EXAMEN EN DÉLÉGATION
M. Bernard Delcros, président. - Nous examinons un rapport d'information relatif aux surcoûts de construction liés aux normes - je remercie nos quatre collègues rapporteurs de s'être emparés de ce sujet important, dont on nous parle bien souvent dans nos territoires. Mes chers collègues, nous attendons beaucoup de vos travaux, nous en espérons des voies pour simplifier les procédures et faire faire des économies aux élus locaux.
M. Fabien Genet, rapporteur. - Cette mission, dont je suis à l'origine, est née d'une interpellation permanente des « maires aménageurs », qui subissent une pression financière de plus en plus lourde, entravant leur capacité à construire ou à rénover les bâtiments communaux dont ils ont la charge, au point qu'ils doivent parfois renoncer à certains projets de construction devenus trop onéreux, je l'ai constaté dans mon département.
Le diagnostic est clair : les coûts de construction progressent beaucoup plus vite que les recettes des collectivités locales, ce qui entrave la capacité d'action des élus locaux. Nos auditions ont confirmé l'inquiétude des élus : il y a bien une envolée des coûts de construction et d'aménagement depuis 20 ans. Les inquiétudes sont plus vives chez les élus des communes rurales car leurs marges de manoeuvre budgétaires sont plus étroites. Les édiles locaux regrettent également l'allongement des délais de construction et la multiplication des acteurs, instances et agences impliqués peu ou prou dans les opérations de construction ; ces deux facteurs génèrent des coûts de gestion pour les collectivités, qui s'ajoutent aux surcoûts de construction stricto sensu.
Une précision sur notre champ d'investigation : nous nous sommes concentrés sur les constructions portées par les communes et les intercommunalités, sans examiner celles des autres collectivités territoriales ni celles des outre-mer car la délégation sénatoriale aux outre-mer travaille spécifiquement sur ces sujets.
Mme Anne-Catherine Loisier, rapporteure. - Nous avons cherché à savoir s'il était possible d'objectiver l'inquiétude ressentie par les élus locaux. Nous avons constaté, non sans surprise, qu'aucun des ministères interrogés n'a été capable de nous fournir des données précises sur l'évolution des coûts de construction pesant sur les communes. Chaque administration travaille « en silo » sur des normes poursuivant certes des intérêts légitimes, mais il n'y a pas de réflexion globale sur le coût que ces normes, ajoutées les unes aux autres, font peser sur les finances locales.
Nous nous sommes donc tournés vers le pôle « science des données » du Sénat, qui a estimé à 3 % par an l'augmentation des dépenses de construction des collectivités depuis vingt ans, une augmentation plus rapide que celle des coûts de production supportés par les entreprises du bâtiment (+ 2,1 % par an), laquelle est elle-même plus forte que celle de l'indice des prix à la consommation (+ 1,9 % par an) : entre 2005 et 2024, les dépenses de construction des collectivités locales ont progressé de 66,8 %, les coûts de production supportés par les entreprises du bâtiment ont augmenté de 49,4 %, et l'indice des prix à la consommation a augmenté de 42,6 %.
Cette progression des dépenses de construction est très difficilement soutenable pour les petites collectivités dont les ressources financières sont limitées.
Cette situation défavorable aux collectivités résulte principalement d'une forte croissance en 2023 des marges des entreprises du bâtiment, lesquelles ont plus que répercuté la hausse des coûts de production sur le prix de vente de leurs constructions. Or, dans le même temps, les recettes globales des collectivités territoriales, elles, progressaient moins vite que les dépenses d'investissement des collectivités : on constate un décrochage des dépenses d'investissements en proportion des recettes globales à partir de 2020, décrochage qu'on peut sans doute mettre en relation avec le fait que l'épargne des collectivités territoriales a progressé à un rythme nettement plus faible que leurs recettes ou leurs dépenses en investissements.
Ensuite, il ressort de nos auditions que les entreprises imposeraient des prix plus élevés pour construire un ouvrage public qu'un ouvrage privé - pour des ouvrages soumis aux mêmes normes. Deux facteurs ont été couramment cités pour expliquer cet écart : les professionnels de la construction « anticiperaient » les subventions publiques ; ensuite, les contraintes procédurales, liées aux règles de la commande publique, engendrent des coûts pour les opérateurs économiques, qui les répercutent généralement dans leurs offres. Cependant, si ces explications nous ont été souvent fournies, aucune donnée ne permet d'évaluer dans quelles proportions une construction privée serait moins onéreuse qu'une construction publique, à caractéristiques égales.
