AVANT PROPOS
En 2020, la délégation sénatoriale aux outre-mer s'était déjà mobilisée face aux risques et incertitudes entourant les négociations sur le cadre financier pluriannuel (CFP) (2021-2027), du fait notamment des conséquences du Brexit et des effets de la crise du Covid-19.
Au terme de ses travaux qui lui avaient permis d'identifier les conséquences potentiellement préjudiciables du projet défendu par la Commission européenne, en particulier concernant la politique de cohésion et les secteurs de l'agriculture et de la pêche, ses rapporteurs ont formulé 30 propositions pour défendre un équilibre budgétaire plus favorable aux RUP et PTOM dans le cadre du futur cadre financier.1(*) Sur cette base, plusieurs initiatives du Sénat ont permis d'interpeller les instances européennes et l'exécutif sur les problématiques spécifiques des outre-mer et obtenir une prise en compte de leurs spécificités. Ces interventions ont porté leurs fruits puisque plusieurs menaces ont pu être écartées.
Cette vigilance de la délégation sur les enjeux européens s'exerce néanmoins à travers l'ensemble de ses travaux. En effet, l'avenir des outre-mer, celui des régions ultrapériphériques (RUP) bien sûr mais également celui des pays et territoires d'outre-mer (PTOM), s'écrit aussi à Bruxelles. Pour ne citer que les plus récents, la dimension européenne est très présente dans les deux rapports sur la coopération et l'intégration régionale des outre-mer (volets 1 et 2 : océan Indien et océan Atlantique)2(*) ou encore le rapport d'information relatif à la lutte contre la vie chère.
La question normative est omniprésente et le combat de la délégation pour la différenciation outre-mer se joue aussi bien en droit interne qu'en droit européen avec pour arme l'article 349 du traité sur le fonctionnement de l'Union européenne (TFUE). La délégation a ainsi alerté sur l'inadaptation du Mécanisme d'ajustement carbone aux frontières (MACF), pour les régions ultrapériphériques et l'urgence à y suspendre l'application de cette législation3(*). De même, la proposition d'un Omnibus européen a été entendue pour passer en revue les différentes législations inadaptées.
Cinq ans plus tard, la délégation est amenée à connaître les enjeux outre-mer du projet présenté par la Commission européenne, le 16 juillet dernier pour le prochain cadre financier pluriannuel 2028-2034.
Si les difficultés étaient importantes en 2020, elles paraissent démesurées face à ce nouveau CFP qui bouleverse entièrement l'architecture budgétaire « classique ». Cette refonte rebat toutes les cartes et emporte avec elle la quasi-totalité des instruments budgétaires dédiés aux RUP et qui représentent un acquis de plus de trente ans. Inversement, les PTOM semblent accéder à une reconnaissance nouvelle, avec un doublement des enveloppes budgétaires, dans le sillage du Groenland.
Cette réforme budgétaire et ses effets collatéraux interviennent par ailleurs dans une période de bascule géopolitique mondiale et dans un contexte ultramarin difficile. Les crises semblent se succéder sans qu'une vision à long terme ne se dégage.
Face à ce chamboule-tout budgétaire et pour peser sur des négociations beaucoup plus larges que la seule question des outre-mer, les rapporteurs ont fait le choix de multiplier les rencontres à Bruxelles et avec les décideurs européens (commissaire européen, directions générales clefs, Parlement européen, représentation permanente de la France, secrétariat général aux affaires européennes (SGAE)...) pour défendre les intérêts de ces territoires.
Les conclusions du présent rapport se cristallisent dans un avis politique et quatre recommandations, plutôt que dans une liste classique de recommandations. L'objectif est en effet de poursuivre ce travail de conviction au cours des prochains mois. Surtout, compte tenu du risque d'un retour en arrière pour les RUP - voire d'une erreur historique -, la solennité d'un avis politique est apparue comme la réponse à la hauteur des enjeux.
Pour réussir à convaincre, il a été jugé indispensable de mener nos travaux conjointement avec ceux de la commission des affaires européennes du Sénat portant sur l'intégralité du CFP. Les rapporteurs se sont notamment rendus avec le président Jean-François Rapin, le 29 janvier 2026, à Bruxelles. La commission des affaires européennes et la délégation ont enfin adopté leurs rapports respectifs le même jour, exprimant ainsi la convergence et la complémentarité de leurs positions.
