 % et 10 %. La question est plutôt de la modernisation à entreprendre face au développement du e-commerce, en gardant à l'esprit que la situation n'est pas la même dans les métropoles et les petites villes. C'est pourquoi il est utile, pour mesurer l'impact de cette révolution numérique, de se fonder sur des périmètres de référence. Il faut également prendre en compte le fait que l'existence de vacances dans les centres-villes tient aussi, plus globalement, aux politiques d'urbanisme, du logement, à la situation des services publics, etc.

Le plus important, à mon sens, est de rétablir une fiscalité équitable. Je pense tout particulièrement à la TVA et à la taxe foncière. Un petit photographe de centre-ville ne se contente pas de faire des photos, il complète son activité en vendant d'autres produits. Or, 65 % des objectifs interchangeables, par exemple, sont vendus par des pure players asiatiques. Un client qui achète ainsi sur Internet reçoit sa marchandise hors taxes et on lui demande d'aller lui-même, en bon citoyen, payer la différence à la douane... On demande en revanche au commerçant de collecter lui-même l'impôt : c'est discriminatoire.

Le commerçant de centre-ville, à la différence du vendeur internet, paye la taxe foncière. Et l'on sait que les élus, dont la marge de manoeuvre se réduit, ont tendance à jouer sur cette taxe, ce qui accélère le processus. Ce que nous demandons est simple : même taxation pour une même transaction.

Rémy Pointereau, rapporteur. - Qu'elle ait lieu en magasin ou dans le e-commerce ?

William Koeberlé, Président du Conseil du Commerce de France. - Exactement. D'autant que le e-commerce, pour un même chiffre d'affaires, emploi trois à cinq fois moins de personnes, ce qui n'arrange pas les choses. Nous avons la chance d'être dans un secteur qui n'a pas détruit d'emploi depuis vingt ans, et qui a même créé 50 000 emplois l'an dernier. Mais nous sommes inquiets.

Deuxième question centrale : comment moderniser ? Les centres commerciaux qui ont déjà un certain âge doivent pouvoir le faire. Il suffit parfois de quelques mètres carrés de plus, pour que les clients aient ce que l'on appelle leur « shopping experience », un lieu où échanger.

Le métier de commerçant devient de plus en plus omnicanal : le client commence par comparer sur internet avant d'aller acheter en magasin. Or, 50 % des commerçants ne sont pas sur la toile. Si on ne les y aide pas, ils sont condamnés à perdre beaucoup de trafic. C'est pourquoi nous militons pour la mise en place d'une aide, comme cela a été fait pour l'industrie avec le crédit d'impôt recherche, ou pour les agriculteurs. Le commerce a lui aussi besoin d'être aidé.

Martial Bourquin, rapporteur. - Merci de votre contribution. Je rappelle cependant qu'un accord européen sur l'imposition des GAFA exige l'unanimité du Conseil européen.

William Koeberlé, Président du Conseil du Commerce de France. - Amazon n'est pas concerné par ces mesures européennes, et ce débat porte sur l'impôt sur les sociétés. Ce que nous demandons, c'est que le gouvernement s'intéresse à la TVA et à la taxe foncière.

Martial Bourquin, rapporteur. - Vous craignez des augmentations de la taxe foncière. Notre choix, tous groupes confondus, a été de demander, en compensation de la suppression de la taxe d'habitation, une part de TVA, pour bénéficier d'une ressource dynamique.

Pour les petits et moyens commerçants, la question du e-commerce est essentielle. Il y faut des initiatives. J'ai récemment reçu une entreprise qui travaille auprès de ces commerçants pour les former et leur proposer une application digitale. J'ai été maire d'une ville comptant 400 artisans et commerçants. Je me suis employé à créer un environnement favorable, tout en leur rappelant que ce sont eux qui reçoivent le client et que la réussite se fera attendre s'ils ne passent pas au e-commerce.