Par ailleurs, nous n'avons pu collecter aucune donnée précise sur les surcoûts liés aux normes. Toutefois, dans le cadre d'une construction neuve, un effet d'apprentissage semble, dans une large mesure, neutraliser, au bout d'environ 5 ans, le coût de la nouvelle norme de construction ; en revanche, dans le cadre d'une rénovation d'un bâtiment existant, l'alourdissement financier pesant sur les collectivités paraît réel, quoique très difficile à estimer.
Le Conseil national d'évaluation des normes (CNEN) a évalué à environ 1 milliard d'euros nets par an depuis 15 ans l'impact financier des normes applicables aux collectivités locales. Toutefois, il n'existe pas de données statistiques précises et complètes sur les normes qui ont un impact sur les coûts de construction à la charge des collectivités. Le CNEN a émis, le 3 juillet dernier, un avis défavorable sur le projet de décret relatif aux performances énergétiques et environnementales des bâtiments d'activités. Ce texte élargit la réglementation environnementale 2020 (RE2020) aux bâtiments dits « tertiaires spécifiques », comme les piscines, ou les gymnases.
Si le collège des élus locaux du CNEN s'est dit favorable à l'objectif d'amélioration environnemental du texte, il a exprimé plusieurs objections. D'abord sur les surcoûts importants - estimés entre 6 et 12 % - pour les futurs équipements publics, liés à l'application des nouvelles normes. Dans un contexte de tensions budgétaires, ces exigences sont jugées insoutenables sans soutien financier ; ensuite, le collège des élus locaux a estimé trop lointain le retour sur investissement au regard de l'effort budgétaire nécessaire ; enfin, il s'est inquiété de la mise en oeuvre du décret, soulignant qu'il suppose un niveau d'expertise technique élevé.
Nous soulignons ensuite que l'inflation normative affecte particulièrement les cinq codes qui régissent l'activité des maires « aménageurs ». Les chiffres parlent d'eux-mêmes : en vingt ans, le nombre de mots a doublé dans le code de la construction et de l'habitation, il a progressé de moitié dans le code de l'urbanisme, il a plus que triplé dans le code de l'environnement, presque quintuplé dans le code du patrimoine, et plus que doublé dans le code général des collectivités territoriales. Cette inflation génère nécessairement des coûts, directs ou indirects, pour les collectivités.
M. Cédric Chevalier, rapporteur. - Je vous remercie, Monsieur le président, de m'avoir associé à ce travail, c'est le premier rapport parlementaire auquel il m'est donné de participer.
Les normes d'accessibilité, environnementales, de performance énergétique et de sécurité sont les plus couramment pointées comme les plus coûteuses ou les plus « impactantes » pour les finances locales. Le rapport cite notamment l'étude dite « faune flore 4 saisons » qui représente un coût généralement compris entre 10 000 et 60 000 euros. En outre, la réglementation environnementale dite « RE2020 », entrée en vigueur le 1er janvier 2022, impose aux collectivités des normes coûteuses en matière de performance thermique pour certaines nouvelles constructions.
Enfin, les normes de sécurité régissant le recours aux matériaux biosourcés - comme le bois - sont souvent décrites comme excessives ou disproportionnées, en particulier pour les bâtiments de faible hauteur. Cette situation pourrait expliquer le retard important que la France accuse dans la construction en bois par rapport à certains de ses voisins européens.
Notre pays a souvent tendance à en « faire trop » alors que le droit communautaire impose déjà des règles contraignantes en matière de construction. Deux exemples de telles surtranspositions ou surrèglementations ont été donnés lors des auditions : la RE2020 et la Responsabilité Élargie du Producteur (REP).
Par ailleurs, dans son rapport de juillet dernier, la commission d'enquête du Sénat sur la commande publique constate que les acteurs de la commande publique, en particulier les collectivités territoriales, déplorent un cadre juridique trop strict et elle formule des recommandations pour « libérer les acheteurs publics et les entreprises des contraintes excessives du droit de la commande publique ».
Nos auditions ont souligné la pertinence de ces propositions : en effet, de nombreux élus ont pointé l'extrême complexité des règles de la commande publique qui pèse en grande partie sur les acheteurs publics, freinant les bonnes volontés.
