B. ALLÉGER CERTAINES NORMES APPLICABLES À LA CONSTRUCTION
Vos rapporteurs reconnaissent naturellement la légitimité des normes applicables à la construction, dans la mesure où elles poursuivent un but d'intérêt général (santé, sécurité, environnement...).
Les normes sont également réclamées par les élus afin de les prémunir d'une mise en jeu de leur responsabilité, notamment au plan pénal. La prolifération des normes répond aussi à la judiciarisation de notre société. Tel est le cas, en particulier, dans le domaine de la sécurité, de l'environnement ou de l'accessibilité qui concernent, au premier chef, le domaine de la construction publique. Le besoin de protection agit ainsi comme un facteur d'inflation normative.
Enfin, la présente mission a parfois permis de relativiser l'impact de certaines normes en révélant l'effet d'apprentissage de tous les acteurs chargés de les appliquer.
Pour autant, les auditions conduites par vos rapporteurs ont démontré le caractère parfois disproportionné de certaines règles imposées aux « maires bâtisseurs ».
Or, votre délégation s'est vu confier, en 2014, une mission spécifique de simplification des normes applicables aux collectivités territoriales. La mission entend donc poursuivre inlassablement ce travail d'allègement et d'assouplissement, indispensable pour rendre aux élus locaux leur « pouvoir d'agir ».
En effet, même s'il est difficile de caractériser avec précision le lien entre les surcoûts de construction et l'inflation normative, il appartient à votre délégation de lutter efficacement contre cette dernière, qui a des effets négatifs globaux sur les capacités d'action des élus.
La mission a identifié certaines voies d'amélioration qui font l'objet de la présente recommandation.
1. Assouplir le calendrier de mise en oeuvre de la RE2020
Comme indiqué plus haut, le rapport RIVATON remis le 10 juillet 2025 au Gouvernement recommande de « ne pas interrompre les progrès engagés par la RE2020. Cette réglementation a eu indéniablement un effet d'entraînement industriel et a impulsé un progrès vers des technologies moins émettrices de gaz à effet de serre. Le rapport ne remet pas non plus en question le calendrier 2022-2025--2028-2031 qui donne de la visibilité à l'ensemble du secteur ».
Toutefois, ce même rapport propose certains assouplissements, au premier rang desquels figure le « rehaussement du seuil de départ ». Il s'agit de « donner de l'air » immédiatement aux projets en cours ou lancés entre 2025 et 2026, en réduisant le risque de blocage ou d'annulation d'opérations jugées trop coûteuses à cause de la RE2020. Les objectifs 2028 et 2031 demeureraient toutefois identiques. En d'autres termes, le rapport RIVATON propose d'assouplir les objectifs intermédiaires, sans modifier la trajectoire finale. D'autres mesures visent à valoriser les logements plus agréables à vivre (plus grande hauteur sous plafond, surfaces extérieures...) sans les pénaliser au regard de la réglementation. L'impact d'une telle proposition paraît modéré sur le coût du projet mais fort sur l'acceptabilité sociale de la RE2020.
S'il ne paraît pas raisonnable de revenir sur le jalon 2028, les entreprises s'étant déjà préparées au respect de cette échéance, vos rapporteurs recommandent de repousser de plusieurs années le jalon 2031, afin d'alléger le poids de cette réglementation qui pèse lourdement sur le secteur du bâtiment.
Par ailleurs, vos rapporteurs rappellent que le CNEN a émis, le 3 juillet 2025, un avis défavorable sur le projet de décret relatif aux performances énergétiques et environnementales des bâtiments d'activités. Ce texte a pour objet d'élargir la RE2020 aux bâtiments dits « tertiaire spécifiques ». La mission soutient sans réserve la position du collègue des élus du CNEN qui a exprimé plusieurs objections tenant notamment aux surcoûts importants - estimés entre 6 et 12 % - pour les futurs équipements publics, du fait de l'application des nouvelles normes (conception bioclimatique, matériaux biosourcés, ventilation performante, etc.). Dans un contexte de tensions budgétaires, les élus considèrent, à juste titre, ces exigences insoutenables sans soutien financier.
En conséquence, la mission demande, comme le collège des élus, un moratoire immédiat, afin de laisser le temps aux collectivités de sécuriser leurs financements et de s'approprier les nouveaux outils nécessaires à la mise en oeuvre de la RE2020. Les élus appellent à une mise en oeuvre progressive, différenciée selon la taille des collectivités, et à un accompagnement renforcé de la part de l'État, tant sur le plan technique que financier.
