B. LE CFP 2021-2027, UN CADRE SOLIDE MAIS NON EXEMPT DE CRITIQUES ET DE LIMITES
La période actuelle de programmation offre un cadre solide et relativement stabilisé par rapport à la précédente période 2014-2020. L'architecture générale des différents fonds a été globalement maintenue - sous réserve de l'extension de l'allocation spécifique RUP au FSE+ et plus seulement au FEDER (voir supra). Les règles de gestion ont connu quelques aménagements, notamment avec l'introduction de mesures supposément simplificatrices, comme les options de coûts simplifiés (OCS).
Toutefois, le CFP en cours n'est pas exempt de critiques et de difficultés dans son exécution. Sa négociation fut compliquée pour parvenir à préserver l'accent budgétaire de l'Union européenne en faveur des RUP, mais aussi des PTOM.
Par ailleurs, la succession de chocs externes - covid, guerre en Ukraine, catastrophes naturelles - a contraint à adapter en urgence le cadre budgétaire européen. Ces contraintes, qui ne sont pas toutes spécifiques aux outre-mer, ont néanmoins pesé sur l'exécution des programmes opérationnels qui ont démarré avec beaucoup de retard. Franck Conrad, chef d'unité en charge du CFP, a rappelé que le reste à liquider sur la programmation 2021-2027 devrait atteindre 357 milliards d'euros fin 2027 pour l'ensemble de ce CFP, ce qui est considérable et signifie que l'exécution se prolongera bien au-delà de 2027.
1. Des montants qui stagnent, voire diminuent en euros constants
Le CFP 2021-2027 ne témoigne pas d'une ambition particulière, aussi bien à l'égard des RUP que des PTOM. Les négociations en 2020 ont certes permis de limiter la baisse des crédits, mais le point de départ était inquiétant.
Pour les RUP, les montants réservés sont stables nominalement, mais en baisse en euros constants.
Le POSEI n'a ainsi connu aucune revalorisation ou indexation sur l'inflation depuis 2011, ce qui équivaut à une baisse de 27,5 % - inflation cumulée de 2011 à 2025 - en euros constants.
L'allocation spécifique RUP a certes été revalorisée, mais cette hausse a été le fruit d'un rapport de force tendu18(*), en particulier pour obtenir que l'extension de l'allocation spécifique au FSE, en plus du FEDER, ne se fasse pas à montant égal, ce qui aurait impliqué une baisse de l'allocation sur les projets FEDER.
D'un montant de 68319(*) millions d'euros sur la période 2021-2027 (assistance technique incluse) pour les seules RUP françaises, contre 443 millions d'euros20(*) pour 2014-2020, l'allocation supplémentaire a donc été préservée. Au total, tout RUP confondu, 1,51 milliard d'euros vont à cette allocation pour 2021-202721(*) contre 1,04 pour 2014-2020.
Cette hausse a permis de limiter l'impact sur le FEDER des RUP, du fait de l'extension de l'allocation spécifique au FSE+, laquelle répondait au demeurant à un souhait de certains RUP pour répondre à leurs enjeux particuliers en matière d'emplois des jeunes et de lutte contre la pauvreté.
La nouvelle stratégie RUP de la Commission européenne a été adoptée en mai 2022, après l'adoption du CFP 2021-2027. Cette stratégie qui amorce la reconnaissance de l'importance géostratégique des territoires pour l'influence de l'Union européenne dans le monde, apparaît en décalage avec des orientations budgétaires prudentes.
Pour les PTOM, l'enveloppe globale recalculée à la suite du Brexit et du départ des PTOM britanniques pour la période 2021-2027 a retranché très exactement les sommes précédemment allouées à ceux-ci. Le périmètre de l'enveloppe a été réduit au prorata. L'opportunité existait pourtant de faire bénéficier les PTOM restants d'un « coup de pouce », a minima pour maintenir les montants à euros constants.
Ainsi, l'enveloppe programmable bilatérale pour la Polynésie française est passée de 29,95 millions d'euros pour la période 2014-2020 à 31,1 millions d'euros pour la période 2021-2027, soit une modeste augmentation de 3,8 % représentant 1,15 million d'euros.
En Nouvelle-Calédonie, l'enveloppe dédiée au programme territorial était de 19,8 millions euros pour le 10e FED, elle est passée à 29 millions d'euros au cours du 11e FED, et elle est aujourd'hui de 30,9 millions d'euros pour l'exercice actuel couvert par la DAOG.