Trois types de procédures de commande publique coexistent, en fonction de la valeur estimée du besoin. Or, la procédure adaptée - applicable aux marchés de travaux compris entre 100 000 euros hors taxes et 5 538 000 euros hors taxes - est une spécificité française, qui complexifie la tâche des acheteurs publics locaux et des entreprises. Nous avons constaté, ensuite, que la négociation n'est, en principe, pas autorisée dans le cadre d'un appel d'offres formalisé, ce que de nombreux élus locaux regrettent. Enfin, le droit de la commande publique interdit les variantes dans le cadre d'une procédure formalisée, sauf mention contraire, ce que les élus déplorent parce que ces offres alternatives, qui modifient certaines spécifications techniques par rapport à la solution décrite dans le cahier des charges, sont utiles aux entreprises du bâtiment, pour valoriser leur savoir-faire et leur capacité d'innovation.
Forts de ces constats, nous formulons six recommandations.
La première consiste à réaffirmer la nécessité d'analyser systématiquement l'impact financier prévisionnel d'un projet de texte, à court et moyen terme, sur les budgets des collectivités territoriales. Notre délégation plaide depuis longtemps pour une telle démarche, nous le rappelons chaque année lors des Assises de la simplification. Naturellement, cet impératif d'évaluation préalable concerne aussi le secteur de la construction. Or, nos auditions montrent combien l'élaboration des normes se fait sans considération des coûts pour les maîtres d'ouvrage, en particulier pour les collectivités territoriales. De même, certaines régions ont subordonné l'octroi de leurs subventions au respect de critères stricts « d'écoconditionnalité », que les textes ne prévoient pas et que des élus jugent trop contraignants au regard des économies d'énergies effectives escomptées dans les bâtiments publics. Nous regrettons ainsi que les régions n'évaluent pas de manière précise les surcoûts et les gains de cette « écoconditionnalité ».
C'est pourquoi notre mission ne peut qu'appeler, à nouveau, à modifier en profondeur notre « fabrique des normes » afin d'évaluer systématiquement, et de manière préalable, pragmatique et raisonnable, si les nouvelles règles de construction envisagée sont financièrement « soutenables » pour nos collectivités locales et toujours proportionnées à l'objectif qu'elles poursuivent. À défaut, le risque est que nos élus locaux abandonnent ou réduisent leurs projets d'investissements, avec de multiples conséquences sur l'économie et les services publics.
Cette nouvelle fabrique des normes doit aussi conduire le Gouvernement à s'interroger systématiquement sur les démarches de ses voisins européens. Pourquoi la France s'engagerait-elle dans des normes qui vont au-delà des prescriptions de l'Union européenne ?
Mme Patricia Schillinger, rapporteure. - Notre deuxième recommandation consiste à alléger certaines normes de construction qui apparaissent comme disproportionnées au regard de l'objectif de protection des deniers publics.
Nous proposons plusieurs voies d'amélioration pour alléger les normes applicables à la construction.
Une première voie consiste à assouplir le calendrier de mise en oeuvre de la RE2020. Cette réglementation repose sur le respect de plusieurs étapes, dénommées « jalons ». S'il ne paraît pas raisonnable de revenir sur le jalon 2028, les entreprises s'y étant déjà préparées, la mission recommande de repousser de plusieurs années le jalon 2031, afin d'alléger le poids de cette réglementation qui pèse lourdement sur le secteur du bâtiment.
Une deuxième voie consiste à revoir le zonage sismique en 2027. Les exigences résultant des normes sismiques en vigueur paraissent, dans de nombreuses communes, disproportionnées au regard des risques encourus dans l'Hexagone. C'est pourquoi nous demandons au Gouvernement de revoir le zonage de 2011, dans le sens d'un assouplissement au profit des collectivités les moins exposées au risque sismique.
Une troisième voie consiste à supprimer des études préalables dont l'intérêt semble limité par comparaison aux contraintes qu'elles représentent. Beaucoup d'élus déplorent le nombre et le coût des études préalables aux constructions, études dont l'intérêt paraît parfois limité au regard des contraintes - financières et temporelles - qu'elles font peser sur les maîtres d'ouvrage : dans certains projets, les études préalables représentent 20 à 30 % du coût global du projet et en allongent les délais de plusieurs années. Nous proposons de supprimer les études qui présentent un bilan intérêt/contraintes limité.
Une quatrième voie consiste à créer une sixième catégorie d'établissement recevant du public (ERP). Pour mieux concilier les règles d'accessibilité avec la nature des ERP, et tenir compte de la contrainte budgétaire, nous proposons de créer une catégorie d'ERP dont l'effectif du public et du personnel ne dépasse pas 50 personnes - je sais que c'est aussi une proposition de notre président Bernard Delcros.
