III. UN DISPOSITIF QUI GAGNERAIT À ÊTRE DAVANTAGE RATIONALISÉ, TOUT EN S'APPUYANT SUR UNE POLITIQUE RENFORCÉE DE PRÉVENTION ET SUR DE NOUVEAUX LEVIERS TECHNOLOGIQUES
Si le dispositif de secours en montagne a démontré son efficacité opérationnelle, la Cour des comptes estime qu'une rationalisation doit être opérée, dans un contexte de hausse de son coût et de fortes contraintes budgétaires.
Dans ce contexte, la Cour identifie l'unification des forces29(*) comme le scénario le plus ambitieux et le plus efficient du point de vue de l'économie des moyens et de la simplification de la chaîne de décision. Une telle réforme supposerait toutefois un portage ministériel fort, dans la mesure où chaque force revendique la légitimité et la cohérence de son propre modèle opérationnel et s'oppose à toute perte de compétence, compte tenu des enjeux historiques et symboliques attachés au secours en montagne. Une telle évolution permettrait, pour la Cour, de simplifier l'organisation du dispositif de dégager des économies, évaluées à au moins 10 % du coût actuel du dispositif, soit environ 10 millions d'euros par an.
Consciente toutefois de la complexité et des risques associés à une réforme de cette ampleur, la Cour identifie trois scénarios de « second rang », susceptibles d'être engagés à plus court terme. Le plus structurant, qu'elle qualifie de minimum attendu, consisterait à retirer aux SDIS la compétence de secours en montagne, étant donné un niveau d'activité relativement faible d'un certain nombre de GMSP, de la polyvalence de ces unités avec le secours de droit commun et de la présence d'une autre unité spécialisée de l'État dans les départements où elle opère. Un autre scénario, serait une reconfiguration des zones d'intervention selon une logique de massif et en fonction des atouts de chaque force, les SDIS se concentrant sur les massifs de basse et moyenne montagne et les CRS et les PGHM sur la haute montagne. Enfin, si aucune évolution de fond n'était retenue, la Cour insiste sur la nécessité de conduire, à cadre constant, une rationalisation accrue des moyens et un meilleur pilotage.
Les rapporteurs spéciaux estiment, quant à eux, que l'organisation du dispositif pourrait être améliorée afin de renforcer son pilotage, sa lisibilité et sa soutenabilité, dans un contexte de hausse durable de l'activité et de contraintes accrues sur les finances publiques.
S'il appartient au ministère de l'Intérieur - qui recouvre l'ensemble des services compétents - de décider de l'ampleur des mesures de rationalisation, il est indispensable que les évolutions du dispositif préservent les acquis en matière de qualité et de sécurité du service rendu. Cela implique notamment de conserver la faculté du dispositif à monter rapidement en charge pour les crises d'ampleur, au cours desquelles la sécurité civile se voit octroyer un rôle central.
Dans cette optique, les évolutions à privilégier doivent, sans nécessairement remettre en cause la compétence bien établie des trois forces, s'inscrire dans une logique d'efficience et de maîtrise de la dépense publique, tout en mobilisant pleinement des leviers comme le renforcement de la prévention et de la responsabilisation des usagers, ainsi que le recours encadré à des outils technologiques susceptibles d'améliorer l'efficacité et la sécurité des interventions.
A. UNE ORGANISATION PERFECTIBLE, APPELANT UN PILOTAGE RENFORCÉ, SANS NÉCESSAIRE REMISE EN CAUSE DE LA COMPÉTENCE DES TROIS FORCES
L'efficacité opérationnelle du dispositif de secours en montagne repose sur un cadre organisationnel qui a fait ses preuves, mais dont la complexité croissante fait apparaître des marges de progression en matière de pilotage, de lisibilité et d'efficience. Sans nécessairement remettre en cause les fondements du modèle, il est possible de mieux structurer la gouvernance du dispositif, afin de garantir une allocation optimale des moyens dans un contexte de hausse durable de l'activité.