L'enveloppe régionale pour les PTOM du Pacifique est quant à elle restée identique à 36 millions d'euros tandis qu'une nouvelle enveloppe de 15 millions d'euros, dite « intrarégionale », a été créée pour venir soutenir des projets de coopération entre les PTOM et leurs voisins ACP ou non. La part dont bénéficie la Polynésie française pour mener de tels projets intrarégionaux a été fixée à 1,15 million d'euros.
Par ailleurs, Moetai Brotherson, président de la Polynésie française, souligne la disparition des lignes de crédit dédiées aux PTOM de la Banque européenne d'investissement (BEI). Là où l'ancienne décision d'association prévoyait une facilité d'investissement PTOM dotée de ressources propres, la nouvelle décision ne prévoit plus que des instruments financiers de droit commun comme InvestEU ou Global Gateway. Il en résulte que plus aucun financement BEI n'a été accordé depuis 2021.
2. Des critères d'éligibilité partiellement adaptés
La période 2021-2027 a maintenu, parfois là encore au prix de discussions difficiles des critères d'éligibilité adaptés aux besoins particuliers des RUP françaises, en particulier pour rattraper certains retards en matière d'infrastructures.
Pour rappel, le FEDER et le FSE+ peuvent financer dans les RUP des équipements non éligibles dans les autres régions. C'est en particulier le cas des infrastructures aéroportuaires, portuaires et de certaines infrastructures routières. Le programme opérationnel de Saint-Martin prévoit ainsi la création et la mise à niveau des réseaux de transport routier du territoire.
Ces dérogations sont néanmoins l'objet de discussions au cours des négociations et ne sont pas des acquis. Les spécificités des RUP doivent sans cesse être justifiées. L'exemple du financement des installations de traitement des déchets en est une illustration (voir encadré ci-après).
Ces dérogations « au cas par cas » n'exonèrent pas les RUP de certaines obligations de « concentration thématique ». La « concentration thématique » est l'obligation faite aux États membres et aux régions d'utiliser prioritairement les crédits européens sur l'objectif « transformation économique innovante et intelligente et de la connectivité régionale aux technologies de l'information et de la communication (TIC) ». Cette obligation était absente sur la période 2014-2020 et n'est pas adaptée aux besoins de rattrapage structurel des RUP françaises. Celles-ci relevant du groupe dit « 3 » (les régions moins développées), elles doivent consommer au moins 25 % des crédits sur l'objectif « transformation économique innovante et intelligente et de la connectivité régionale aux TIC ».
En revanche, la « concentration thématique » ne s'applique pas aux fonds FEDER rattachés à l'allocation spécifique RUP, seulement aux fonds de cohésion de l'allocation ordinaire, commune à toutes les régions.
L'exemple du financement européen des installations de traitement des déchets
« Une autre inquiétude, cette fois propre à la politique des déchets, concerne la pérennité de ces aides (européennes). En effet, l'Union européenne est désormais pleinement engagée vers une stratégie d'économie circulaire et promeut de préférence des projets innovants et structurants en faveur du réemploi, de l'écoconception, du recyclage et de la prévention des déchets. [...]
Dans ces conditions, les investissements en faveur des équipements structurants de base comme les centres d'enfouissement des déchets, les incinérateurs ou les déchetteries, sans même parler des outils de collecte (camions, bacs...), ne sont plus prioritaires pour l'Union européenne. Pourtant, nos territoires ultramarins, et les régions ultrapériphériques en particulier, en ont cruellement besoin.
Le règlement FEDER a été récemment révisé le 24 juin 2021 pour la programmation 2021-2027. Grâce à la mobilisation des gouvernements français et espagnol, ainsi que du Parlement européen, les spécificités des RUP ont été prises en compte et ont encore fait l'objet d'adaptations comme le permet l'article 349 du Traité sur le fonctionnement de l'Union européenne (TFUE).
Ainsi, l'article 7 de ce règlement exclut normalement du champ du FEDER et du fonds de cohésion :
« f) les investissements dans l'élimination des déchets par la mise en décharge [...]
g) les investissements améliorant la capacité des installations de traitement des déchets résiduels [...] ».
Cet article dispose toutefois que ces exclusions ne sont pas applicables « dans les régions ultrapériphériques, uniquement dans des cas dûment justifiés ».