Une cinquième voie consiste à évaluer les lois d'exception avant d'envisager leur généralisation. Certains proposent d'assouplir le droit de reconstruire à l'identique, en pérennisant ce qui a été prévu, à titre exceptionnel, après les émeutes urbaines de juin-juillet 2023 et le cyclone de Mayotte en décembre 2024. Toutefois, ce dispositif, comme tous les dispositifs dérogatoires adoptés ces dernières années, n'a pas fait l'objet d'une évaluation précise et rigoureuse. Il n'est donc pas raisonnable d'en proposer, à ce stade, la généralisation.
Notre troisième recommandation consiste à simplifier les outils de la commande publique afin de renforcer la capacité des collectivités à mieux contrôler les coûts de construction. Ici encore, nous proposons plusieurs voies de simplification du droit de la commande publique.
Nous proposons, d'abord, de supprimer la procédure adaptée. Cette spécificité française n'étant pas requise par le droit communautaire, nous pouvons la supprimer sans modifier le droit communautaire. Concrètement, les élus pourraient passer par une procédure négociée, dite aussi « de gré à gré », pour tous les marchés de travaux inférieurs au seuil communautaire de 5 538 000 euros HT.
Nous proposons, ensuite, d'autoriser tous les pouvoirs adjudicateurs à recourir librement à une procédure formalisée avec négociation, sans avoir à le justifier. Cette recommandation nécessite de modifier la directive « marchés publics » de 2014.
Nous proposons, enfin, d'inverser le régime actuel des variantes, en les autorisant par principe, sauf mention contraire. Cette recommandation nécessite également une modification du droit communautaire.
Nous recommandons également de mettre en place un « passeport commande publique » attestant du respect par les soumissionnaires de leurs obligations, notamment en matière fiscale et sociale. Ce passeport, qui s'apparenterait à un « coffre-fort administratif » serait conforme à l'intérêt des acheteurs publics et des opérateurs économiques. Nous soulignons dans le rapport l'intérêt de cette mesure « dites-le nous une fois ».
Notre quatrième recommandation consiste à mieux négocier la rémunération des maîtres d'oeuvre.
La question de la rémunération des maîtres d'oeuvre a été souvent évoquée lors des auditions. Aucun texte ne prévoit qu'elle doive être calculée en pourcentage du coût des travaux. Toutefois, ce pourcentage est souvent pratiqué alors même qu'il porte en lui-même une logique inflationniste : plus les travaux coûtent cher à la collectivité, y compris les frais d'études, plus les honoraires du maître d'oeuvre augmentent. De surcroit, le pourcentage a eu tendance à progresser au fil des ans par un « effet d'aubaine », probablement de 2 à 5 % depuis 2010.
Nous proposons de préciser, dans le code de la commande publique, que la rémunération du maître d'oeuvre devra aussi tenir compte, en matière de travaux publics, de la capacité du maître d'oeuvre à réduire le coût global du projet, apprécié sur la durée de vie de l'ouvrage. Cet ajout introduirait deux nouveautés : un lien direct entre rémunération du maître d'oeuvre et économies générées ; une référence au coût global des travaux, allant au-delà de seuls coûts initiaux de l'ouvrage.
Nous proposons également de dispenser les acheteurs publics de l'obligation de recourir à un architecte pour les constructions de faible importance. C'est déjà le droit applicable aux personnes physiques, qui sont dispensées de cette obligation pour une construction dont la surface de plancher n'excède pas 150 mètres carrés.
Nous soulignons aussi que le droit autorise les collectivités locales, dans le cadre d'un concours d'architectes, à retenir plusieurs lauréats, car cela facilite la négociation et, par exemple, la fixation d'une rémunération du maître d'oeuvre au temps passé, plutôt que sur la base d'un pourcentage.
M. Fabien Genet, rapporteur. - Notre cinquième recommandation est d'améliorer la connaissance des données relatives aux coûts de construction pesant sur les collectivités locales
Nous avons constaté un « trou noir » statistique qu'il convient de combler en confiant à l'Insee une mission de suivi annuelle des coûts de construction pesant sur les collectivités locales. L'absence de données empêche de mesurer l'écart entre les dépenses et les recettes des collectivités en matière de construction, ainsi que la différence de coûts entre constructions publiques et privées.
Notre sixième recommandation consiste à actionner certains leviers pour maîtriser, à droit constant, les coûts de la construction.
