Enjeux pour les outre-mer du prochain cadre financier pluriannuel de l'Union européenne (2028-2034)

II. DES OUTRE-MER VICTIMES COLLATÉRALES DU CHAMBOULE-TOUT BUDGÉTAIRE EUROPÉEN

A. LE RISQUE D'UN « GRAND BOND EN ARRIÈRE » HISTORIQUE

1. Une nouvelle architecture budgétaire qui rebat entièrement les cartes et gomme les RUP

Le CFP 2021-2027 prévoit un budget global de 1 074,3 milliards d'euros (en prix constants de 2018). Le 16 juillet 2025, la Commission européenne^25(*) a présenté le CFP 2028-2034 dont le budget est réhaussé à 1 763 milliards d'euros (en prix constants de 2025) et 1 984 milliards d'euros en prix courant^26(*). Cela correspond à une augmentation en termes réels de plus de 40 %.

Mais elle prévoit surtout, et c'est la grande nouveauté, une « réforme d'ampleur de l'architecture du budget européen »^27(*) à travers la refonte du budget en trois piliers, contre neuf rubriques actuellement.

Le premier pilier regroupe les programmes en gestion partagée, qui correspondent aux politiques communes historiques de l'Union européenne, tout particulièrement la PAC, la politique de cohésion et la politique commune de la pêche. Il serait composé d'un Fonds européen pour la cohésion économique, sociale et territoriale, la prospérité et la sécurité agricole, rurale, de la pêche et maritime (dit le Fonds) regroupant 14 fonds existants (dont la PAC, la cohésion, la politique commune de la pêche...). Ce fonds serait décliné en 27 plans de partenariat nationaux et régionaux (PPNR). Le Fonds représenterait à lui seul 771 milliards sur les 1 763 du CFP en prix constant, soit près de 44%.

Le deuxième pilier regroupe les programmes en gestion directe par la Commission européenne et en faveur de la compétitivité et la sécurité. Il serait notamment constitué du Fonds européen pour la compétitivité, incluant divers programmes horizontaux existants ou nouveaux, comme Horizon Europe. Ce pilier inclut aussi le mécanisme pour l'interconnexion en Europe (MIE) - qui recense aujourd'hui de nombreux projets de transport terrestre et d'infrastructure portuaire dans les RUP. Ce pilier représente 522 milliards d'euros au total (en prix constants 2025).

Le troisième pilier serait consacré à l'action extérieure (Europe dans le monde ou « Global Europe ») et regrouperait notamment l'Instrument « Europe dans le monde » (qui correspond à l'actuel instrument NDICI), ainsi que la ligne budgétaire consacrée aux PTOM, dont le Groenland, soit 190 milliards au total (euros constants 2025).

La répartition des piliers du CFP (en euros courants)

La principale novation est ce nouveau premier pilier « géant » qui viendrait regrouper des politiques historiques aujourd'hui bien distinctes. Le futur Fonds établit en effet des règles communes et une enveloppe unique pour :

- Les fonds structurels (FEDER, FSE+) et le fonds de cohésion ;

- Les instruments de la PAC et les politiques communes de la pêche ;

- Le fonds social pour le climat (FSC) ;

- Le soutien aux capacités de sécurité (FAMI, FSI IGFV) et de défense.

La mise en oeuvre de ce fonds s'appuierait sur :

- 27 plans de partenariat nationaux et régionaux (dits plans PNR) ainsi qu'un plan pour la coopération territoriale européenne (Interreg) en gestion partagée ;

- Un plan de facilité UE (EU Facility) afin de répondre aux urgences.

Comme l'a souligné Franck Conrad, chef d'unité en charge du CFP à la DG BUDG de la Commission européenne, cette architecture « intégrée » permettrait de passer de près de 540 programmes à 27 plans PNR (un pour chaque État membre), plus un plan Interreg au niveau européen avec des chapitres dédiés correspondant à chaque espace de coopération.

Chaque État membre devra proposer un projet de plan PNR à partir de juin 2027^28(*) et son plan définitif au plus tard le 31 janvier 2028 définissant son programme de réformes et d'investissements éligibles à partir du 1^er janvier 2028. Ces plans devront notamment couvrir les cinq objectifs spécifiques^29(*).