I. DES FINANCEMENTS EUROPÉENS TOUJOURS AUSSI CRUCIAUX POUR LES OUTRE-MER
A. LE BUDGET EUROPÉEN, EXPRESSION DES SINGULARITÉS ULTRAMARINES AU SEIN DE L'UNION EUROPÉENNE
1. Un lien historique fort
Le budget européen a été historiquement le principal outil d'affirmation de la singularité et des spécificités des RUP.
En effet, avant même que la catégorie des régions ultrapériphériques soit inscrite dans le texte des traités, le budget de l'Union européenne a porté les premières politiques européennes dédiées à ces territoires éloignés du continent européen, en retard de développement et affectés de « handicaps structurels » pour reprendre la terminologie de l'époque.
La création du Programme d'Options Spécifiques à l'Éloignement et à l'Insularité (POSEI) remonte à 19894(*) et précède la définition-même du statut des RUP5(*). Le POSEI s'est élargi à l'ensemble des RUP, intégrant les îles Canaries (Espagne), les Açores et Madère (Portugal) en 1991, et enfin Mayotte en 2014.
Le marqueur budgétaire est donc extrêmement fort.
Depuis 2007, une allocation spécifique RUP est venue compléter l'enveloppe FEDER « ordinaire » allouée à ces régions.
Ces instruments budgétaires successifs ont été créés pour compenser notamment les surcoûts induits par les contraintes géographiques et économiques auxquelles sont confrontés ces territoires. Ils se sont développés indépendamment de l'article 349 du TFUE.
De manière générale, on constate une adhésion très forte des élus et habitants des RUP à ces instruments européens devenus essentiels pour financer l'agriculture, la pêche et le développement économique.
Pour les PTOM, en particulier les PTOM français, le lien est moins net. Relevant des articles 198 à 204 du TFUE, les Pays et Territoires d'Outre-mer - Nouvelle-Calédonie, Polynésie française, Saint-Barthélemy depuis 2012, Saint-Pierre-et-Miquelon, Terres australes et antarctiques françaises et Wallis-et-Futuna - se distinguent par leur statut d'« association » à l'Union européenne, contrairement aux RUP qui font partie de l'Union. Ce régime est défini par la Décision d'Association Outre-mer y compris le Groenland (DAOG) du 5 octobre 2021, et tend à les rattacher davantage à la politique extérieure. La première DAO remonte à 2001. L'accès aux financements européens s'est longtemps limité à une éligibilité au Fonds européen de développement (FED). Pour 2014-2020, des fonds dédiés au sein du 11e FED ont été dégagés pour les PTOM.
2. Des budgets incontournables pour le développement économique et social des RUP
Les dispositifs de droit commun accessibles aux RUP se déclinent en quatre fonds européens structurels et d'investissement (FESI), dont les territoires sont fortement dépendants6(*) :
Le FEDER est l'instrument financier de la politique de cohésion qui vise à réduire les écarts de développement. Il est réhaussé par une allocation spécifique en direction des RUP, d'un montant de 654 millions d'euros supplémentaires (hors assistance technique) pour la période 2021-2027. L'accent est mis sur la transition énergétique, écologique et numérique, et la stimulation de la coopération régionale par l'intermédiaire des fonds Interreg. Certains investissements qui ne sont plus finançables par l'UE en Hexagone, le demeurent dans les RUP au titre du rattrapage (exemple : certaines installations de traitement des déchets). Autre aménagement, les RUP ont accès à un taux de cofinancement majoré à 85 % (part de financement de l'UE dans les projets) au regard de leur plus faible niveau de développement.
Le FSE+ dédié à l'emploi, la formation et l'inclusion sociale, est aussi versé au titre de la politique de cohésion. Il dispose de 160 millions d'euros supplémentaires pour les RUP.
Le FEAGA, premier pilier de la politique agricole commune (PAC), finance le programme d'options spécifiques à l'éloignement et à l'insularité (POSEI), instrument clef de la politique agricole commune dans les RUP. Il est complété par le FEADER pour le volet développement rural et agricole.