En revanche, vos rapporteurs saluent la méthode retenue, dite « ACV dynamique »34(*), dans le cadre de la RE2020. La méthode dynamique française accorde plus d'importance aux émissions évitées ou retardées à court terme. Ainsi, le bois stocke du carbone pendant la durée de vie du bâtiment. La méthode dynamique « valorise » ce stockage dès les premières décennies, ce qui améliore le bilan carbone du bâtiment bois par rapport à une ACV statique. L'ACV dynamique valorise directement cette production nationale de bois et de matériaux biosourcés (chanvre, paille, lin...).
2. Revoir le zonage sismique en 2027
Les exigences résultant des normes sismiques en vigueur paraissent, dans de nombreuses communes, disproportionnées au regard des risques encourus dans l'hexagone. C'est pourquoi vos rapporteurs demandent au Gouvernement de revoir le zonage de 2011, dans le sens d'un assouplissement au profit des collectivités les moins exposées au risque sismique.
3. Supprimer certaines études qui présentent un bilan intérêt/contraintes limité
Vos rapporteurs fournissent en annexe 2 du présent rapport, une étude, réalisée par l'agence technique départementale de Saône-et-Loire, présentant l'évolution des prestations nécessitées par une opération de construction neuve entre 2009 et 2025.
Lors des auditions, nombreux ont été ceux qui ont déploré le nombre et le coût des études préalables aux constructions, études dont l'intérêt paraît parfois limité au regard des contraintes - financières et temporelles - qu'elles font peser sur les maîtres d'ouvrage : en effet, dans certains projets, les études préalables peuvent représenter 20 à 30 % du coût global du projet et allonger les projets de plusieurs années.
En outre, la prolifération des études conduit mécaniquement à l'augmentation des honoraires des maîtres d'oeuvre, ces derniers étant rémunérés sur la base d'un pourcentage calculé sur le coût global des travaux.
C'est pourquoi vos rapporteurs appellent à supprimer toutes les études qui présentent un bilan intérêt/contraintes limité, voire inexistant. Ils se réjouissent ainsi de la suppression récente, à l'initiative du Sénat, de l'étude sur l'optimisation de la densité pour tout projet d'aménagement soumis à évaluation environnementale, dans le cadre de la proposition de loi portant simplification du droit de l'urbanisme et du logement35(*). Comme l'indique l'objet des deux amendements à l'origine de cette suppression, cette étude, issue de la loi n° 2021-1104 du 22 août 2021, dite « climat et résilience », apparaissait « inutile et coûteuse »36(*). Cette disposition a toutefois censurée par le Conseil constitutionnel considérant qu'elle ne présentait aucun lien, même avec indirect, avec la proposition de loi37(*).
La mission encourage les pouvoirs publics à poursuivre cette démarche d'allègement des procédures préalables aux projets de construction. Ainsi, il pourrait être envisagé de supprimer certaines études obligatoires de réversibilité, prévues par la loi dite « climat et résilience » de 2021. Rappelons qu'un bâtiment réversible se définit comme un bâtiment dont la conception permet d'en changer l'usage ou la destination, partiellement ou totalement, sans qu'il soit besoin de procéder à une rénovation importante ou une reconstruction (art L. 111-1 CCH). Or, actuellement le maître d'ouvrage doit réaliser une telle étude de réversibilité à la fois lors de la conception du projet (article L. 122-1-1 du CCH38(*)) et avant sa démolition (article L. 126-35-1 du CCH39(*)). Selon les personnes entendues par vos rapporteurs et sous réserve d'une expertise plus approfondie de la commission des affaires économiques, l'étude « conception » pourrait être avantageusement supprimée. Vos rapporteurs encouragent à explorer cette voie, même s'ils saluent l'intérêt de principe de la réversibilité. La réversibilité dans le bâtiment permet de concevoir des constructions facilement transformables (par exemple, un bureau en logement), ce qui prolonge leur durée de vie et évite des démolitions coûteuses et polluantes. Elle répond ainsi aux enjeux de sobriété foncière et carbone, tout en offrant une plus grande flexibilité d'usage face à l'évolution des besoins.
4. Créer une 6ème catégorie d'ERP
Vos rapporteurs ont acquis la conviction qu'il était nécessaire de mieux concilier les règles d'accessibilité avec la nature des établissements recevant du public (ERP) et avec l'objectif, ô combien essentiel, de protection des deniers publics.