Par ailleurs, les États membres concernés - la France, l'Espagne et le Portugal - doivent prévoir des mesures pour relever les défis auxquels leurs régions ultrapériphériques sont confrontées. Un chapitre dédié du plan peut leur être réservé, au sein des chapitres thématiques.

Selon une note de l'ANCT, le Fonds est doté d'une enveloppe globale de 865,1 milliards d'euros, répartie entre les plans de PNR (782,9), le plan Interreg (10,3) et le plan de facilité UE (71,9). Au sein du Fonds, la politique de cohésion est dotée de 453 milliards d'euros.

Le projet de règlement garantit un ciblage minimal ou fonds sanctuarisé^30(*) pour certaines priorités de l'Union, tout en laissant aux États membres une marge de manoeuvre pour opérer des arbitrages entre politiques sectorielles. Ainsi, sur les fonds attribués aux plans de PNR :

- un minimum de 218 milliards d'euros doit être consacré aux régions les moins développées (pour la France cela représenterait 3,7 milliards d'euros. Voir infra), 300 sont dédiés à la PAC, et 34 à la migration, à la sécurité intérieure et à la gestion des frontières ;

- un seuil plancher est fixé pour garantir qu'au moins 14 % de l'enveloppe totale (hors PAC et climat) contribuent aux objectifs sociaux de l'Union^31(*).

En revanche toute obligation de concentration thématique (en faveur de l'innovation, des PME, de la transition écologique, du développement urbain durable et du climat ou encore au FSE+ en faveur des jeunes, de l'inclusion et de l'innovation sociale) disparaît.

La Commission européenne met en avant plusieurs principes en faveur de cette profonde réforme : rationalisation, flexibilité et compétitivité. La rationalisation avec la simplification et la réduction du nombre de fonds aux règles toutes différentes. La flexibilité en facilitant la révision des objectifs et l'allocation des fonds en cours de programmation, la période 2021-2027 ayant montré les limites d'une programmation trop en amont devenue vite obsolète. La compétitivité enfin en dégageant des moyens supplémentaires pour les nouvelles priorités : renforcement des capacités de défense, dont le budget serait quintuplé, et investissement dans les transitions écologique et numérique, notamment via le doublement du budget d'Horizon Europe mais aussi de la branche du mécanisme d'interconnexion dédiée au transport. L'objectif est de remédier au décrochage économique^32(*) de l'Union européenne.

Au-delà des enjeux strictement ultramarins, cette proposition de la Commission européenne soulève des critiques et craintes importantes de manière générale :

- une renationalisation des politiques historiques de cohésion, d'agriculture et de pêche, désormais laissées à la main des États membres dans le cadre des PPNR, sous réserve de quelques garde-fous ;

- une réduction de la politique de cohésion, celle-ci risquant de devenir la variable d'ajustement de la PAC ;

- une flexibilité excessive, largement à la main des États membres, en dépit du contrôle de la Commission européenne, qui permettraient à ceux-ci de capter une partie du Fonds pour le financement de ses propres priorités et réformes. Cette crainte est particulièrement vive de la part des collectivités françaises dans un contexte de crise budgétaire nationale et de tentation recentralisatrice.

Ces critiques sont largement partagées par l'avis politique de la commission des affaires européennes du Sénat du 12 juin 2025^33(*), qui avait anticipé la publication officielle de la proposition le 16 juillet 2025.

2. Des perdants annoncés : les RUP et les grandes politiques historiques

Cette refonte majeure du budget européen a des conséquences encore plus importantes pour les RUP.

En effet, comme vu supra, les régions ultrapériphériques depuis la création du POSEIDOM en 1989 n'ont eu de cesse de mieux faire reconnaître leurs spécificités et contraintes propres au sein du budget européen d'une part, et des traités d'autres part.

Or, au motif de simplifier et de regrouper les politiques européennes, le projet de la Commission tend précisément à gommer la quasi-totalité des instruments spécifiques aux RUP mis en place depuis plus de 30 ans. En effet, aussi bien le POSEI, l'allocation spécifique RUP-FEDER ou les plans de compensation des surcoûts de la politique commune de la pêche se retrouvent fondus dans le plan de partenariat national et régional (PPNR). Ils disparaissent, à charge pour la France de les reconstituer (ou pas).