Le FEAMPA est l'outil de la politique commune de la pêche (PCP).
Chiffres7(*) des dispositifs de droit commun (en euros)
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FEDER-RUP (2021-2027) |
FSE+ (2021-2027) |
FEADER (2023-2027)8(*) |
POSEI (2021-2027) |
FEAMPA (2021-2027) |
Ensemble des dispositifs |
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Guadeloupe |
601 millions |
187 millions |
110 millions |
Dotation annuelle |
16,2 millions |
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Guyane |
411 millions |
83 millions |
85 millions |
Dotation annuelle |
28,82 millions |
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Martinique |
482 millions |
119 millions |
85 millions |
Dotation annuelle |
17 millions |
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Mayotte |
332 millions |
107 millions |
39 millions |
Dotation annuelle |
11 millions |
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Réunion |
1236 millions |
173,3 millions |
260 millions |
Dotation annuelle |
46,6 millions |
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Saint-Martin |
58,6 millions |
21,5 millions |
2,1 millions |
Dotation annuelle |
3,7 millions |
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Ensemble des RUP |
3 120,6 millions |
690,8 millions |
581,1 millions |
1 966 millions |
123,3 millions |
6 481,8 millions |
Le tableau ci-dessus montre l'importance des fonds européens pour soutenir le développement économique et social des RUP.
Pour La Réunion, de manière schématique, les dépenses d'investissement des administrations publiques représentent environ deux milliards d'euros par an. Sur ce montant, les fonds européens (hors prêts comme ceux auprès de la Banque européenne d'investissement) représentent des subventions annuelles d'environ 270 millions d'euros par an. Ils sont aussi les seuls soutiens budgétaires à être garantis dans le temps et en volume, à la différence d'autres financements moins certains et susceptibles d'être remis en cause.
Un fonds conjoncturel cette fois, le Fonds de solidarité de l'Union européenne (FSUE) fournit une aide financière d'urgence en cas de catastrophe naturelle. Il est débloqué si les dommages dépassent le seuil de 1 % du PIB régional pour les RUP, contre 1,5 % pour les autres régions. Après le passage du cyclone Chido, 89,6 millions d'euros issus du FSUE ont été proposés par la Commission européenne pour la reconstruction à Mayotte, en plus d'un préfinancement de 24 millions d'euros.
Toutes aides confondues, l'ensemble des RUP européennes (françaises, portugaises, espagnoles) ont perçu près de 13 milliards d'euros pour la période 2014-2020. Le CFP 2021-2027 avait marqué une hausse globale à l'issue des négociations, notamment via une augmentation de l'allocation spécifique RUP- FEDER/FSE+ à plus de 1,5 milliard d'euros.
a) L'allocation spécifique RUP
Au titre de la période 2021-2027, les RUP françaises bénéficient de plus de 654 millions d'euros de crédits supplémentaires au titre de l'allocation spécifique RUP (hors assistance technique) au titre du FEDER et du FSE+ (ce qui n'était pas le cas sur la période précédente), soit près de 300 euros par habitant ultramarin.
Cette allocation permet en particulier de compenser les coûts supplémentaires liés aux caractéristiques et contraintes spéciales auxquelles les RUP sont confrontées. Elle finance notamment l'aide au fret, qui contribue à réduire le coût des intrants pour les activités productrices.
Répartition de l'allocation spécifique RUP pour la période 2021-2027
Source : ANCT
b) Le POSEI, clef de voûte de l'agriculture outre-mer
Le POSEI est actuellement régi par le règlement européen n°228/2013 du 13 mars 2013.
Le POSEI se décline en deux catégories de mesures : le régime spécifique d'approvisionnement (RSA) et les mesures en faveur des productions agricoles locales (MFPAL), auxquelles s'ajoute un volet plus marginal sur les « actions transversales »9(*).
Différentes mesures du POSEI
Source : ODEADOM, note « Le programme POSEI européen et son application en France », novembre 2024
Le POSEI est financé par le Fonds européen agricole de garantie (FEAGA). L'enveloppe totale pour l'ensemble des RUP dans le CFP 2021-2027 prévoit un montant de 653 millions d'euros par an à répartir entre la France, premier bénéficiaire, l'Espagne et le Portugal (voir infra). Point essentiel : son montant annuel est fixé dans le règlement du 13 mars 2013. Il est « sanctuarisé » à l'euro près, soit 278,4 millions d'euros pour la France. En revanche, son montant n'évolue plus depuis 2014. À prix constants, il est en baisse.