Nos auditions nous font identifier cinq leviers intéressants pour maîtriser les coûts de la construction.
D'abord, les collectivités, en leur qualité de pouvoirs adjudicateurs, doivent définir plus précisément les besoins, c'est une étape préalable essentielle. Aussi, nous recommandons que les élus réfléchissent à la pondération des critères d'attribution, élaborent un programme pluriannuel de travaux afin de donner aux acteurs une certaine visibilité, et qu'ils pratiquent le sourcing des offres locales, le plus en amont possible de la passation des marchés. Une assistance à maîtrise d'ouvrage, notamment au travers du recours à un économiste de la construction, peut s'avérer précieuse pour les collectivités dans le cadre de cette indispensable expression des besoins.
La définition rigoureuse des besoins limite le risque de conclure ultérieurement des avenants au marché de construction. Enfin, il est important de bien dimensionner les équipements d'économie d'énergie, tels que les pompes à chaleur, en fonction des besoins réels du bâtiment.
Le deuxième levier pour la maîtrise des couts consiste à bien inscrire les projets de construction dans le contexte local. Les collectivités doivent, dans la rédaction des cahiers des charges, inviter les architectes à s'adapter au contexte local, à privilégier une conception astucieuse et pragmatique du projet de construction, par exemple en s'adaptant aux produits disponibles sur le marché ou en favorisant le réemploi.
Troisième levier, les collectivités doivent prendre en compte de manière aussi précise que possible le cycle de vie du bâtiment à construire. Il faut raisonner en « coût global » au lieu de regarder les seuls coûts initiaux - lesquels peuvent être attractifs mais entrainer des surcoûts ultérieurs. Il faut savoir que sur le cycle de vie d'un bâtiment tertiaire, sur cinq décennies, les coûts différés représentent environ 70 à 80 % des coûts d'ensemble : comment les prendre en compte dans la durée ? Une solution repose sur le recours à un économiste de la construction, en particulier pour les projets importants.
Quatrième levier, il faut renforcer l'expertise des acheteurs publics locaux. Les collectivités ont besoin d'une forte ingénierie technique et juridique pour défendre leurs intérêts dans le domaine de la construction, tout en limitant le risque contentieux. Or, pour une majorité de communes, la passation et le suivi des marchés publics, notamment de construction, reposent sur des agents généralistes, voire sur les élus eux-mêmes. Nos auditions mettent à jour plusieurs bonnes pratiques pour renforcer l'expertise des petites collectivités dans le domaine de la construction : la mutualisation des achats, via l'intercommunalité ou les centrales d'achat, elle réduit le nombre de procédures et permet des économies d'échelle ainsi que des gains de temps cruciaux ; le recours à l'expertise départementale dans le cadre des agences techniques départementales - nous avons auditionné celle de Saône-et-Loire, je pense aussi au département de la Côte-d'Or qui a créé la Mission conseil et assistance aux collectivités (MiCA) pour mettre à la disposition des mairies et des structures intercommunales des spécialistes pour les conseiller dans leurs projets, notamment dans le domaine du bâtiment.
Enfin, il faut envisager le recours à l'intelligence artificielle (IA) : à la suite du rapport sur ce sujet que notre délégation a publié en mars dernier, nous sommes convaincus que l'IA peut renforcer l'expertise des collectivités dans le domaine de la construction. Nous n'avons pas repéré de bonne pratique en la matière, mais entendu de nombreux élus espérer que cette révolution technologique les aide en matière de construction : à condition d'être nourrie par des data fiables et précises, l'IA pourrait présenter de nombreux atouts pour les maîtres d'ouvrage locaux, comme des délais plus rapides, une meilleure expression des besoins, une prise en compte du coût global. Il convient toutefois d'être particulièrement vigilant face aux éditeurs de logiciels, parfois étrangers, qui pourraient être tentés d'aspirer les données des collectivités.
Voici donc résumées nos six recommandations, ce rapport est utile en ces temps de préparation des élections municipales, où les équipes font leur bilan et de la prospective - et dans ce moment de rupture pour les finances publiques. Les surcoûts de la construction sont un bon exemple des dilemmes qui se posent aux élus, qui doivent trancher entre leur haut niveau d'ambition et l'attrition des moyens.
M. Bernard Delcros, président. - Merci pour cette présentation très claire, plusieurs de vos propositions pourront faire l'objet d'un texte de loi, il faut le garder à l'esprit et l'avoir en perspective.