La Commission européenne a publié une fiche sur les allocations par État membre, annonçant une dotation globale de 90,1 milliards en euros courants pour la France dans le cadre du plan de PNR. Sur ce montant, 81,8 sont alloués au périmètre « Cohésion », incluant la PAC et la pêche, dont 50,9 milliards au minimum pour la seule PAC, 213 millions pour la pêche, 3,7 milliards pour les régions moins développées et environ 4,6 milliards pour l'objectif social (14 %). À titre de comparaison, pour la période de programmation 2021-2027 et le même périmètre, le montant s'élevait à 81 milliards d'euros. Cette évaluation était néanmoins encore en cours lors de l'audition de Emmanuel Puisais-Jauvin, qui se montrait assez optimiste sur la capacité à reconstituer les enveloppes précédentes (en euros courants, mais non en euros constants).

Les politiques européennes en direction des RUP sont donc renvoyées au seul choix des États membres concernés dans les limites des enveloppes décrites ci-dessus.

Quelques garde-fous sont prévus, mais insuffisamment pour garantir la pérennité de ces politiques.

Le POSEI est gommé, aussi bien sa ligne budgétaire que sa réglementation propre qui déroge à de nombreuses règles de la PAC. Sur cet aspect, la proposition de la Commission européenne ne contient aucune garantie, à l'exception de l'enveloppe nationale minimale pour la PAC.

Toutefois, la proposition de règlement établissant le Fonds^34(*) contient un titre VI intitulé « Régions ultrapériphériques » formé de trois articles (46 à 48). Ces articles, en particulier l'article 47 relatif aux régimes spécifiques d'approvisionnement (RSA) et l'article 48 relatif au soutien aux produits locaux de l'agriculture, de la pêche et de l'aquaculture, reconstituent les bases du POSEI et des dispositions du FEAMPA intéressant les RUP.

S'agissant des fonds FEDER, ainsi que des allocations spécifiques RUP-FEDER, à destination des RUP, ils sont également fondus dans le PPNR. Les RUP françaises n'ont plus d'expression propre. Elles relèvent de la catégorie standard des régions moins développées de l'Union européenne, qui se voient allouer pour la France un montant minimal (sanctuarisé) de 3,7 milliards d'euros.

Mais cette enveloppe censée préserver les principaux intérêts de ces régions est faussement protectrice dans le cas très particulier de la France. En effet, sur la période 2021-2027, seules les RUP entraient dans cette catégorie de régions pour la France. Or, pour 2028-2034, trois nouvelles régions hexagonales devraient intégrer cette catégorie : la Picardie, le Limousin et la Lorraine. Les régions moins développées françaises vont désormais réunir près de 8 millions d'habitants contre 2,3 environ aujourd'hui.

A priori, la France devrait être le seul État membre dans ce cas de figure, les autres États membres conservant ou réduisant le nombre de leurs régions relevant de cette catégorie.

Or, l'annexe II de la proposition de règlement établissant le Fonds européen pour la cohésion économique, sociale et territoriale, l'agriculture et les zones rurales, la pêche et les affaires maritimes ainsi que la prospérité et la sécurité pour la période 2028-2034 prévoit que « pour tous les États membres, le montant alloué aux régions moins développées ne peut être ni inférieur à 90 % et ni supérieur à 112,5 % du montant correspondant alloué aux régions moins développées au titre des fonds préalloués en gestion partagée pour la période 2021-2027, tel que calculé par la Commission ».

Or, pour la France, ce montant minimal pour 2028-2034 a été calculé en ne tenant compte que des RUP, les trois nouvelles régions hexagonales n'étant pas dans cette catégorie sur la période 2021-2027.

Le montant minimal de 3,7 milliards pour les régions moins développées est donc une fausse garantie pour les RUP français. L'État pourra (devra) naturellement rehausser le montant alloué à cette catégorie. Mais le CFP proprement dit n'offre pas de garantie.