Quant aux GAFA, qui font des bénéfices par milliards sans payer d'impôts, il faudra bien les fiscaliser. Sans compter que si le e-commerce se développe encore, les centres-villes vont être rendus invivables par des norias de livraisons. Il existe déjà des arrêtés municipaux sur les heures autorisées à la livraison, mais il faudra peut-être aller plus loin, et fiscaliser.

Sonia de la Provôté. - Je remercie nos invités de leurs contributions, qui convergent avec d'autres témoignages que nous avons entendus.

Je rappelle que les régions peuvent accompagner la transition numérique. La région Normandie a ainsi mis en place, dans le cadre de sa mission de développement économique, un accompagnement pour les commerçants de centre-ville. Il est regrettable, cependant, de s'en tenir à l'échelle régionale quand la question devrait être érigée en priorité nationale. Cela fera partie des sujets que nous devrons aborder dans notre proposition de loi.

Vous avez évoqué le PLUI, mais je me demande si l'intercommunalité est l'échelon approprié pour traiter la question de l'urbanisme commercial. Mieux vaut, à mon sens, passer par le DAAC, le document d'aménagement artisanal et commercial, intégré dans le SCOT. Il s'agit de traiter la question de la concurrence commerciale sur un territoire cohérent, une zone de chalandise réelle. Le PLUI ne peut être un bon outil que s'il s'appuie sur un DAAC précis et contributif, pour y trouver les éléments aidant à préciser une organisation commerciale. Quand les élus sont impliqués et proactif sur le SCOT, le DAAC est adopté à l'unanimité et devient un outil précieux pour le maire, y compris devant la CDAC.

François Bonhomme. - Ma question s'adresse à M. Valdigué. Considérez-vous, avec le recul, que la disparition des éléments concernant la densité commerciale a joué en défaveur des commerces de centre-ville ?

Michel Valdiguié, Président de la Commission nationale d'aménagement commercial. - Je le pense. La loi Royer, en retenant des critères socio-économiques, nous donnait des éléments tangibles, dont nous avons besoin pour appuyer nos décisions.

Un mot sur la question de l'échelle. Je pense que le niveau du SCoT est le bon, même s'il est arrivé que l'on voie, en CDAC, ceux qui avaient participé à sa définition émettre un vote qui ne lui était pas conforme...

Dans leurs études, les responsables commerciaux, les promoteurs, les grandes entreprises immobilières savent ce qu'ils font. On voit rarement d'échec patent. Les commerçants de centre-ville n'ont sans doute pas pris en temps opportun la mesure des évolutions à l'oeuvre. Peut-être les chambres de commerce pourraient-elles jouer un rôle plus actif pour défendre le commerce de centre-ville.

Pierre Narring, Ingénieur général des ponts, des eaux et des forêts au sein du Conseil général de l'environnement et du développement durable. - Je reviens sur la question de l'échelle. Le système allemand est, à cet égard, très intéressant. Il organise une politique d'aménagement du territoire autour de pôles urbains classés à l'échelle du Bund, du Land, de la région, selon un système réticulaire. Cela vaut la peine d'y regarder de près, surtout depuis l'arrêt de la CJUE.

Le plan villes moyennes, qui concerne quelque 220 villes, ne règle pas la question des bourgs ni des territoires intramétropolitains fragiles. Il faut dégager des solutions à toutes les échelles. De ce point de vue, il n'y a pas lieu d'opposer le SCoT au PLUI ; ils sont complémentaires, car il doit exister une structuration à chaque niveau, y compris celui du département. Le SCoT couvre un bassin de vie, mais qui n'est pas chapeauté par une autorité politique.

Martial Bourquin, rapporteur. - Et il n'est pas prescriptif.

Pierre Narring, Ingénieur général des ponts, des eaux et des forêts au sein du Conseil général de l'environnement et du développement durable. - Ce n'est qu'au niveau du PLUI qu'il peut être décliné, en coordination avec le SCOT, de façon plus précise. Une telle déclinaison peut de surcroît apporter une solution au fonctionnement des commissions : si l'articulation SCoT-PLUI fonctionne, il n'y aura plus autant de passages en commission.