C'est pourquoi ils plaident en faveur de la création d'une 6ème catégorie d'ERP. Cette dernière a été proposée par amendement au projet de loi « Simplification de la vie économique ». Cette création s'inscrit dans une démarche d'allègement des coûts qui pèsent sur les petits ERP, notamment en milieu rural. Déposé au Sénat en juin 2024 par M. Bernard Delcros et des membres des groupes centriste, RDSE et LIRT40(*) , dans le cadre du projet de loi « Simplification de la vie économique », l'amendement n° 514 renvoyait à un décret en Conseil d'État le soin de « fixer des modalités d'application particulières pour les établissements recevant du public dont l'effectif du public et du personnel ne dépasse pas 50 personnes ».
Cet amendement visait ainsi à créer une 6ème catégorie d'ERP, dont l'effectif maximal serait de 50 personnes. Pour ces établissements recevant peu de public, tels que les lieux de convivialité (cafés, hôtels, restaurants...), l'amendement propose d'assouplir les normes en vigueur, notamment en matière d'accessibilité.
En effet, selon les auteurs de l'amendement, la classification actuelle des ERP en cinq catégories ne prend pas suffisamment en compte la diversité de leur affluence. Tous les ERP accueillant moins de 300 personnes sont regroupés dans la même catégorie. L'amendement vise à distinguer les ERP qui accueillent moins de 50 personnes, de ceux qui en reçoivent 300. En effet, ces établissements ne sont pas soumis aux mêmes risques et leur création, aménagement et modification n'ont pas les mêmes incidences. Les normes en vigueur entraînent ainsi des coûts supplémentaires et freineraient les initiatives, notamment dans les communes rurales41(*).
Cet amendement a toutefois été retiré à la demande du Gouvernement et de la commission, estimant qu'il n'allait pas dans le sens de la simplification
La création d'un ERP de 6ème catégorie apparaît d'autant plus justifiée que les dérogations au principe d'accessibilité sont rares en pratique42(*).
5. Évaluer les lois d'exception avant d'envisager leur généralisation
Lors des auditions, comme lors des assises de la simplification, organisées le 3 avril 2025 au Sénat, de nombreuses personnes ont proposé d'assouplir le droit de reconstruire à l'identique, en pérennisant ce qui a été prévu, à titre exceptionnel, après les émeutes urbaines de juin/juillet 2023 et le cyclone de Mayotte en décembre 2024.
Ce droit est précisé à l'article L. 111-15 du code de l'urbanisme : « lorsqu'un bâtiment régulièrement édifié vient à être détruit ou démoli, sa reconstruction à l'identique est autorisée dans un délai de dix ans nonobstant toute disposition d'urbanisme contraire, sauf si la carte communale, le plan local d'urbanisme ou le plan de prévention des risques naturels prévisibles en dispose autrement. ». Ce droit de reconstruire à l'identique permet principalement de se prémunir contre l'évolution des règles d'urbanisme qui, depuis la réalisation de la construction, peuvent éventuellement s'opposer à sa reconstruction (zone devenue non constructible par exemple).
Trois conditions doivent donc être réunies pour pouvoir bénéficier du droit de reconstruire à l'identique :
- le bâtiment doit avoir été détruit ou démoli depuis moins de dix ans ;
- la construction démolie doit avoir été régulièrement édifiée ;
- la possibilité d'une reconstruction ne doit pas être exclue par une disposition expresse du plan local d'urbanisme, de la carte communale ou du plan de prévention des risques naturels prévisibles.
En outre, ce droit, s'il dispense du respect des règles d'urbanisme introduites postérieurement à la destruction ou à la démolition, ne permet pas de déroger aux règles posées par une autre législation (en matière de sécurité et d'accessibilité ou de protection de l'environnement par exemple).
Ce droit à reconstruction à l'identique après sinistre a fait l'objet d'un encadrement par le Conseil d'État : la persistance du risque peut ainsi justifier un refus de reconstruction à l'identique ou des prescriptions limitant la reconstruction.
Enfin, les termes de « reconstruction à l'identique » doivent être entendus comme une obligation de reconstruction stricte de l'immeuble détruit ou démoli puisqu'il s'agit de reconstruire l'immeuble tel qu'il avait été initialement autorisé. Lorsque le projet est différent, il ne peut être fait application des dispositions de l'article L. 111-15 du code de l'urbanisme. Certes, la jurisprudence ne s'oppose pas à des différences de très faible importance lors de la reconstruction, mais elle n'admet pas des différences architecturales ou de volume ou d'implantation importantes.
C'est sur ce dernier point que le cadre juridique a été assoupli ces dernières années dans le cadre d'événements exceptionnels qui nécessitaient une reconstruction rapide.
