B. POUR LES RÉNOVATIONS, UN ALOURDISSEMENT FINANCIER RÉEL MAIS TRÈS DIFFICILE À ESTIMER
Si l'effet d'apprentissage permet, dans une certaine mesure, de contenir l'impact financier de nouvelles normes de construction sur le bâti neuf, tel ne semble pas être le cas des rénovations de bâtiments existants.
Toutefois, là encore, les données font défaut pour évaluer un tel surcoût normatif généré par la mise en oeuvre de nouvelles réglementations.
C. LE SIGNAL D'ALARME LANCÉ PAR LE CONSEIL NATIONAL D'ÉVALUATION DES NORMES
Afin de mesurer l'impact financier des normes de construction imposées aux collectivités territoriales, vos rapporteurs se sont également rapprochés du Conseil national d'évaluation des normes (CNEN), créé, en 2013, à l'initiative du Sénat. En effet, cette instance est chargée d'évaluer « l'impact technique et financier, pour les collectivités territoriales et leurs établissements publics, des projets de textes réglementaires créant ou modifiant des normes qui leur sont applicables » (article L. 1212-2 du code général des collectivités territoriales). Doivent être regardées comme des normes applicables aux collectivités territoriales et à leurs établissements publics soit les normes qui les concernent spécifiquement ou principalement, soit les normes qui affectent de façon significative leurs compétences, leur organisation, leur fonctionnement ou leurs finances (CE, 26 octobre 2018, Association Regards Citoyens, n° 403916).
Selon le CNEN, 4 416 normes nationales sont entrées en vigueur depuis 2009 concernant les collectivités, soit 294 normes en moyenne par an, avec un impact cumulé pour les collectivités chiffré à environ 1 milliard d'euros nets par an depuis 15 ans. Cette moyenne dissimule toutefois de très fortes disparités selon les années comme l'illustre le tableau ci-dessous.
Tableau 6 - Impact financier, pour les collectivités territoriales, des textes soumis au CNEN
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Nombre de textes examinés par le CNEN |
Coût en M€ |
Économies en M€ |
Coût net en M€ (différence entre le coût et les économies) |
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2020 |
258 |
1 323 |
1242 |
81 |
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2021 |
287 |
1 170 |
447 |
723 |
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2022 |
325 |
3 921 |
1 472 |
2 449 |
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2023 |
235 |
3 266 |
1 666 |
1 600 |
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2024 |
223 |
3 293 |
2728 |
565 |
Source : délégation du Sénat aux collectivités territoriales, à partir des données du CNEN
Toutefois, il n'existe pas de données statistiques précises et complètes sur les normes qui ont un impact sur les coûts de construction et d'aménagement à la charge des collectivités.
En effet, d'une part, 80 % des textes du Gouvernement soumis au CNEN ne font l'objet d'aucune évaluation financière. Ainsi, de 2023 à 2025, le CNEN a décompté 44 textes concernant le secteur de la construction. Sur ces 44 textes, seuls 9 ont fait l'objet d'une estimation de leur coût10(*).
D'autre part, même quand le Gouvernement remet au CNEN des fiches d'impact, ces dernières ne remplissent pas la mission qui leur est assignée : au lieu de fournir une aide objective à la décision, elles apparaissent comme un outil d'autojustification ou de « plaidoyer pro domo ». Ainsi, de nombreuses fiches d'impact présentent un impact financier mal renseigné ou occultant la charge pour les collectivités en termes de gestion interne (recrutement et formation du personnel, résultant de la mise en oeuvre des nouvelles normes proposées par le ministère porteur). En outre, les fiches d'impact ne prévoient pas d'évaluation à 3 ou 4 ans pour mesurer l'écart éventuel entre la prévision et la réalisation. Enfin, elles n'intègrent pas l'effet d'apprentissage espéré à 5 ans (cf supra).
Vos rapporteurs ne peuvent que regretter, dans le droit-fil du rapport sur « l'addiction aux normes » publié en janvier 202311(*), que le CNEN n'ait pas reçu la compétence de certifier le sérieux, la rigueur et la méthodologie des fiches d'impact qui accompagnent les projets de textes réglementaires qui lui sont soumis. Au demeurant, il ne dispose pas actuellement des moyens humains nécessaires à l'exercice d'une telle mission de contre-expertise. Un renforcement des liens du CNEN avec des organismes tels que l'Institut national de la statistique et des études économiques (INSEE) pourrait permettre de pallier ces insuffisances et assurerait ainsi le pilotage statistique et économique de la politique d'évaluation. Il conviendrait donc de créer, au sein de l'INSEE, une cellule dédiée au CNEN, sur le modèle de ce qui pratique en Allemagne. Un tel partenariat apparait indispensable dès lors que le CNEN ne dispose pas de profils d'économistes ou de statisticiens dans son équipe.
