E. AMÉLIORER LA CONNAISSANCE DES DONNÉES RELATIVES AUX COÛTS DE CONSTRUCTION PESANT SUR LES COLLECTIVITÉS LOCALES
En application de la loi du 7 juin 195152(*), les statistiques publiques regroupent l'ensemble des productions issues des enquêtes dont la liste est arrêtée chaque année par un arrêté du ministre chargé de l'économie.
Le dernier arrêté en date est celui du 17 octobre 2024 portant approbation du programme d'enquêtes statistiques d'initiative nationale et régionale des services publics pour 2025. C'est l'Institut national de la statistique et des études économiques (INSEE) qui est chargé de son exécution. Cet arrêté énumère les enquêtes statistiques pour l'année à venir et certaines concernent notamment les collectivités territoriales, telles que l'enquête sur le prix des terrains et du bâti.
Or, la présente mission a constaté un « trou noir » statistique qu'il convient de combler en confiant à l'INSEE une mission de suivi annuel des coûts de construction pesant sur les collectivités locales. Or, l'absence de données empêche de mesurer, d'une part, l'écart entre les dépenses et les recettes des collectivités en matière de construction, d'autre part, une éventuelle différence de coûts entre constructions publiques et privées.
Recommandation n° 5 : Améliorer la connaissance des données relatives aux coûts de construction pesant sur les collectivités locales
F. ACTIONNER LES LEVIERS POUR MAÎTRISER LES COÛTS DE LA CONSTRUCTION
Dans le cadre de ses auditions, la mission a identifié quatre leviers intéressants pour maîtriser les coûts de la construction.
1. Une définition précise des besoins : une étape préalable essentielle
En premier lieu, il appartient aux collectivités, en leur qualité de pouvoirs adjudicateurs, de définir leurs besoins de manière aussi précise que possible. C'est pourquoi la mission recommande aux élus :
- de réfléchir à la pondération des critères d'attribution (prix/valeur technique) ;
- d'élaborer un programme pluriannuel de travaux afin de donner aux acteurs une certaine visibilité ;
- de pratiquer le sourcing des offres locales, le plus en amont possible de la passation des marchés.
Une assistance à maîtrise d'ouvrage, notamment au travers du recours à un économiste de la construction (cf supra), peut s'avérer précieuse pour les collectivités dans le cadre de cette indispensable expression des besoins.
En outre, l'attention de vos rapporteurs a été appelée sur le fait qu'une définition rigoureuse des besoins limite le risque de conclure ultérieurement des avenants au marché de construction53(*).
Par ailleurs, il est important de bien dimensionner les équipements d'économie d'énergie, tels que les pompes à chaleur, en fonction des besoins réels du bâtiment. Dans le cas contraire, cela aura un impact sur la durée de vie de l'équipement, son rendement, ses coûts d'exploitation, ses besoins de maintenance ou de remplacement prématuré.
2. Inscrire les projets de construction dans le contexte local
En second lieu, les collectivités doivent, dans la rédaction des cahiers des charges, inviter les architectes à s'adapter au contexte local : ces derniers doivent privilégier une conception astucieuse et pragmatique du projet de construction, par exemple en s'adaptant in concreto aux produits disponibles sur le marché, à proximité de la collectivité locale, ou en favorisant le réemploi permettant de récupérer des objets avant qu'ils ne soient jetés54(*)... Cette incitation requiert, dans une large mesure, de simplifier certains outils de la commande publique, afin de favoriser le recours aux variantes et à la négociation (voir recommandation n° 3).
3. Prendre en compte le coût global du projet
En troisième lieu, les collectivités doivent prendre en compte de manière aussi précise que possible le cycle de vie du bâtiment à construire. En effet, il importe de raisonner en termes de « coût global » plutôt que de se concentrer sur les seuls coûts initiaux. Certes, ces derniers peuvent, en apparence, être attractifs pour une commune mais sont susceptibles, à terme, de générer des surcoûts différés importants. Le tableau ci-dessous résume la décomposition du coût global d'un bâtiment.