M. François Bonhomme. - Merci de cette vision globale, elle est utile. Je veux souligner l'importance et les difficultés liées à la définition des besoins. Elle est inscrite dans la loi 12 juillet 1985 relative à la maîtrise d'ouvrage publique et à ses rapports avec la maîtrise d'oeuvre privée, dite loi MOP, et elle donne lieu à bien des contentieux, où des collectivités sont condamnées et doivent supporter d'importants surcoûts pour leurs constructions. Il y a là, en réalité, un enjeu d'information et de formation des élus : ils doivent pouvoir mieux définir les besoins, et recourir quand c'est utile à un économiste de la construction ; ce recours peut leur sembler accessoire mais il ne l'est pas du tout quand on s'intéresse aux coûts d'ensemble d'une opération. Cet enjeu de formation ne demande pas une nouvelle loi, il n'en n'est pas moins important ; on forme les élus à la prise de parole en public, à la communication - il serait bon de les former aussi à ces enjeux de la construction, à tout le moins.
M. Rémy Pointereau. - C'est vrai que le surcoût des normes imposées aux collectivités progresse, le CNEN l'a estimé, certaines années, à 2,5 milliards d'euros ; c'est très important, vos propositions sont bienvenues. Cependant, ces surcoûts ne s'expliquent pas seulement par les normes, il faut regarder aussi du côté du prix des prestations - et se demander pourquoi les entreprises facturent plus cher à une collectivité qu'à un particulier. Localement, il peut y avoir des ententes illicites entre entreprises, soit pour ne pas répondre, soit pour répondre au même tarif. Nous constatons aussi l'incidence de la date d'ouverture des plis : selon qu'elle se produit au début ou en fin d'année, il y a des différences considérables de prix. Il y a aussi, vous l'avez dit, la présence de subventions - elles pousseraient à augmenter les prix. Résultat, nous le constatons tous, les professionnels sont moins chers pour les particuliers que pour les collectivités, à travaux comparables. Autre étonnement : les architectes et la maitrise d'oeuvre en général sont de plus en plus onéreux, mais le suivi des chantiers de moins en moins strict, au point qu'aujourd'hui, on ne voit plus de chantier qui ne connaisse pas un incident ou un défaut, que ce soit dans les réalisations ou les délais. Il y a un problème : on a le sentiment que plus c'est cher, moins bien c'est fait.
M. Bernard Delcros, président. - Il faut regarder aussi le déroulement du chantier, en particulier la sous-traitance, car des prestataires délèguent et, après, ne se sentent pas liés par la prestation effectuée - et la responsabilité retombe sur la commune, ce n'est pas normal. Il faut mieux mettre en responsabilité les différents prestataires.
M. Hervé Reynaud, - Ce rapport est opportun et vos propositions répondent aux préoccupations de bien des élus, qui s'inquiètent en particulier du recul des subventions - quand on inaugure un bâtiment, désormais, on a le sentiment que c'est le dernier qui aura été subventionné.
Je soulignerai pour ma part le coût des études préalables, leur obsolescence parfois rapide au gré des changements de normes : avez-vous pu évaluer leur coût d'ensemble ? Êtes-vous en mesure de dire quel est en particulier le coût des normes environnementales ? Pourriez-vous revenir plus en détail sur la comparaison des coûts de la construction et de l'indice des prix à la consommation ?
Mme Sonia de La Provôté, - Avez-vous estimé la part prise par l'envolée des coûts du foncier ? Les normes qui régissent le foncier ne sont pas les mêmes, elles comptent aussi beaucoup dans le coût des projets de construction.
Ensuite, avez-vous pu mesurer le poids de la judiciarisation des opérations, le coût des recours et des prestations juridiques ?
Enfin, avez-vous intégré le coût de fonctionnement des structures publiques et parapubliques liées à l'expertise proprement dite ?
Mme Pascale Gruny, - Les surcoûts de la construction publique liés aux normes sont un thème ancien et récurrent de l'action publique, je l'avais déjà constaté lors de mon premier mandat en 1983 - comme experte comptable, j'avais été très étonnée du décalage de coût des travaux de voierie selon qu'ils étaient faits pour un agriculteur ou pour la commune. Ce décalage vaut pour tout, il y a de l'abus qui ne tient pas qu'aux normes, puisqu'en 1983, les normes dont nous disons qu'elles provoquent des surcoûts n'étaient pas encore prises. Je pense que les subventions jouent pour beaucoup. Dès lors, peut-on recourir à des barèmes de prix dans la construction ? De tels barèmes existent-ils - et si oui, est-ce qu'ils aideraient à maîtriser les coûts ? Nous savons que les subventions vont diminuer, et que les budgets des collectivités sont déjà très serrés : il faut donc être très vigilants sur ce sujet et continuer à explorer toutes les marges de progrès.
