III. ARTICLES 39, 40, 41 ET 42 - TRANSPOSITION DE LA DIRECTIVE 2023/2413 RELATIVE AUX ÉNERGIES RENOUVELABLES
A. CADRAGE GÉNÉRAL
Dans le cadre du paquet « Ajustement à l'objectif 55 », la Commission européenne a publié le 14 juillet 2021 une proposition de révision de la directive (UE) 2018/2001 du Parlement européen et du Conseil du 11 décembre 2018 relative à la promotion de l'utilisation de l'énergie produite à partir de sources renouvelables (dite RED II86(*) pour Renewable Energy Directive).
La directive RED II fixait un objectif global contraignant de l'Union visant à ce que la part d'énergie produite à partir de sources renouvelables dans la consommation finale brute d'énergie de l'Union soit d'au moins 32 % en 2030. La proposition de directive RED III, qui constitue un élément clé du paquet « Ajustement », envisageait de porter cet objectif à 40 % en 2030. Le plan REPowerEU, présenté dans la communication de la Commission européenne du 22 mai 2022 et visant à rendre l'Union indépendante des combustibles fossiles russes bien avant 2030, proposait même d'atteindre un objectif plus ambitieux de 45 % en 2030.
La proposition de directive RED III prévoyait également des sous-objectifs par secteur pour les bâtiments (objectif indicatif de 49 %), l'industrie (objectif contraignant de 50 %), le chauffage et le refroidissement (objectif contraignant de + 1,1 point annuel) et les transports (objectif de 13 % de réduction des émissions de gaz à effet de serre (GES), de 0,2 % en 2022, 0,5 % en 2025 et 2,2 % en 2030 pour les biocarburants avancés et le biogaz et de 2,6 % pour les carburants durables d'origine non biologique).
Elle renforçait les exigences de réduction des émissions de GES, en introduisant un objectif de 70 % pour les carburants renouvelables d'origine non biologique ou aux carburants à base de carbone recyclé.
Elle consolidait les critères de durabilité, en appliquant, à la biomasse forestière, ceux prévus pour la biomasse agricole, et aux installations existantes d'électricité, de chaleur ou de froid, ceux prévus pour les nouvelles installations.
Elle prévoyait un mécanisme de vérification pour les installations entre 5 et 10 mégawatts (MW) et une base de données pour les carburants renouvelables ou à base de carbone recyclé.
Enfin, la directive proposait de renforcer les obligations d'information des gestionnaires de réseaux de distribution et de transport en matière d'énergies renouvelables et d'émissions de GES, de même que les obligations de transparence des fabricants de batteries et de capacité de recharge ouvertes au public.
Dans sa résolution européenne n° 124 (2021-2022) du 5 avril 2022 sur le paquet « Ajustement à l'objectif 55 », le Sénat adresse au Gouvernement huit positions concernant cette proposition de directive :
· tenir compte des caractéristiques économiques et climatiques des bouquets énergétiques, en prévoyant des objectifs de diversification généraux, réalistes et adaptés ; prendre en considération l'impact de ces objectifs de diversification sur l'équilibre et la performance du système énergétique, notamment sur les prix des énergies, de même que sur l'équilibre, le pilotage, le stockage et le « bilan carbone » de ces énergies ;
· garantir la compétence des États membres dans la définition de leur bouquet énergétique, et notamment de l'ampleur et du délai de leur diversification ; ne pas imposer d'objectifs de diversification inadaptés aux États membres dont la production d'électricité est déjà largement décarbonée ;
· promouvoir les biocarburants, quelle que soit leur génération, en veillant à exclure ceux présentant un risque élevé en termes de bilan carbone, notamment au regard du changement d'affectation des sols, tels que ceux issus de l'huile de palme ou du soja ;
· mieux intégrer le biogaz et le gaz bas-carbone, en particulier issus de déchets exempts de conflits d'usages, les réseaux de chaleur et de froid et la cogénération ;
· appliquer une neutralité technologique entre l'hydrogène renouvelable et celui bas-carbone dans la décarbonation de l'industrie ;
· ne pas déstabiliser les critères de durabilité applicables à la biomasse, s'agissant notamment du principe de cascade, des seuils de puissance, du niveau d'émission et de l'encadrement du bois-énergie ;
· étendre l'obligation d'information, prévue pour les produits industriels, de l'énergie renouvelable vers celle bas-carbone ;
· prendre en considération la spécificité des collectivités territoriales et de leurs groupements, en tant qu'autorités organisatrices de la distribution d'énergie (AODE), en renforçant leur association à la mise en oeuvre des projets d'énergies renouvelables.