Coût global = construction (investissement initial) + coûts différés
Investissement initial = coûts d'études + coûts d'accompagnement + coûts du foncier + coûts des travaux + coûts d'équipements + coûts divers
Coûts différés = coûts de maintenance + coûts d'exploitation + coût des travaux liés à des modifications fonctionnelles
Source : pôle « sciences de la donnée » du Sénat
Or, environ 70 à 80 % des coûts d'un bâtiment tertiaire sur l'ensemble de son cycle de vie (environ 50 ans) correspondent aux coûts différés, selon les professionnels entendus par vos rapporteurs. Les maîtres d'ouvrage doivent donc prêter une attention particulière à cette approche globale en analysant notamment les matériaux de construction, en particulier leurs propriétés, leur durabilité et leur qualité. Cette analyse permettrait à la collectivité d'estimer les économies qu'elle pourrait réaliser, par exemple dans les 10 ans suivant la réception de l'ouvrage public.
Comment une collectivité territoriale, notamment une commune, peut-elle prendre en compte cet impératif de coût global ? Une solution repose sur le recours à un économiste de la construction, en particulier pour les projets importants.
Faut-il pour autant rendre un tel recours obligatoire ?
Notre collègue Jean Hingray, entendu par vos rapporteurs, a déposé, le 14 mars 2025, une proposition de loi en ce sens. Elle rend ainsi obligatoire le recours à un économiste de la construction indépendant et qualifié, pour les constructions supérieures à 20 M€ HT. L'exposé des motifs fait valoir qu'une telle mesure permettrait « aux maîtres d'ouvrage publics de s'assurer de conseils indépendants et éclairés pour éviter les dérives budgétaires, garantir le respect des délais de réalisation dès l'amont du projet, s'assurer d'un parfait achèvement en fonction des prescriptions et faire réaliser l'étude du coût global et de l'analyse de cycle de vie (ACV). »55(*)
Vos rapporteurs jugent cette initiative intéressante, car elle a le mérite de souligner des enjeux essentiels pour tous les maîtres d'ouvrage publics, au premier rang desquels les collectivités territoriales. Ils ne sont toutefois pas convaincus de la pertinence de prévoir un recours systématique à un économiste de la construction, fût-ce pour les projets de grande ampleur.
En revanche, vos rapporteurs recommandent aux collectivités d'examiner systématiquement cette option, par laquelle le maître d'ouvrage fait appel, avant fixation de l'enveloppe financière de l'opération, à un économiste de la construction qualifié et indépendant de la maîtrise d'oeuvre56(*) pour faciliter l'expression des besoins, effectuer une étude du coût global des travaux, une analyse du cycle de vie du projet et suivre l'exécution de la construction. L'économiste de la construction peut ainsi intervenir aux côtés de la collectivité, dans le cadre d'une assistance à maîtrise d'ouvrage (AMO), et ce pour la totalité du projet. En effet, le recours à un économiste de la construction peut permettre de bien optimiser cette mission et d'aboutir ainsi à des économies directes ou indirectes pour les « maires bâtisseurs », en dépit du coût inhérent à une telle prestation.
En particulier, l'économiste de la construction peut être sollicité en AMO pour le concours du maître d'oeuvre57(*). La mission de maîtrise d'oeuvre est en effet la clé d'une opération de construction réussie, comme cela a été maintes fois souligné lors des auditions.
4. Renforcer l'expertise des acheteurs publics locaux
De nombreux élus considèrent, à juste titre, que la mise en oeuvre des trois bonnes pratiques locales susmentionnées requiert une expertise accrue des acteurs locaux afin de piloter efficacement les projets de construction.
En effet, les collectivités ont besoin d'une forte ingénierie technique et juridique afin de défendre les intérêts de la collectivité dans le domaine de la construction, tout en limitant le risque contentieux, toujours associé à un risque de perte financière. Ces besoins sont d'autant plus forts que la direction des affaires juridiques du ministère de l'économie fournit parfois des guides et fiches d'une trop grande complexité (conseil aux acheteurs et aux autorités concédantes/fiches techniques).