1. Un rôle du préfet dans le pilotage du dispositif qui doit être pleinement exercé à l'échelle départementale
Si la circulaire du 6 juin 2011 a permis de clarifier les principes d'organisation et d'apaiser les concurrences institutionnelles, la coordination opérationnelle demeure, dans les faits, largement dépendante des équilibres et des pratiques locales. Cette situation se traduit par des modalités de fonctionnement hétérogènes selon les territoires.
Dans ce contexte, il convient de rappeler le rôle central du préfet, garant de la cohérence et de l'équilibre du dispositif de secours en montagne à l'échelle départementale. Les situations aujourd'hui les plus satisfaisantes sont celles dans lesquelles l'autorité préfectorale exerce un pilotage affirmé, veille au respect des organisations arrêtées et limite les logiques concurrentielles entre services. À l'inverse, un pilotage insuffisamment structuré peut conduire à des pratiques divergentes et à une coordination perfectible.
Les rapporteurs spéciaux, comme la Cour, insistent à cet égard sur l'importance de temps réguliers de coordination, notamment au travers de retours d'expérience partagés et d'exercices communs, encore trop ponctuels. Ces outils constituent pourtant des leviers essentiels pour renforcer la connaissance mutuelle des acteurs et préparer efficacement la gestion d'événements ou de crises de grande ampleur.
Recommandation n° 2 : Assurer, à l'échelle préfectorale, un pilotage fort et coordonné du dispositif de secours en montagne afin d'optimiser l'emploi des moyens des différentes forces (ministère de l'Intérieur, préfectures).
2. Compléter le niveau opérationnel départemental par un cadre organisationnel à l'échelle des massifs
L'organisation du secours en montagne demeure aujourd'hui largement structurée à l'échelle départementale, alors même que les massifs constituent des ensembles géographiques et opérationnels cohérents, dépassant fréquemment les frontières administratives. Cette situation peut limiter l'optimisation de l'emploi des moyens, en particulier spécialisés et héliportés.
Sans remettre en cause la responsabilité départementale du préfet dans la conduite opérationnelle des secours, un renforcement de la dimension interdépartementale apparaît souhaitable au niveau organisationnel. L'élaboration de cadres d'organisation communs à l'échelle des massifs permettrait de mieux harmoniser les zonages d'intervention, les permanences opérationnelles et les modalités de recours aux moyens spécialisés, tout en laissant aux dispositifs ORSEC départementaux le soin d'en assurer la déclinaison opérationnelle.
Recommandation n° 3 : Compléter l'organisation opérationnelle départementale du secours en montagne par une coordination organisationnelle à l'échelle des massifs, afin d'améliorer l'allocation et la mutualisation des moyens, notamment aériens (ministère de l'Intérieur).
3. Une centralité du CODIS dans la gestion des alertes à réaffirmer
La Cour comme les travaux des rapporteurs spéciaux révèlent que la centralisation des alertes en matière de secours en montagne demeure imparfaite. En dépit des prescriptions de la circulaire de 2011, un nombre notable d'appels continue d'être reçus directement par les unités spécialisées, sans association systématique du CODIS, fragilisant la coordination opérationnelle et la centralisation de l'information au niveau préfectoral.
Par ailleurs, lorsque la réception des appels d'urgence est assurée par le SAMU, parfois avec plusieurs centres de régulation au sein d'un même département, la chaîne de traitement peut s'en trouver complexifiée et allongée, au risque de constituer une perte de chance pour les victimes. Il est donc nécessaire de réaffirmer le rôle central du 112 et du CODIS, de promouvoir des dispositifs intégrés de type plateforme commune SAMU-CODIS et de rappeler que l'engagement des moyens doit relever d'une logique de juste suffisance, fondée sur une régulation coordonnée.
Recommandation n° 4 : Réaffirmer le rôle central des centres opérationnels départementaux d'incendie et de secours (CODIS) dans la gestion des alertes afin de garantir une meilleure régulation de l'engagement des secours et une mobilisation proportionnée des moyens (ministère de l'Intérieur, préfectures).
* 29 Trois modalités d'unification sont envisagées par la Cour : le transfert de la compétence à une seule force sans reprise des effectifs des autres unités ; la création d'une entité nouvelle regroupant les effectifs spécialisés des trois forces ; enfin, le rattachement de l'ensemble des effectifs spécialisés à une force unique.