Le Conseil a adopté une position le 29 juin 2022 qui limitait l'objectif de renouvelable à 40 %. Le Parlement a adopté sa position durant la session plénière de septembre 2022 et fixait l'objectif à un niveau plus ambitieux de 45 %.
Les colégislateurs sont parvenus à un accord le 30 mars 2023 avec un objectif obligatoire de renouvelable fixé à 42,5 % en 2030 et une forte incitation à atteindre collectivement celui de 45 %.
Il est à noter que dans la position en première lecture du Parlement européen, la combustion de biomasse ligneuse primaire, quelle qu'elle soit, ne pouvait être considérée comme une énergie renouvelable. Cela aurait conduit à fortement dégrader le pourcentage d'énergie renouvelable déclaré par la France, comptant pour l'atteindre de l'objectif de 42,5 %. Cette disposition n'a pas été reprise dans le texte issu des trilogues et finalement adopté.
Concernant la prise en compte de l'hydrogène bas-carbone et de l'électricité bas-carbone pour atteindre les objectifs de réduction d'intensité carbone ou de part d'énergie renouvelable, les positions françaises ont été portés par l'intermédiaire d'un non papier87(*) pendant la phase préparatoire du passage au Parlement européen et pendant les réunions du Conseil Européen avant l'adoption finale du texte.
Le gouvernement avait par ailleurs soutenu, dans les conditions prévues par le projet de texte, un objectif de réduction des émissions de GES du secteur des transports de 13 %, proposition initiale de la Commission et adoptée par le Conseil mais réhaussée par le Parlement européen à 16 %. Les négociations ont abouti à un objectif de 14,5 % en trilogue.
Une coalition suffisante autour de la position des autorités françaises n'a pas pu être trouvée notamment pour la prise en compte de l'hydrogène et de l'électricité bas-carbone, sujet qui ne faisait pas consensus auprès d'une majorité d'États Membres et auprès de la Commission Européenne.
Le Parlement européen avait par ailleurs relevé les objectifs d'utilisation de carburants renouvelables d'origine non biologique (RFNBOs), avec un objectif de 5,7 % en 2030 contre 1 % proposé par le Conseil, tout en rejetant l'intégration de l'électricité bas-carbone pour la production des carburants renouvelables d'origine non-biologique.
Il avait insisté sur l'importance d'examiner les effets sur la déforestation de la mise en place de ces objectifs, pour s'assurer qu'ils contribuent réellement à la réduction des émissions de gaz à effet de serre.
Le Parlement européen avait estimé que la Commission devait s'assurer que la base de données sur les biocarburants devait être la plus transparente possible, et qu'elle devait travailler à son interconnexion avec les bases déjà existantes dans les États membres.
Il souhaitait également ajouter un sous-objectif pour le maritime mais le gouvernement français n'y était pas favorable, préférant un alignement sur le règlement FuelEUMaritime.
La directive a finalement été signée le 18 octobre 2023, publiée le 31 octobre 2023 et est entrée en vigueur le 20 novembre 2023. Les États membres devaient transposer les mesures de cette directive avant le 21 mai 2025.
La France n'ayant pas notifié ses mesures de transposition, la Commission européenne a adressé le 23 juillet 2025 à la France une lettre de mise en demeure. Faute d'une réponse officielle de la France, la Commission a adressé à la France le 11 décembre 2025 un avis motivé.
Les articles 39 à 42 visent à pallier cette lacune.
* 86 La directive RED II remplaçait la directive 2008/28/CE sur les énergies renouvelables, appelée aussi « directive EnR » ou « RED I ». Elle établissait un objectif global de 20 % pour les énergies renouvelables en 2020.
* 87 La France, assurant la présidence du Conseil, a souhaité garder une position de neutralité pendant les phases de négociation et du vote du Conseil. Un non-papier est un document informel présenté en cours de négociation afin de rechercher un accord et visant à tester la réaction d'autres parties sans engager le proposant.