Or, pour une majorité de communes, la passation et le suivi des marchés publics, notamment de construction, reposent sur des agents généralistes, voire sur les élus eux-mêmes. Les plus petites communes n'ont souvent ni les volumes d'achat suffisants, ni les effectifs dédiés ni encore un budget permettant de créer des postes de catégorie A ou de recruter des acheteurs disposant d'une formation initiale dans le domaine. Dans sa consultation des élus locaux réalisée depuis la plateforme dédiée du Sénat, la commission d'enquête sur la commande publique a interrogé les collectivités sur les qualifications de leurs agents en charge des marchés. Il en ressort que, parmi les 626 communes ayant répondu à cette question, seules 9,74 % disposent aujourd'hui d'un acheteur professionnel.
Comment, dès lors, renforcer l'expertise des petites collectivités dans le domaine de la construction ? Comment professionnaliser la fonction d'achat au sein des collectivités afin de réduire les coûts et de sécuriser juridiquement les procédures ? Les auditions ont permis de mettre en évidence plusieurs bonnes pratiques locales en la matière.
a) Développer la mutualisation des achats
Outre les questions de formation, largement abordées, à juste titre, par le rapport d'enquête précité sur la commande publique, ce dernier met en avant la nécessité de recourir davantage aux procédures de mutualisation des achats.
Cette mutualisation constitue en effet un vecteur précieux de diminution des dépenses pour les pouvoirs adjudicateurs, puisqu'elle réduit le nombre de procédures de passation des marchés publics et permet la réalisation d'économies d'échelle ainsi que des gains de temps cruciaux. Plusieurs formes de mutualisation existent :
- tout d'abord, la fonction d'achat peut être mutualisée à l'échelle des intercommunalités : beaucoup de communes de taille restreinte préfèrent désormais transférer ou mutualiser les missions d'achat afin de rationaliser leurs coûts et renforcer leur sécurité juridique. Comme l'a souligné le rapport d'enquête précité sur la commande publique, « si on intègre les syndicats intercommunaux et les établissements publics locaux (EPL), très liés aux intercommunalités, le volume de la commande publique piloté à l'échelle intercommunale se rapproche de plus en plus de celui des communes58(*) » ;
- en deuxième lieu, les collectivités peuvent recourir à une centrale d'achat, territoriale ou nationale, telle que l'Union des groupements d'achats publics59(*)(UGAP). Selon l'article L. 2113-2 du code de la commande publique, une centrale d'achat est un acheteur qui a pour objet d'exercer de façon permanente des activités d'achat centralisées. Son activité peut ainsi concerner la passation des marchés publics de travaux, de fournitures ou de services destinés à des acheteurs. Les centrales d'achat peuvent également fournir aux acheteurs une assistance à la passation des marchés publics60(*). De même, les collectivités territoriales se tournent de plus en plus vers des centrales d'achat régionales ou vers l'UGAP afin d'améliorer leur niveau d'expertise ;
- enfin, conformément aux dispositions des articles L. 2113-6 à L. 2113-8 du code de la commande publique, des groupements de commandes peuvent être constitués entre des acheteurs afin de passer conjointement un ou plusieurs marchés publics, notamment en matière de travaux de construction. L'intérêt principal pour les acheteurs repose sur le lancement d'une consultation unique pour répondre aux besoins de plusieurs acheteurs. Alors que la centrale d'achat n'a pas à satisfaire un besoin propre lorsqu'elle passe un marché public, il est nécessaire que chaque membre du groupement de commandes soit intéressé par la conclusion d'un ou des marchés publics qui seront conclus dans le cadre du groupement. Un groupement de commandes peut être constitué soit de façon temporaire, pour répondre à un besoin commun ponctuel, soit de manière permanente en vue de répondre à des besoins récurrents.