Dans l'immédiat, vos rapporteurs recommandent aux ministères le respect le plus scrupuleux de la circulaire du Premier ministre n° 6502/SG relative à l'évaluation préalable des textes normatifs et à la maîtrise du flux réglementaire, publiée le 1er septembre 2025. Ce texte insiste notamment sur la nécessité de bien mesurer l'impact des projets de textes sur les collectivités territoriales : « doivent être évaluées les incidences techniques, financières et organisationnelles sur les collectivités territoriales (notamment les compétences, l'emploi public - en Équivalent temps plein annuel travaillé (ETPT) -, la charge administrative ou encore le mode de financement assuré - transferts de charges, modification de l'équilibre du budget). Une attention particulière doit être portée à cette rubrique pour les dispositions soumises à l'examen du Conseil national d'évaluation des normes (CNEN). »
Force est de constater qu'aujourd'hui cette « attention » est insuffisante. Ainsi, lors de son audition par vos rapporteurs, Gilles GARREZ, président du CNEN, a souligné que ce dernier « se montrait très vigilant sur les conséquences financières des textes examinés car le sujet des finances publiques et en leur sein celui des finances locales devient de plus en plus préoccupant (...). Certes, certaines études d'impact sont complexes à réaliser car elles dépendent d'une multitude d'hypothèses. Dans ce cas il conviendrait de proposer plusieurs variantes de coûts prévisionnels autour de deux scénarios extrêmes et d'une option intermédiaire pour mieux éclairer les avis du CNEN. En tout cas, notre Conseil est décidé à se montrer plus sévère à l'avenir quant à la qualité des études d'impact et à refuser l'examen de textes insuffisamment documentés ».
À titre d'exemple, le CNEN a émis, le 3 juillet 2025, un avis défavorable sur le projet de décret relatif aux performances énergétiques et environnementales des bâtiments d'activités. Ce texte, pris pour application de l'article L. 171-1 du code de la construction et de l'habitation, s'inscrit dans le prolongement de la réglementation environnementale 2020 (RE2020). Il a pour objet de définir les niveaux minimums d'exigence sur les caractéristiques énergétiques et environnementales et la performance énergétique et environnementale des bâtiments neufs et extensions de bâtiments en France métropolitaine. Le projet de décret a pour objet d'élargir le dispositif du décret de 202112(*) à 9 typologies de bâtiments supplémentaires dits « tertiaire spécifiques ».
Tout en soutenant les objectifs environnementaux, le collège des élus du CNEN a estimé que ce projet illustrait la tension croissante entre soutenabilité économique et objectifs environnementaux, « qui ne pourra être surmontée sans un dialogue entre les collectivités et l'État, et une programmation réaliste des obligations à venir ».
Si le collège des élus s'est dit favorable à l'objectif du texte - dont la vocation est de renforcer les exigences environnementales dans la construction - il a exprimé plusieurs objections tenant :
· aux surcoûts importants - estimés entre 6 et 12 % - pour les futurs équipements publics, du fait de l'application des nouvelles normes (conception bioclimatique, matériaux biosourcés, ventilation performante, etc.). Dans un contexte de tensions budgétaires, ces exigences sont jugées insoutenables sans soutien financier ;
· à un retour sur investissement trop lointain au regard de l'effort budgétaire nécessaire. Les bénéfices liés aux économies d'énergie ou de fonctionnement peuvent ne se matérialiser qu'au bout de 20 à 30 ans ;
· à la mise en oeuvre du décret, qui suppose un niveau d'expertise technique élevé (accompagnement à la conception, rédaction des pièces techniques, justification des performances) que les petites communes ne sont pas toujours en mesure d'assumer, faute d'ingénierie suffisante.
En conséquence, le collège des élus a demandé un moratoire immédiat, afin de laisser le temps aux collectivités de sécuriser leurs financements et de s'approprier les nouveaux outils nécessaires à la mise en oeuvre des nouvelles normes. Les élus appellent à une mise en oeuvre progressive, différenciée selon la taille des collectivités, et à un accompagnement renforcé de la part de l'État, tant sur le plan technique que financier.
* 10 Le décret n° 2023-259 du 7 avril 2023 relatif aux systèmes d'automatisation et de contrôle des bâtiments tertiaires et l'arrêté d'application représentent, à eux seuls, un coût de 1,5 milliard d'euros en N+1 : pour rappel, l'objectif poursuivi est d'équiper tous les bâtiments tertiaires existants et neufs de systèmes d'automatisation et de contrôle d'ici le 1er janvier 2025 pour ceux possédant des systèmes de plus de 290 kW et d'ici le 1er janvier 2027 pour ceux équipés de système de plus de 70 kW. Citons aussi le décret 2023-444 du 7 juin 2023 relatif aux systèmes de régulation de la température des systèmes de chauffage et de refroidissement et au calorifugeage des réseaux de distribution de chaleur et de froid, qui représente un coût de 1,7 milliard d'euros en N+1 pour les collectivités.
* 11 Rapport d'information n° 289 (2022-2023) de Mme Françoise GATEL et M. Rémy POINTEREAU, fait au nom de la délégation aux collectivités territoriales, déposé le 26 janvier 2023. « Normes applicables aux collectivités territoriales : face à l'addiction, osons une thérapie de choc ! ».
* 12 Décret n° 2021-872 du 30 juin 2021 recodifiant la partie réglementaire du livre Ier du code de la construction et de l'habitation et fixant les conditions de mise en oeuvre des solutions d'effet équivalent.