Michel Valdiguié, Président de la Commission nationale d'aménagement commercial. - J'étais naguère favorable à une commission régionale d'aménagement commercial, mais depuis que les régions ont fusionné, j'ai changé d'avis, leur étendue est trop grande.

Martial Bourquin, rapporteur. - Tout dépendra de l'action des territoires. Le SCoT peut être pertinent, mais il arrive que deux SCoT cohabitent à quelques kilomètres. Si l'un dit non à une installation quand l'autre dit oui, le premier perd tout, y compris les emplois. Cela étant, l'idée de réformer les CDAC pour leur donner des périmètres pertinents, en étant attentif, avec les préfets et les élus, aux densités commerciales me paraît bonne.

Alors que l'argument de l'évasion commerciale provoque souvent, comme l'a relevé notre président, une fuite en avant, il est utile de disposer de certaines données, comme le nombre de mètres carrés par habitant, l'impact respectif sur le centre-ville et la périphérie, la zone de chalandise - dont la commission doit évidemment tenir compte lorsqu'elle prend sa décision.

Rémy Pointereau, rapporteur. - Dans une agglomération, il est facile de faire passer un projet qui n'était pas prévu. Le maire de la ville-centre donne un coup de main à une installation en périphérie, et il y a un renvoi d'ascenseur. C'est pourquoi il me paraît utile, en effet, de se pencher sur la question du périmètre.

Isabelle Richard, sous-directrice du commerce, de l'artisanat et de la restauration à la direction générale des entreprises. - Je reviens sur la question européenne, très complexe. Certes, il faut regarder les bonnes pratiques dans d'autres pays, comme l'Allemagne, mais sans oublier que la Commission européenne reste très attentive : il existe déjà un contentieux sur les pratiques allemandes.

Sur le seuil, la Commission européenne avait fait observer que celui de 300 m2 retenu par la loi Raffarin représentait une entrave manifeste à la liberté d'entreprendre. D'où la modification de ce seuil dans la loi de modernisation de l'économie, qui l'a remonté à 1000 m2.

Martial Bourquin, rapporteur. - C'est bien pourquoi nous proposions plutôt 400 m2 ! Quant aux Allemands, nous avons pu constater qu'ils étudient de près les directives européennes, ce qui leur permet d'apporter des subventions bien plus substantielles que les nôtres à leur industrie...

La remontée du seuil à 1000 m2 a eu des conséquences dramatiques : un grand déménagement des coeurs de villes. Il faudra que la loi l'empêche, car en l'état, les élus ne peuvent rien faire.

Isabelle Richard, sous-directrice du commerce, de l'artisanat et de la restauration à la direction générale des entreprises. - La France a reçu une injonction de la Commission européenne sur les critères économiques et sur les 300 m2, assimilés à une entrave manifeste à la liberté d'entreprendre. Pour Paris, une expérimentation a été menée sur les 400 m2. Cela étant, on ne peut pas dire que la loi de modernisation de l'économie est à l'origine des problèmes que connaissent les centres-villes : ces difficultés ont des causes bien antérieures.

Pourquoi ne pas mener des études d'impacts, comme cela se fait outre-Manche ? En tout cas, la DGE se soucie que les membres des commissions disposent de davantage d'informations fiables, en particulier sur les taux de vacance et nous avons lancé, à cette fin, un appel à projet, en collaboration avec la Caisse des dépôts et consignations et le Commissariat général à l'égalité des territoires.

Laurent Weill, Adjoint au sous-directeur du commerce, de l'artisanat et de la restauration à la direction générale des entreprises. - Vous avez demandé quel soutien nous offrons aux villes qui n'ont pas bénéficié de l'Action coeurs de ville : 450 contrats de ruralité, le programme centres-bourgs, les crédits du FNADT, le Fonds national d'aménagement et de développement du territoire, ceux de la DETR, la dotation d'équipement des territoires ruraux, ceux de la DSIL, la dotation de soutien à l'investissement local, sans parler des crédits européens et de ceux des régions, qui ont latitude pour intervenir.