S'agissant du FEAMPA, là encore, les garanties sont maigres. Le FEAMPA en lui-même pourrait disparaître. Quant à la politique de la pêche, 2 milliards d'euros sont sanctuarisés en l'état du projet pour l'ensemble de l'Union européenne, contre plus de 6 milliards pour la programmation en cours. La marche sera donc haute pour maintenir le même niveau d'engagement de crédits. Pour Éric Banel, « il s'agit d'une base de discussion, mais le compte n'y est pas selon la France, qui militera pour augmenter le montant de l'enveloppe dédiée à la pêche, à l'aquaculture et aux affaires maritimes. Avec une telle diminution, il paraît difficilement envisageable que l'enveloppe soit maintenue à son niveau actuel pour les RUP. [...] Parallèlement, un débat est en cours sur la compensation des surcoûts, certaines régions demandant à ce qu'elle soit isolée de manière à sanctuariser les crédits, en recréant ce qui était appelé à une époque le programme d'options spécifiques à l'éloignement et à l'insularité (POSEI) « pêche ». La proposition est intéressante : si la fongibilité est intéressante, la protection des PCS est à considérer ».

Enfin, la dernière garantie est celle précitée de la faculté ou plus exactement de la quasi-obligation pour la France de prévoir un chapitre relatif aux régions ultrapériphériques déclinant les chapitres thématiques. L'article 46 de la proposition de règlement précité dispose que « les États membres concernés préparent, dans le cadre de leur plan, des mesures visant à remédier aux contraintes permanentes et structurelles des régions ultrapériphériques de l'Union qui nuisent gravement à leur développement, comme le reconnaît l'article 349 du traité FUE. Ces mesures peuvent être mises en oeuvre dans un chapitre spécifique ». Les États membres concernés sont donc obligés de prendre des mesures adaptées aux RUP. Leur inscription dans un chapitre dédié reste une faculté.

Le même article énumère ensuite les objectifs poursuivis qui demeurent très généraux et laissent une grande souplesse pour répondre aux besoins concrets des RUP, à quelques réserves près (voir infra).

Le respect de ces obligations par les États membres, et en particulier la France, sera assuré, d'une part, par la consultation obligatoire des régions lors de la phase d'élaboration des PPNR par l'État et, d'autre part, par le contrôle exercé par la Commission européenne qui devra valider chacun des PPNR des États membres. Par ailleurs, les régions auront un accès direct à la Commission européenne pour les négociations concernant leur territoire. Il faut espérer que ce dialogue s'inscrira dans la continuité de celui-ci déjà engagé au travers de la conférence des RUP.

Outre une baisse des garanties pour les RUP (absence d'enveloppe dédiée, prévisibilité réduite), ces derniers craignent une mise en concurrence des régions et des politiques historiques, à leur détriment et dans les limites d'une enveloppe globale gelée en euros courants. On rappellera que le POSEI est gelé en euros courants depuis près de 15 ans.

L'inflation et la concurrence organisée entre les régions et les politiques font craindre aux autorités régionales des RUP des baisses conséquentes des enveloppes actuelles.

Cette anticipation à la baisse intervient par ailleurs au moment où les coûts des intrants pour les activités productives des RUP explosent avec l'entrée en vigueur du Mécanisme d'ajustement carbone aux frontières (MACF), instauré par le règlement (UE) 2023/956.

Pour rappel, aussi bien le POSEI (notamment via le Régime spécifique d'approvisionnement), l'allocation spécifique RUP-FEDER (qui finance l'aide au fret européenne) que le FEAMPA (qui inclut les Plans de compensation des surcoûts dans les RUP) contribuent à réduire les surcoûts d'approche spécifiques aux RUP en raison de leur éloignement, de leur isolement et de la petitesse de leurs marchés.

Il est donc paradoxal que, d'un côté, l'Union européenne compense (de moins en moins) et, de l'autre, crée une taxe qui alourdit immédiatement ces surcoûts pour des territoires très dépendants des importations et aux sources d'approvisionnement souvent contraintes dans leur environnement géographique très différent de l'Europe continentale.

Si le principe du MACF est justifié, son application sans adaptation aux DROM produit une inflation immédiate et contrainte du prix des intrants, sans solution alternative. Ces territoires ne produisent pas et ne produiront pas ces intrants et les circuits d'approvisionnement ne permettent pas de basculer facilement sur d'autres fournisseurs.