Si les fonds européens demeurent disponibles jusqu'en 2027, une inquiétude peut légitimement naître sur la prochaine période. La rédaction retenue suppose déjà de justifier la nécessité de financer de nouvelles installations de stockage ou la création d'unité de valorisation énergétique. »
Source : extrait du rapport n° 195 (2022-2023), déposé le 8 décembre 2022,
sur la gestion des déchets dans les outre-mer de Mmes Viviane Malet et Gisèle Jourda
au nom de la délégation sénatoriale aux outre-mer
L'examen de la pertinence et de l'impact des projets soutenus dans les PTOM n'est pas exempt de critiques également. Dans la région Pacifique notamment, où la compétition entre grandes puissances se traduit par une aide au développement massive, le caractère ostentatoire et très concret de certains projets portés par la Chine ou l'Australie a un impact politique indéniable. Des hôpitaux ou des stades sont perçus immédiatement par les populations comme des avancées concrètes et mesurables. À l'inverse, l'Union européenne tend à financer des projets moins directement appréhendables ou des études. Cette dimension politique ne doit pas être négligée.
3. La complexité persiste
L'autre point qui persiste invariablement est le reproche de complexité et d'instabilité de la réglementation pour mobiliser et gérer les fonds européens, aussi bien du point de vue des porteurs de projets que des autorités de gestion.
Les principales critiques reviennent : absence d'avances, manque de capacités administratives et financières des porteurs de projets des territoires, difficultés pour obtenir des cautions ou garanties bancaires, longueur du processus d'attribution (entre six mois à un an), délais de paiement, complexité du montage des dossiers...
Ces reproches ne sont pas propres aux RUP. Le récent rapport du CESE intitulé « Complexité des aides de l'Union européenne et visibilité de son action »22(*) en dresse un tableau complet. Ils affectent néanmoins plus particulièrement certaines des RUP les moins développées23(*) qui peinent à se doter de l'ingénierie administrative et financière. Par ailleurs, les acteurs bancaires y sont souvent plus prudents et hésitent à accorder des cautions bancaires pour permettre les avances de fonds.
S'agissant des PTOM, il faut aussi rappeler que des inquiétudes avaient également émergé lors des négociations du CFP 2021-2027. En effet, la budgétisation du Fonds européen de développement (FED) dont dépendaient les crédits au PTOM avait fait craindre l'alignement sur certaines règles régissant les fonds aux RUP, en particulier l'annualité des fonds et donc de possibles dégagements d'office. En définitive, ces craintes ont été écartées, l'instrument NDICI qui a succédé au FED conservant des règles de gestion similaires.
4. La consommation des crédits reste un combat permanent
Corollaire de cette complexité, la consommation des crédits continue à ressembler à une course d'obstacles pour de nombreux RUP pour échapper à la menace des dégagements d'office. En dépit de progrès certains, le ressenti demeure identique et revient comme un leitmotiv, même parmi les « bons élèves ».
Emmanuel Puisais-Jauvin, secrétaire général aux affaires européennes, a indiqué que sur la période 2014-2020, les dégagements d'office se sont élevés à 260 millions d'euros à l'échelle nationale, les RUP représentant environ la moitié avec 130 millions d'euros.
Le démarrage tardif de la programmation 2021-2027, aggravé par la succession des crises, a pu faire craindre des dégagements d'office majeurs fin 2025. Début novembre 2025, des dégagements d'office outre-mer pour un montant avoisinant les 200 millions d'euros avaient été estimés selon la DGOM. Un « coup de collier » en fin d'année semble avoir permis d'éviter in extremis une telle situation sur les fonds FEDER et FSE+.
Le SGAE confirme ce rétablissement, bien que les données soient encore en phase de consolidation.
Les reprogrammations budgétaires facilitées par des amendements à la législation européenne en cours de période, notamment le programme Restore24(*), a permis de mobiliser près de 300 millions d'euros, dont Mayotte a bénéficié tout particulièrement à la suite du cyclone Chido.
Mais d'ici fin 2026, la marche sera encore plus haute. Le taux de dégagement d'office passera en effet de 12 % à 30 %.
Taux de réalisation et de programmation
FEDER
au 31 octobre 2025 pour chaque région
Source : ANCT
Taux de réalisation et de programmation
FSE+
au 31 octobre 2025 pour chaque région
Source : ANCT
Parmi les facteurs pouvant affecter le taux de consommation des crédits, le taux de cofinancement FEDER est déterminant. On rappellera que le projet initial de la Commission européenne pour 2021-2027 prévoyait de l'abaisser à 70 ou 75 %. Finalement, l'article 112 du règlement (UE) 2021/1060 du 24 juin 2021 a maintenu un taux maximal de 85 % pour les RUP.