Au même titre que la commission d'enquête, la mission encourage les communes à mutualiser leurs achats selon les différentes modalités susmentionnées.
b) S'appuyer davantage sur l'expertise départementale
La mission insiste également sur une autre pratique vertueuse : depuis le retrait de l'État de l'assistance technique en direction des collectivités, les conseils départementaux doivent demeurer les acteurs majeurs de l'ingénierie territoriale. Comme l'a indiqué votre délégation en 202361(*), il existe aujourd'hui 75 Agences Techniques Départementales (ATD), sous différentes formes : ce sont majoritairement des établissements publics administratifs, mais aussi des syndicats, des sociétés d'économie mixte, des régies... À titre d'exemple, le département de Côte d'Or a créé la Mission Conseil et assistance aux collectivités (MiCA) afin de mettre à la disposition des mairies et des structures intercommunales des spécialistes pour les conseiller dans leurs projets, notamment dans le domaine du bâtiment.
Source : site Internet https://www.cotedor.fr
En outre, on recense 92 Conseils d'Architecture, d'Urbanisme et de l'Environnement (CAUE). Sept départements n'en disposent toujours pas, alors même que l'article 6 de la loi n° 77-2 du 3 janvier 1977 sur l'architecture définit une obligation en la matière. Votre délégation rappelle que leur mise en place dans ces départements est une priorité. En effet, grâce à leur gouvernance plurielle, instaurée par la loi n° 77-2 du 3 janvier 1977 sur l'architecture, alliant élus, représentants de l'État, professionnels et société civile, les CAUE s'apparentent à des conférences territoriales départementales. Leurs conseils d'administration sont un lieu de débat sur le territoire, ainsi que sur les moyens de mettre en oeuvre les projets locaux.
La mission considère que l'assistance technique des départements devrait se traduire par l'élaboration systématique, dans chaque département, de référentiels locaux de construction, adaptés aux réalités locales (produits disponibles, contraintes géographiques...). Ce document permettrait, pour chaque famille de bâtiments publics (école, maison d'assistance maternelle, piscine, gymnase...), d'indiquer aux communes les coûts moyens constatés au mètre carré. La collectivité aurait à indiquer, à l'appui de son dossier de candidature à la DETR (dotation d'équipement des territoires ruraux), dans quelle mesure son projet s'inscrit dans le prix de référence établi par le département. En outre, une telle démarche présenterait un autre intérêt majeur : elle pourrait inciter les communes à standardiser les constructions, alors que la recherche du « geste architectural » a, elle, nécessairement des effets inflationnistes.
c) Envisager le recours à l'intelligence artificielle
Enfin, la mission est également convaincue, à la suite du rapport de la délégation sur l'intelligence artificielle, publié en mars 202562(*), que celle-ci est susceptible, à court terme, de renforcer considérablement l'expertise des collectivités dans le domaine du bâtiment. Si aucune bonne pratique locale n'a été, à ce stade, identifiée lors des auditions, ces dernières ont souligné que de nombreux élus considèrent cette révolution technologique comme porteuse d'espoirs en matière de construction : si elle est nourrie par des data fiables et précises, elle pourrait en effet présenter de nombreux atouts pour les maîtres d'ouvrage locaux : délais plus rapides, expression des besoins plus fine et optimisée, prise en compte du coût global... Il convient toutefois d'être particulièrement vigilant face aux éditeurs de logiciels, parfois étrangers, qui pourraient être tentés d'aspirer les données des collectivités, et dont nous ne saurions rien des détenteurs finaux. Notre souveraineté numérique serait alors compromise. L'UGAP pourrait ainsi développer une ligne de produits d' « IA-construction » à destination de toutes les administrations publiques, y compris les collectivités territoriales.
Recommandation n° 6 : Actionner certains leviers pour maîtriser, à droit constant, les coûts de la construction.
CONCLUSION
Dans le cadre de la préparation du projet de loi de finances pour 2026, les collectivités territoriales sont, une nouvelle fois, fortement mises à contribution, sommées de contribuer à l'effort pluriannuel de redressement des finances publiques.