Des compléments budgétaires nationaux alimentent le POSEI. Ces derniers sont en hausse notable10(*) depuis 2017. Le montant total des aides versées en 2024 aux RUP françaises au titre du POSEI s'élève à 338 millions d'euros, dont 86 % de crédits européens contre 14 % de crédits nationaux. Le budget national a de fait compensé le gel du POSEI depuis plus de dix ans.
Montant annuel des aides POSEI aux RUP français depuis 2017
Les aides sont principalement calculées en fonction des quantités produites, contrairement à la PAC hexagonale qui repose sur des aides à l'hectare. Les organismes payeurs agréés sont l'ODEADOM et, à la marge, l'Agence de Services et de Paiement (ASP).
En raison de la prédominance des filières traditionnelles d'export, particulièrement structurées pour bénéficier des aides, les masses budgétaires sont inégalement réparties. En Guyane et à Mayotte, la part des exploitations informelles ou indépendantes pèsent aussi sur l'éligibilité aux dispositifs d'aides. Il en résulte une très inégale répartition des fonds POSEI par territoires, à la différence des autres fonds de cohésion obéissant à des critères de répartition par population ou PIB.
Répartition par territoires et filières en 2024
En complément du POSEI financé par le premier pilier de la PAC - le FEAGA -, les agriculteurs ultramarins ont également accès à des aides issues du deuxième pilier, le FEADER, consacré au développement rural. Seules les aides au revenu ou l'éco-régime ne sont pas accessibles aux RUP.
En 2024, le FEADER a inscrit 125,6 millions d'euros11(*) pour les RUP français. Pour 2023-2027, 581 millions d'euros sont inscrits pour les RUP français. Le bénéfice de ces enveloppes est soumis au principe d'un co-financement par projet bénéficiaire12(*), majoré à hauteur de 85 % (sauf pour la Martinique).
c) Le FEAMPA
Le FEAMPA est l'outil budgétaire de la politique commune de la pêche (PCP). Les RUP ne disposent pas d'un outil dédié, à la différence de la PAC avec le POSEI.
Doté de 6,1 milliards d'euros pour 2021-2027 pour l'ensemble de l'Union européenne, le FEAMPA est géré à 87 % par les États membres (« gestion partagée »)13(*) autour de quatre priorités principales.
La France bénéficie d'une enveloppe globale de 567 millions d'euros de crédits européens pour la période 2021-2027. Les régions gèrent 57 % de cette enveloppe, ce qui équivaut à 322 millions d'euros.
Au total, en ajoutant les contreparties nationales (État et collectivités), le montant total théorique d'aides publiques pour le secteur de la pêche et de l'aquaculture s'élèvera à 793 millions d'euros pour la période 2021-2027.
Sur les 567 millions d'euros de l'enveloppe attribuée à la France, 141 millions14(*) bénéficient aux RUP françaises (5 DROM et Saint-Martin)15(*).
En France, le programme national FEAMPA est piloté par la Direction générale des affaires maritimes, de la pêche et de l'aquaculture (DGAMPA). Sa déclinaison opérationnelle est sous la responsabilité partagée de l'État (DGAMPA) et des régions littorales ou ultrapériphériques.
Une part importante de l'enveloppe pour les RUP est destinée à la compensation des surcoûts (financée à 100 % sur fonds européens, c'est une aide calculée en fonction du tonnage des prises). Les autres priorités sont co-financées jusqu'à 85 % sur fonds européens (contre 70 % maximum en Europe continentale).
Répartition du FEAMPA territorial entre les RUP françaises pour 2021-2027 (en millions d'euros)
|
La Réunion |
Guadeloupe |
Martinique |
Mayotte |
Guyane |
Saint-Martin |
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46,6 |
16,2 |
17 |
11 |
28,8 |
3,7 |
Le FEAMPA est plébiscité par les acteurs professionnels, qui, tous secteurs confondus, souhaitent s'investir afin de pouvoir en bénéficier. Le défi est surtout celui de la structuration des filières et l'adaptation de la réglementation sur les aides d'État au renouvellement de la flotte. La Commission européenne a enfin accepté d'ouvrir le régime d'aide au renouvellement ou à la modernisation des navires de moins de douze mètres.