L'autre facteur essentiel est le préfinancement, de nombreux porteurs de projet et collectivités n'ayant pas les fonds propres nécessaires. Les banques hésitent souvent à accorder une garantie bancaire, le risque financier étant estimé élevé. Les retards importants sur certains dossiers, parfois imputables aux autorités de gestion, ont érodé sur certains territoires la confiance du secteur bancaire.
S'agissant du FEAMPA et de la politique commune de la pêche, les règles de dégagement d'office sont différentes. Comme pour le FSE+, la consommation des crédits est appréciée au niveau national. Les retards des uns peuvent donc être compensés par l'avance des autres à un niveau national consolidé.
Toutefois, pour que chaque région s'efforce de tenir le rythme et éviter un dégagement d'office sur l'enveloppe France, l'État a mis en place une clause de performances qui engage les régions. Globalement, les RUP françaises présentent un taux d'engagement des crédits légèrement supérieur à la moyenne nationale - 42 % des enveloppes totales engagées -, mais des taux de paiement plus faibles, puisqu'ils s'établissent à 13 % contre 18 % au niveau national.
Pour Éric Banel, directeur général des affaires maritimes, de la pêche et de l'aquaculture, « au-delà du dégagement d'office, chacune des régions ou chacun des organismes ayant la main sur une partie de l'enveloppe s'engage à consommer un certain montant ; si celui-ci n'est pas atteint, les sommes correspondantes sont alors reversées dans l'enveloppe nationale et de nouveau réparties entre les autres régions ». Il a indiqué que cela avait été le cas pour trois collectivités en fin d'année dernière, puisque la Martinique, Saint-Martin et Mayotte n'ont pas atteint l'objectif fixé par la clause de performance. Lors de la réunion du comité État-régions de septembre 2025, il a été décidé que le pourcentage des montants reversés à ce titre serait ramené de 10 % à 6 %, notamment pour tenir compte de la situation particulière de Mayotte. Pour Éric Banel, ce mécanisme de la clause de performance est nécessaire, car il permet de responsabiliser les acteurs en les incitant à consommer dans les temps l'enveloppe dont ils disposent. La Réunion en a bénéficié, en recevant une allocation supplémentaire de plus de 600 000 euros.
S'agissant du POSEI, la consommation ne pose pas de difficultés.
Enfin, le FEADER est confronté à de graves difficultés, comme au niveau national, notamment en raison de problèmes de logiciel, récemment résolus ou en passe de l'être. Toutefois, lors d'une réunion avec les services de la DG AGRI, la Commission européenne a exprimé encore des inquiétudes sur la résolution des problèmes rencontrés par la plateforme Euro-pac.
* 18 Ce point figurait dans la déclaration commune France, Espagne, Portugal « Pour une valorisation des atouts des régions ultrapériphériques de l'Union européenne », du 20 novembre 2019.
* 19 Annexe V de la décision d'exécution (UE) 2021/1131 de la Commission du 5 juillet 2021.
* 20 Décision d'exécution (UE) 2014/190 du 3 avril 2014.
* 21 La proposition initiale de la Commission européenne au début des négociations était de 1,44 milliards d'euros.
* 22 Rapport de Catherine Lion et Catherine Pajares Y Sanchez, adopté en sa séance du 15 octobre 2025. https://www.lecese.fr/sites/default/files/pdf/Avis/2025/2025_19_aides_ue.pdf
* 23 Les autorités de gestion de La Réunion ont mis en place une architecture administrative qui leur permet de mobiliser les crédits et d'accompagner les porteurs de projet dans leur démarche. Les OCS sont mis en oeuvre, par exemple sur les programmes Interreg. Il n'en reste pas moins que l'instabilité des règles, autant que les règles elles-mêmes, oblige à mobiliser des moyens et des compétences importantes.
* 24 Le mécanisme Restore n'est pas un fonds, mais une flexibilité offerte dans le cadre de la gestion des fonds FEDER. Entré en vigueur fin 2024, ce mécanisme permet de réorienter jusqu'à 10 % des fonds FEDER et FSE pour financer des interventions à la suite d'une catastrophe naturelle. Un préfinancement de 25 % peut être activé et le taux de cofinancement peut atteindre 95 %. Un volet Restore sur fonds FEADER existe également.