L'impact prix du MACF dans les régions ultrapériphériques

Selon Eurodom, l'application du MACF à partir du 1^er janvier 2026 se traduira, selon les simulations fondées sur la calculatrice de la DGEC, par une hausse minimale de 11 % du prix du ciment (7 à 8 % imputables au MACF et environ 3 % liés aux charges industrielles), un renchérissement d'environ 7 % du béton prêt à l'emploi, et, in fine, une augmentation du coût de la construction estimée entre 3 et 5 %, qui est déjà particulièrement élevé. À l'échelle des Antilles, pour un chiffre d'affaires cumulé d'environ 50 millions d'euros par an, le surcoût MACF projeté pour le ciment atteint 15 millions dès 2026 et 49 millions en 2034.

Autre exemple : l'application du MACF aux intrants azotés renchérirait immédiatement de 15 à 20 % les coûts des intrants agricoles, pouvant représenter jusqu'à 33 % de la valeur des matières premières.

Pour rappel, dans deux précédents rapports^35(*), la délégation avait déjà alerté sur le mur inflationniste du MACF pour les régions ultrapériphériques et l'urgence à y suspendre l'application de ces législations européennes.

Enfin, au-delà du budget, l'autre grand perdant est l'article 349 du traité sur le fonctionnement de l'Union européenne (TFUE), dont l'effet juridique, traduit en terme budgétaire, apparaît très affaibli. Le maintien d'un titre et de trois articles réservés (articles 46 à 48) dans la proposition de règlement établissant le Fonds est une maigre compensation à la suppression de deux instruments budgétaires propres, dont le POSEI établit par son propre règlement.

3. Quelques gagnants

a) Un changement de dimension pour les PTOM

L'architecture de l'action extérieure de l'Union européenne pour la période 2028-2034, telle que définie dans les propositions de la Commission de juillet et septembre 2025, conçoit une forte augmentation de l'instrument financier dédié aux Pays et Territoires d'Outre-Mer (PTOM). La Commission européenne prévoit en effet un quasi-doublement de l'enveloppe globale dédiée aux PTOM, passant de 500 millions d'euros pour la période 2021-2027 à près d'un milliard d'euros pour la période 2028-2034.

De plus, les enveloppes seront réorganisées de la manière suivante : les fonds régionaux, intrarégionaux et territoriaux seront fusionnés pour former deux nouvelles enveloppes distinctes : une pour l'ensemble des PTOM, regroupant les trois zones actuelles, et une spécifiquement dédiée au Groenland.

Cette augmentation massive trouve une explication dans le changement de paradigme stratégique de l'UE, avec l'annonce en décembre 2021 de la stratégie Global Gateway (qui mobilise 300 milliards d'euros à l'échelle mondiale entre 2021 et 2024) visant à renforcer l'influence européenne dans des zones géopolitiques de plus en plus contestées ; notamment l'Indopacifique et la Belt and Road Initiative chinoise, dont les « Nouvelles Routes de la Soie » s'installent durablement chez de nombreux voisins des collectivités françaises d'outre-mer.

Ainsi, le programme Global Gateway semble ici restructurer les intérêts de l'UE au sein des PTOM. Ce nouveau paradigme s'attache moins à compenser des handicaps structurels, qui est l'approche privilégiée vis-à-vis des RUP, qu'à transformer les PTOM, qualifiés d'« avant-postes essentiels de l'Union » par la Décision d'Association Outre-mer (DAO) du 5 octobre 2021, en leviers de la souveraineté européenne.

b) Un outil rénové à saisir : le mécanisme pour l'interconnexion de l'Europe (MIE)

Le mécanisme pour l'interconnexion en Europe (MIE), ou Connecting Europe Facility (CEF), est un instrument financier de l'Union européenne destiné à soutenir le développement d'infrastructures stratégiques dans trois secteurs clés : les transports, l'énergie et le numérique. Son objectif principal est de renforcer la cohésion territoriale de l'Union, d'améliorer la connectivité entre les territoires et de soutenir les priorités européennes en matière de transition numérique, énergétique et de souveraineté stratégique.

Le MIE fonctionne essentiellement par appels à projets d'initiative européenne, auxquels peuvent répondre des acteurs publics ou privés (collectivités, opérateurs, établissements publics). Les projets financés sont majoritairement des infrastructures locales à fort impact européen, à l'image du programme WiFi4EU, qui visait à améliorer l'accès au très haut débit dans les territoires.