Or, nos collectivités subissent des charges de plus en plus lourdes, en particulier dans le domaine de la construction dont les coûts progressent nettement plus vite que les recettes. Cette situation explique qu'au fil des années, les collectivités territoriales ont vu leurs marges de manoeuvre se réduire, sous le poids de réglementations parfois excessives et disproportionnées, allant au-delà des prescriptions communautaires, en particulier dans le domaine de la construction.
Au travers de ses six fortes recommandations, le présent rapport entend donner aux élus locaux les clés pour faire face aux surcoûts de construction qui entravent leur indispensable capacité d'action.
* 52 loi n° 51-711 du 7 juin 1951 sur l'obligation, la coordination et le secret en matière de statistiques.
* 53 Rappelons qu'un marché de construction peut être modifié lorsque le montant de la modification est inférieur aux seuils européens et à 15 % du montant du marché initial. Au-delà de ce pourcentage, le marché peut être modifié sans nouvelle procédure de mise en concurrence lorsque les modifications, quel que soit leur montant, ne sont pas substantielles (art R. 2194-7 et R. 2194-8 du code de la commande publique).
* 54 Dans le domaine de la construction ou de la rénovation de bâtiments, la commande publique « veille au recours à des matériaux de réemploi » (article L. 228-4 du code de l'environnement) depuis la loi dite « AGEC » de 2020 (loi n° 2020-105 du 10 février 2020 relative à la lutte contre le gaspillage et à l'économie circulaire).
* 55 Le dossier législatif est disponible à cette adresse : https://www.senat.fr/dossier-legislatif/ppl24-450.html
* 56 Le maître d'oeuvre fait lui aussi parfois appel à un économiste de la construction.
* 57 La mission de maîtrise d'oeuvre est une mission globale qui doit permettre d'apporter une réponse architecturale, technique et économique au programme défini par le maître d'ouvrage pour la réalisation d'une opération (article L. 2431-1 du code de la commande publique).
* 58 Actuellement, l'achats des collectivités repose principalement sur les communes (21,9 milliards d'euros en 2023), tandis que celui des intercommunalités et des syndicats intercommunaux représentent 14,9 milliards d'euros.
* 59 En France, une part non négligeable des marchés publics est en pratique réalisée par des centrales d'achat pour le compte d'autres acheteurs publics. Le recours à ces structures permet aux pouvoirs adjudicateurs, en particulier les collectivités territoriales, d'accélérer le délai d'acquisition de fournitures ou de services, les centrales d'achat effectuant en interne les procédures de passation des marchés et de garantir la validité juridique de leur montage contractuel. La plus importante d'entre elles, l'Union des groupements d'achats publics (UGAP) est un établissement public industriel et commercial placé sous la tutelle du ministre chargé du budget et du ministre chargé de l'éducation nationale à laquelle tout acheteur public peut recourir.
* 60 Cette assistance peut prendre la forme d'une mise à disposition d'infrastructures techniques permettant aux acheteurs de conclure des marchés, de conseil sur le déroulement ou la conception des procédures de passation des marchés publics, ou de la préparation et la gestion des procédures de passation des marchés publics au nom de l'acheteur concerné et pour son compte.
* 61 Rapport d'information n° 313 (2022-2023) de Mme Cécile Brulin et M. Charles Guéné, déposé le 2 février 2023, intitulé « ANCT: se mettre au diapason des élus locaux ! » : https://www.senat.fr/rap/r22-313/r22-3137.html
* 62 rapport d'information n° 447 (2024-2025) de Mme Pascale Gruny et Ghislaine Senée, déposé le 13 mars 2025 sur « L'intelligence artificielle va-t-elle révolutionner l'univers des collectivités territoriales ? » : https://www.senat.fr/notice-rapport/2024/r24-447-notice.html. Il s'agit du premier rapport parlementaire relatif à l'IA et exclusivement centré sur le secteur des collectivités locales.