3. Des financements plus marginaux pour les PTOM, mais non négligeables
Les tableaux suivants détaillent la répartition des fonds aux PTOM dans le cadre du 11e Fonds Européen de Développement (2014-2020) et de l'actuel cadre financier (2021-2027), mettant en lumière l'évolution des soutiens territoriaux et le poids démographique respectif de chaque entité.16(*)
Ces tableaux comparatifs permettent de mettre en lumière les niveaux de soutien très hétérogènes entre les territoires, y compris entre les PTOM français.
À la différence du Groenland, dont les fonds substantiels constituent en partie une contrepartie commerciale aux droits de pêche et à la sortie de la Communauté économique européenne en 1985, Saint-Pierre-et-Miquelon perçoit une dotation pour compenser et amortir le choc économique découlant de la décision arbitrale de 1992 réduisant la ZEE de l'île. Le financement européen soutient aujourd'hui la diversification d'une économie historiquement vulnérable, vers un modèle axé sur le tourisme durable notamment. Le Programme indicatif pluriannuel 2021-2027 pour Saint-Pierre-et-Miquelon y affecte 100% des 27 millions d'euros prévus.
En Nouvelle-Calédonie, le montant des financements européens est évalué à 43,1 millions d'euros, dont une enveloppe territoriale de 30,9 millions (entièrement dédiée à la transition énergétique) et environ 12 millions issus de l'enveloppe régionale (sur un total de 36 millions répartis entre les trois territoires du Pacifique). Cette enveloppe régionale a été fléchée vers l'objectif de bleuissement et de verdissement des systèmes alimentaires17(*).
En Polynésie française, les montants sont similaires. L'enveloppe territoriale, ou enveloppe programmable bilatérale pour la Polynésie française, est de 31,1 millions d'euros pour la période 2021-2027. La signature de la « Convention de financement n° 1556 du Programme européen d'appui à la gestion durable de l'eau en Polynésie française » a eu lieu le 27 février 2023. Les enveloppes régionales et intrarégionale sont aussi comparables.
Wallis-et-Futuna perçoit une enveloppe territoriale significative rapportée à sa population de 20 millions d'euros.
Enfin, Saint-Barthélemy, PTOM depuis 2012 et qui ne bénéficiait d'aucune enveloppe territoriale sur la période 2014-2020, s'est vu allouer 2,4 millions d'euros pour 2021-2027.
4. L'éligibilité croissante aux programmes horizontaux
À côté des fonds en gestion indirecte ou partagée (les fonds de cohésion et les enveloppes aux PTOM), les RUP et les PTOM tendent de plus en plus à solliciter les programmes dits horizontaux, en gestion directe par la Commission européenne qui attribue les financements sur appels à projets.
Longtemps exclus ou tenus à l'écart de fait de ces programmes, les RUP et les PTOM répondent de plus en plus aux appels à projet. On citera en particulier Horizon Europe pour l'innovation, Erasmus + pour la mobilité des jeunes, le mécanisme pour l'interconnexion en Europe (MIE) pour les réseaux numériques et de transport, ou encore LIFE face aux effets du dérèglement climatique.
Pour La Réunion, le bilan est positif. Des progrès ont été accomplis sur certains programmes en gestion directe. Outre les efforts des porteurs de projets, ces progrès sont aussi liés à une meilleure prise en compte, au sein des politiques communautaires de la dimension ultrapériphérique et des particularités des RUP.
En Polynésie française, 7 programmes ont été sollicités du 1er janvier 2021 au 31 décembre 2024, à savoir Erasmus+, Horizon Europe, Corps européen de solidarité, LIFE, Programme du Marché Unique, Bestlife2030, et Archipel.eu. Cela représente 47 projets pour 28 bénéficiaires et un montant total de 9 199 976 euros. Cela fait de la Polynésie française le 2e PTOM bénéficiaire des programmes européens horizontaux, derrière le Groenland (26 169 872 euros) et devant Aruba (7 282 973 euros).