Le MIE constitue un outil particulièrement stratégique pour les outre-mer, dans la mesure où les RUP comme les PTOM y sont éligibles. Concernant les PTOM, cette éligibilité est explicitement confirmée par le règlement (UE) 2021/1153 établissant le MIE pour la période 2021-2027. Celui-ci précise que, conformément à la décision 2013/755/UE, les personnes et entités établies dans les PTOM peuvent bénéficier d'un financement MIE^36(*), sous réserve du respect des règles du programme et des dispositions applicables à l'État membre de rattachement. Pour la période 2028-2034 (CEF III), la continuité de l'éligibilité des RUP et des PTOM est confirmée^37(*), ce qui ouvre des perspectives importantes de financement pour les projets ultramarins. Néanmoins, les RUP bénéficient de taux de financements préférentiels, contrairement aux PTOM, dont les taux restent standards.

Dans le volet numérique du MIE, plusieurs types de projets sont particulièrement pertinents pour les territoires ultramarins :

· Câbles sous-marins et dorsales numériques (Digital Global Gateways)

Le MIE finance la création ou le renforcement de câbles sous-marins reliant les territoires ultramarins entre eux ou au continent européen.
Exemple : le projet Lum@link, qui connecte la Guyane au câble transatlantique Ellalink, contribuant au désenclavement numérique du territoire.

· Couverture 5G des axes de transport

Déploiement d'infrastructures de connectivité 5G le long des principaux corridors de transport, contribuant à la sécurité, à la mobilité intelligente et à l'attractivité économique. Pour les RUP (Réunion, Guyane, Antilles), bien que physiquement isolées du continent, elles possèdent des sections classées dans le « réseau global » ou « central » du RTE-T (ports, aéroports et axes routiers principaux).

· Communautés intelligentes et services publics connectés

Soutien aux projets de connectivité pour les services publics essentiels (hôpitaux, écoles, administrations) et pour l'accès au Wi-Fi public.
Exemple : le programme WiFi4EU a permis de financer plusieurs communes ultramarines : Morne-à-l'Eau (Guadeloupe), Nouméa (Nouvelle-Calédonie), Sainte-Rose et Saint-Joseph (La Réunion), chacune bénéficiant d'une aide européenne de 15 000 euros pour le déploiement ou la modernisation de réseaux Wi-Fi.

Ces projets illustrent le rôle du MIE comme levier concret de réduction des fractures numériques dans les outre-mer.

Le futur cadre financier pluriannuel 2028-2034 marque une montée en puissance sans précédent du MIE, avec une proposition d'augmentation du budget global passant d'environ 30 milliards d'euros à près de 80 milliards d'euros^38(*). Cette évolution répond aux nouveaux défis climatiques, numériques et géopolitiques de l'Union.

Source : Commission européenne

Les RUP devront cependant rester vigilantes sur le maintien de taux de cofinancement préférentiels élevés (jusqu'à 85 %), alors que la Commission promeut une simplification des instruments et une gestion davantage axée sur la performance. Cette évolution pourrait complexifier l'accès au MIE pour les petites structures ultramarines.

Par ailleurs, les expériences récentes sont marquées par des succès et des échecs. Emmanuel Puisais-Jauvin rappelle que « le mécanisme pour l'interconnexion en Europe (MIE) a permis de contribuer, dès 2019, au financement du grand port maritime de La Réunion. À l'inverse, l'échec essuyé en 2023 concernant le projet de hub portuaire que nous souhaitions mettre en place en Martinique démontre l'ampleur du chemin restant à parcourir. Il y a là un gisement d'amélioration considérable ».