Mme Muriel Jourda, - Merci de ne pas avoir éludé la responsabilité du Parlement, l'inflation des normes est d'abord législative : nous faisons trop de textes. On voit que le code de l'environnement a plus augmenté encore que les autres, peut-être cette inflation de mesures nous conduira-t-elle à nous interroger sur la place qu'on assigne à l'humanité sur terre quand on feint de croire que son empreinte carbone pourrait n'être pas plus importante que celle des autres êtres vivants. Quoiqu'il en soit, il faut considérer, ensuite, que la surtransposition n'est pas que le fait de l'État : certaines collectivités y ont aussi leur part, nous devons faire notre autocritique sur ce point.
Enfin, vous dites que le coût de la construction serait mal connu, cela m'étonne puisque nous disposons d'indices précis : qu'en est-il ?
M. Pierre-Alain Roiron, - Tout le monde sait qu'il peut y avoir des ententes illicites entre les entreprises, mais il faut voir aussi que toutes les entreprises n'ont pas les moyens de répondre aux commandes publiques, les procédures sont lourdes et complexes, décourageantes pour bien des petites entreprises. Sur les coûts, ensuite, il faut englober les primes d'assurances, qui, elles aussi, ont augmenté. D'une manière générale, avez-vous comparé notre situation à celle de nos voisins européens ?
M. Bernard Buis, - Le recours aux contrôleurs de sécurité est obligatoire, serait-il possible d'intégrer leur intervention dans la mission de l'architecte ? Quel est leur rôle, plus précisément ?
M. Bernard Delcros, président. - Notre Délégation a proposé qu'on développe l'étude d'options, avec l'idée qu'avant d'approuver une norme susceptible de générer des surcoûts de construction, on examine les différentes options en présence, y compris l'option « zéro norme nouvelle » (droit constant) : qu'en pensez-vous ?
Ensuite, avez-vous réfléchi à des critères pour faciliter l'accès des entreprises locales aux marchés publics ?
M. Fabien Genet, rapporteur. - La définition des besoins est effectivement essentielle, d'autant que, selon les types de bâtiment, ceux qui définissent les besoins ne sont souvent pas les payeurs. Les écoles primaires que l'on construit aujourd'hui, par exemple, sont bien plus équipées que les écoles communales d'antan, avec leurs salles spécialisées pour la musique, les travaux pratiques, et tous les équipements dont nos écoles d'autrefois étaient dépourvues. En réalité, l'intervention d'un économiste de la construction, très en amont, est utile pour tout projet d'importance, il faut la prévoir dans la maitrise d'ouvrage pour préciser le projet au plus près des besoins.
Les subventions jouent certainement un rôle dans les coûts des constructions, nous le savons d'expérience. C'est aussi une raison pour que les institutions qui subventionnent aident les porteurs de projets à identifier les surcoûts éventuels. Il serait utile d'utiliser les tableaux de la dotation d'équipement des territoires ruraux (DETR) pour faire apparaître des ratios, des coûts-types pour les équipements par territoire ; un tel travail pourrait servir à identifier en amont les risques de surcoûts manifestes.
Nous avons constaté que, comme vous le dites, des entreprises évitent la commande publique parce qu'elles craignent de se perdre dans une jungle juridique qui ne fait que se densifier et se complexifier - et celles qui participent le font parce qu'elles recrutent des compétences administratives, c'est devenu une condition pour participer à la commande publique, ce qui implique des surcoûts.
Les études préalables sont aussi un enjeu. On a du mal à évaluer leur part de surcoût, les chiffres que nous avons pu regrouper sont globaux, ils ne distinguent pas entre les différentes sources de surcoûts. Cependant, nous savons que les études préalables coûtent davantage qu'avant, l'agence technique départementale de Saône-et-Loire que nous avons auditionnée nous l'a confirmé, non seulement parce que les normes sont plus nombreuses, mais aussi parce que certaines études, dont l'architecte se chargeait, sont désormais sous-traitées, ce qui augmente mécaniquement les coûts - c'est le cas par exemple pour les études de sol ou l'intervention des contrôleurs de sécurité par exemple.