Ainsi, l'article 1er de la loi n° 2023-656 du 25 juillet 2023 relative à l'accélération de la reconstruction et de la réfection des bâtiments dégradés ou détruits au cours des violences urbaines survenues du 27 juin au 5 juillet 2023 habilite le Gouvernement à prendre des mesures visant à assouplir les règles d'urbanisme afin de faciliter la reconstruction par les communes des bâtiments publics détériorés, tels que les mairies ou les écoles. Le Gouvernement a donc été habilité à prendre des mesures relevant du domaine de la loi destinées en particulier à autoriser la reconstruction ou la réfection des bâtiments détruits ou endommagés, à l'identique ou sous réserve de modifications limitées ou d'améliorations justifiées, nonobstant toute disposition de droit de l'urbanisme contraire, et y compris lorsqu'un document d'urbanisme applicable en dispose autrement. L'ordonnance prévue par la loi précitée a été publiée en septembre 202343(*). Elle prévoit en particulier que les travaux, installations ou aménagements nécessaires à cette reconstruction ou à cette réfection peuvent comporter des adaptations de la construction initiale, dans la limite d'une diminution ou d'une augmentation de 5 % de son gabarit initial, et ce par dérogation à l'article L. 111-15 précité du code de l'urbanisme.
Cette ordonnance a directement inspiré certaines dispositions introduites directement dans la loi n° 2025-176 du 24 février 2025 d'urgence pour Mayotte. L'étude d'impact du projet de loi précise que cette mesure dérogatoire est « destinée à faciliter la reconstruction à Mayotte » mais sans fournir aucune évaluation des mesures similaires adoptées après les émeutes urbaines de l'été 2023. Ont-elles été utilisées par les élus locaux ? Dans quelles proportions ? Avec quels résultats ? Ont-elles généré des économies ou réduit les délais de reconstruction ?
Lors de son audition, la DHUP a confirmé l'absence d'évaluation de ce dispositif dérogatoire, ce que vos rapporteurs ne peuvent que déplorer.
D'une manière générale, vos rapporteurs recommandent une évaluation précise et rigoureuse de tous les dispositifs dérogatoires adoptés ces dernières années avant d'envisager une généralisation.
Recommandation n° 2 : alléger certaines normes de construction qui apparaissent comme disproportionnées au regard de l'objectif de protection des deniers publics.
* 34 L'Analyse du Cycle de Vie (ACV) est une méthode d'évaluation qui permet de quantifier l'impact environnemental d'un bâtiment sur toute sa durée de vie. La méthodologie d'ACV dynamique décrite dans la RE2020 attribue un poids plus important aux émissions qui sont émises au début du cycle de vie par rapport à celles émises en fin de vie du bâtiment.
* 35 Actuellement, toute nouvelle opération d'aménagement faisant l'objet d'une évaluation environnementale doit faire l'objet d'une étude sur l'optimisation de la densité des constructions dans la zone concernée, en tenant compte de la qualité urbaine ainsi que de la préservation et de la reconquête de la biodiversité et de la nature en ville. Le Sénat a adopté, le 17 juin 2025, deux amendements identiques visant à supprimer cette étude : https://www.senat.fr/amendements/2024-2025/694/Amdt_15.html et https://www.senat.fr/amendements/2024-2025/694/Amdt_26.html.
* 36 Le coût de ces études n'a toutefois pas été indiqué lors des débats au Sénat.
* 37 Décision n° 2025-896 DC du 20 novembre 2025, considérant 60.
* 38 « Préalablement aux travaux de construction d'un bâtiment, il est réalisé une étude du potentiel de changement de destination et d'évolution de celui-ci, y compris par sa surélévation ».
* 39 « Préalablement aux travaux de démolition d'un bâtiment nécessitant la réalisation du diagnostic mentionné à l'article L. 126-34, le maître d'ouvrage est tenu de réaliser une étude évaluant le potentiel de changement de destination et d'évolution du bâtiment, y compris par sa surélévation. Cette étude est jointe au diagnostic ».
* 40 L'amendement proposait de compléter l'article L. 161-3 du code de la construction et de l'habitation.
* 41 La création d'un ERP de 6ème catégorie est soutenue, depuis sa création en juin 2019, par le « Parlement rural français ».
* 42 L'article L. 164-3 du CCH pour les ERP existants prévoit la possibilité de déroger aux règles d'accessibilité, notamment lorsque le coût des travaux d'accessibilité s'avère « manifestement disproportionné » au regard des améliorations qu'ils apportent aux personnes handicapées.
* 43 Ordonnance n° 2023-870 du 13 septembre 2023.