La Nouvelle-Calédonie progresse également mais dans une moindre proportion. Les résultats à mi-parcours 2021-2027 pour les programmes européens sont de 27 projets déjà accompagnés avec succès (Erasmus +, Bestlife2030, Horizon Europe...) soit 20 bénéficiaires pour un montant de 2,3 millions d'euros. Pour exemple, 85 % de projets déposés par la Nouvelle-Calédonie ont été présélectionnés sur le dernier appel BestLife2030 de 2025 (12 sur 14 déposés), ce qui traduit une nette augmentation par rapport au premier appel (5 projets lauréats) et une participation plus active des porteurs de projet calédoniens.
* 1 Rapport d'information Les enjeux financiers et fiscaux européens pour les outre-mer en 2020
n° 651 (2019-2020) https://www.senat.fr/notice-rapport/2019/r19-651-notice.html
* 2 Rapport d'information n° 113 (2025-2026) sur la coopération et l'intégration régionale des outre-mer (volet 2 : océan Atlantique)
* 3 Rapport d'information n° 514 (2024-2025) relatif à la lutte contre la vie chère
* 4 Le POSEIDOM ne bénéficiait qu'aux quatre départements français d'outre-mer de cette époque.
* 5 Les premiers jalons sur les RUP sont posés seulement en 1999 par le traité d'Amsterdam, avant qu'ils deviennent régis par l'article 349 du TFUE en 2009.
* 6 Dans la synthèse du rapport n° 651 de la Délégation sénatoriale aux outre-mer sur « les enjeux financiers et fiscaux européens pour les outre-mer », 2020 : « Les RUP françaises bénéficient des fonds européens structurels et d'investissements qui permettent de financer de nombreux projets dans les territoires ultramarins. Ces montants sont particulièrement importants : si les six RUP françaises représentent 3,2 % de la population française, elles ont reçu en revanche 17,4 % des FESI au niveau national, dont 25 % pour le FEDER et le FSE lors du CFP 2014-2020. ».
* 7 Les montants sont extraits de la plateforme L'Europe s'engage respective pour chaque région. Des divergences existent dans le calcul global, d'autres chiffres ayant pu être avancés publiquement, notamment en raison de l'inflation. Une autre source potentielle de décalage est la suspension temporaire en 2022 des crédits alloués à Mayotte en raison des retards de décaissement.
* 8 Dans le cadre du Plan stratégique régional 2023-2027.
* 9 Ce volet regroupe les moyens entourant l'élaboration et la mise en oeuvre opérationnelle du programme, comme le financement d'études et de formation, l'assistance technique notamment dans les demandes d'aide, la création de conventions interprofessionnelles pour aider à la structuration des filières, etc.
* 10 La baisse apparente des crédits nationaux en 2024 sur la documentation graphique de l'ODEADOM est uniquement dû à un décalage dans l'exercice financier qui est trompeur.
* 11 https://www.odeadom.fr/wp-content/uploads/2025/11/ODEADOM-2025-Les-soutiens-a-lagriculture-ultramarine-2024_VF.pdf
* 12 https://www.europe-en-france.gouv.fr/fr/fonds-europeens-2021-2027/fonds-europeen-agricole-pour-le-developpement-rural-FEADER
* 13 Les 13 % restants sont gérés directement par la Commission européenne.
* 14 Le règlement avait fixé le plancher pour les RUP à 131 millions. L'État en concertation avec les régions a réhaussé l'enveloppe de 10 millions.
* 15 Les RUP, y compris portugaises et espagnoles, perçoivent 315 millions d'euros au titre du FEAMPA (dont 141 millions d'euros pour les régions françaises).
* 16 Commission européenne, Rapport de la Commission au Conseil sur la mise en oeuvre de l'aide financière fournie aux pays et territoires d'outre-mer au titre de la décision d'association outre-mer, y compris le Groenland, et du 11e Fonds européen de développement en 2024, COM (2025) 334 final, Bruxelles, 2025.
* 17 Il faut ajouter une enveloppe intrarégionale visant à proposer des coopérations avec des pays tiers au sein du Pacifique : 1,2 millions d'euros. L'intérêt est porté sur la coopération en matière de réponse aux catastrophes naturelles