Nous n'avons pas trouvé de données fiables et précises sur la part du foncier dans le surcoût des constructions, les situations varient beaucoup selon les emplacements, la tension du marché - et bien entendu l'application des normes, en particulier le zéro artificialisation nette (ZAN) qui commence à peine à être appliqué.
Nous n'avons pas non plus de données sur le coût de la judiciarisation, mais nous savons, les acteurs nous l'ont dit, que la tendance est très nette désormais : quand on construit, on a tendance à se couvrir juridiquement, on fait « ceinture et bretelles » et tout le monde en ajoute pour prendre le moins de risque - cela a un coût évident, la commission d'enquête du Sénat sur la commande publique l'a relevé également.
Il n'y a pas de barème de la construction, à notre connaissance. Comme nous n'avons pas voulu préconiser l'institution d'un nouvel observatoire, nous proposons que l'Insee approfondisse ce sujet, et de ne pas s'interdire, à certaines conditions, d'utiliser des outils d'intelligence artificielle. Nous tâchons aussi de montrer qu'on peut faire mieux en utilisant certains leviers, le recours à des acheteurs est par exemple essentiel, il faut aller vers plus de mutualisation.
En auditionnant des hauts fonctionnaires qui préparent les normes, nous avons constaté que tous, sans exception, affirmaient que « leur » norme ne représentait qu'un très faible coût, pour une utilité certaine - chacun nous a parlé d'un pourcentage minime, renvoyant les surcoûts à d'autres. Or, quand on additionne ces « tout petits pourcentages », on arrive vite à un surcoût normatif qui dépasse les 15 % du coût de la construction ! En fait, chacun arrive avec son argument, appelle le législateur à assurer que la construction sera antisismique, étanche aux inondations par exemple - mais personne ne prend en compte le coût final : notre voyage dans la fabrique de la norme a été tout à fait édifiant de ce point de vue, en fort contraste avec ce que l'on sait de l'endettement public. Il faut pourtant se préoccuper du coût final, ainsi que de la proportionnalité de la norme.
Nous avons été déçus par les analyses comparatives : il y a bien quelques chiffres comparant les coûts de construction en Europe, mais ils ne sont guère détaillés sur les points qui nous intéressent, ils se focalisent surtout sur le coût de la main d'oeuvre, bien plus que sur les normes.
M. Bernard Delcros, président. - Une remise officielle de votre rapport au ministre serait bienvenue. Savez-vous comment a évolué le coût de l'immatériel dans la réalisation des projets ?
Mme Anne-Catherine Loisier, rapporteure. - Non, nous n'avons pu que constater le manque de détails dans les chiffres, c'est pourquoi nous proposons que l'Insee explore davantage et suive mieux ce sujet. Nous constatons aussi que l'évolution des normes elles-mêmes, parfois leurs contradictions, montrent bien que l'ensemble n'est pas régulé.
Présidence de Mme Pascale Gruny, vice-présidente
Mme Anne-Catherine Loisier, rapporteure. - Il faut consolider l'ingénierie auprès des élus, pour les aider face à la complexité des normes, conforter leur analyse préalable ; l'intervention d'un tiers entre la collectivité et le maitre d'oeuvre est très utile. Il faut également mieux prendre en compte de nombreux facteurs locaux de la construction et de ses coûts ; la distribution de la DETR est un carrefour intéressant, bien des projets locaux y sont examinés, il y a là des données précises à utiliser pour mieux savoir quels sont les coûts de construction par territoire - et définir une sorte de référentiel par territoire.
Ensuite, il faut trouver des voies pour responsabiliser davantage les maitres d'oeuvre. Le nombre de contentieux augmente et la rémunération forfaitaire est contre-intuitive quand on veut faire des économies : ce qu'il nous faut, c'est introduire davantage les notions d'économie d'énergie et d'économies dans les coûts de construction, ceci en prenant vraiment en compte les réalités territoriales : on ne saurait faire un référentiel national, les contextes varient beaucoup.
Mme Patricia Schillinger, rapporteure. - Il faut une meilleure formation des élus, certains ne sont pas du tout formés sauf sur la communication, ce n'est pas suffisant face aux enjeux de la construction. Quand on projette de construire, il faut aussi prendre en compte le fonctionnement, se projeter dans l'avenir, prévoir l'entretien des équipements.
Enfin, le prix des terrains a une incidence évidente pour l'habitat social, il contraint les investissements, nous le vivons particulièrement en zone frontalière.
La délégation adopte, à l'unanimité, le rapport d'information et en autorise la publication.