Martial Bourquin, rapporteur. - Cela existait auparavant et n'a pas empêché la dévitalisation. Si l'on fait un pacte sur les coeurs de ville, c'est qu'il y a un vrai problème. Cela ne peut pas fonctionner en s'en tenant aux crédits existants, au risque d'augmenter, même, les inégalités entre villes et entre secteurs, et d'accroître le sentiment de rejet de la ruralité. Quand on veut refaire un coeur de ville, y ramener des logements, des services, il faut des moyens importants.

Bernard Morvan, Président de la Fédération nationale de l'habillement. - Le rapport Marcon, qui a été rendu le 15 mars au ministre Mézard met en avant 24 mesures immédiatement applicables. Vous y trouverez beaucoup de réponses.

Martial Bourquin, rapporteur. - Nous l'avons lu. Notre idée n'est pas de mener un travail à l'écart de ce que fait l'État, mais de tenter de faire une synthèse. Il s'agit pour nous d'inverser la tendance : passer d'une culture de la périphérie à une culture des centralités. Or, personne ne s'y est à ce jour attelé. J'ai récemment entendu le représentant des maires de France s'exprimer sur la revalorisation des bases foncières, quatre à cinq fois supérieure en centre-ville par rapport à la périphérie. Comment voulez-vous que les gens continuent à faire du commerce de centre-ville à ce compte ?

Pierre Narring, Ingénieur général des ponts, des eaux et des forêts au sein du Conseil général de l'environnement et du développement durable. - Vous avez raison de souligner qu'il y a là un choix de société. Même si certains centres commerciaux peuvent créer du lien social, le centre-ville porte des valeurs de vivre ensemble qui méritent que l'on s'y attache.

Quelques précisions techniques. Il est vrai que nous manquons d'outils d'observation pour apprécier la création nette d'emplois. Se pose aussi la question de la vacance commerciale, sur laquelle Isabelle Richard nous dit qu'une étude est lancée. Si l'on arrive à recréer un système d'observation, cela sera très utile.

Enfin, les critères de la loi de modernisation de l'économie mériteraient peut-être une légère réécriture, car leur rédaction ne fait pas apparaître le caractère fondamental de la préservation des centres-villes.

William Koeberlé, Président du Conseil du Commerce de France. - Au sujet de la fiscalité, ce qui me semble important, c'est qu'un même euro de chiffre d'affaires soit soumis à une taxation identique. Par ailleurs, je rappelle tout de même que le secteur du commerce a créé de nombreux emplois, y compris durant les deux ou trois dernières années - environ 50 000 emplois créés. Nous devons en effet définir ensemble le type de société que nous voulons, mais le fait est que l'e-commerce en fait aujourd'hui partie.

Martial Bourquin, rapporteur. - Nous vous communiquerons les statistiques qui nous ont été présentées par l'Association des maires de France. Nous partageons le même objectif de défense du commerce, mais nous ne devons pas oublier l'enjeu de société : la ville « à l'européenne » n'est pas la ville « à l'américaine ». Surtout, n'oublions pas que nous vivons une période de crise et de déséquilibres ! Nous voulons garder la périphérie, mieux l'aménager, en particulier en termes de friches commerciales, et reconquérir en même temps les centres-villes et les centres-bourgs.

William Koeberlé, Président du Conseil du Commerce de France. - Je souscris d'autant plus à cela que j'habite dans une zone rurale ! Toutefois, la rapidité de l'augmentation des parts de marché de l'e-commerce est telle aujourd'hui que ce sujet doit absolument être prioritaire. Rendez-vous bien compte : un opérateur comme Alibaba est capable de faire en une journée le chiffre d'affaires qu'un groupe comme Auchan réalise en un an... Le diagnostic global doit intégrer ce point pour rétablir une équité et fixer les règles d'une concurrence équitable.

Martial Bourquin, rapporteur. - Je vous rassure, la proposition de loi que nous allons présenter est très équilibrée et concerne aussi ce sujet. Nous voulons rééquilibrer les choses de manière globale. En conclusion, je tiens à remercier tous les participants à cette table-ronde.