Il convient en particulier d'obtenir dans le règlement relatif au MIE l'inscription de dispositions propres aux RUP et PTOM pour ouvrir son éligibilité à des projets n'exigeant pas nécessairement un effet direct ou indirect sur l'interconnexion avec l'Union européenne continentale, voire avec les territoires voisins. Les objectifs de sécurité et de résilience doivent être la priorité pour ces territoires. On notera néanmoins avec satisfaction que le document de présentation générale du CFP 2028-2034 mentionne expressément les RUP dans la partie relative au MIE et met aussi l'accent sur le développement des énergies renouvelables et leur stockage. Ce document dispose que « La facilité donnera un nouvel élan à ces investissements essentiels dans la résilience et la sécurité de l'Europe, notamment en soutenant des projets dans les régions les moins connectées de l'Union, telles que les îles et les régions ultrapériphériques. Elle investira dans les interconnexions et les réseaux transfrontières, les liaisons de transport transfrontières, les réseaux en mer, les sources d'énergie renouvelables et le stockage des énergies renouvelables, et les infrastructures pour carburants alternatifs ».

c) Le programme Erasmus+ pour la période 2028-2034

Le projet de CFP 2028-2034 prévoit un renforcement du programme Erasmus+, « ce qui témoignera de la place qu'il occupe parmi les programmes les plus emblématiques de l'UE »^39(*). Établie à 24 574 millions d'euros en prix courants pour l'exécution du programme pour la période 2021-2027^40(*), l'enveloppe prévue par le prochain CFP pour la période 2028-2034 est de 40 827 millions d'euros en prix courants, ce qui constitue une augmentation nominale significative de plus de 50 % par rapport à la période précédente.

Cette hausse est toutefois à relativiser compte tenu de l'inflation et de l'intégration, dans le nouveau programme Erasmus+, du Corps européen de solidarité - qui permet aux jeunes de réaliser un volontariat axé sur des actions de solidarité -, doté pour la période 2021-2027 d'une enveloppe financière distincte de 1 009 millions d'euros en prix courants^41(*).

La proposition de Règlement du Parlement européen et du Conseil établissant le programme Erasmus+ pour la période 2028-2034 prévoit une organisation du programme autour de deux piliers^42(*) : les possibilités d'éducation et de formation pour tous (éducation et formation des apprenants et du personnel dans l'enseignement scolaire, supérieur, et la formation professionnelle ; mobilité des jeunes à des fins d'éducation et de formation, volontariat au titre du Corps européen de solidarité, mobilité dans le domaine du sport...), ainsi que les possibilités de développement des talents et de l'excellence, grâce à des bourses dans le domaine de l'éducation et de la formation (Erasmus+, Erasmus Mundus, Actions Jean Monnet...).

L'évolution de la prise en compte de la situation spécifique des RUP entre la période qui s'achève et le futur programme Erasmus+ pour la période 2028-2034 ne semble pas notable. Jusqu'à présent, afin de bénéficier de l'ensemble des actions proposées par le programme Erasmus+ et de toutes les subventions afférentes, les jeunes des RUP sont amenés, dans le cadre de ce programme, à se tourner prioritairement vers les pays membres de l'Union européenne pour effectuer des mobilités, les actions de coopération éducatives avec des pays tiers de la zone géographique relevant de la dimension internationale du programme Erasmus+ dont le champ d'action est plus restreint.

L'article 13 de la proposition de Règlement pour la période 2028-2034 ouvre la voie à une « association partielle » au programme pour les pays tiers. Toutefois, ni le champ d'application ni les conditions d'éligibilité pour l'association partielle ne sont précisés.

Quant à la dimension internationale du programme, la proposition de Règlement pour 2028-2034 prévoit son renforcement mais dans des termes qui restent néanmoins similaires à ceux du Règlement établissant le programme Erasmus+ pour la période 2021-2027 :

- le considérant 15 de la proposition de Règlement, relevant que « la dimension internationale du programme devrait tendre à offrir des possibilités de mobilité à des fins d'éducation et de formation, de coopération et de dialogue sur les politiques avec les pays tiers non associés au programme », en mentionnant qu'« afin de renforcer les effets de ces activités, il importe de renforcer les synergies entre le programme et `Europe dans le monde', en tenant compte de l'élargissement de l'Union, de la stratégie `Global Gateway' et des cadres d'action en matière d'éducation et de formation, de jeunesse et de sport », est similaire au considérant 22 du Règlement pour la période 2021-2027 ;

- l'article 9, paragraphe 2, dispose qu'en plus du montant de l'enveloppe financière destinée à l'exécution du programme Erasmus+, et afin de promouvoir la dimension internationale du programme, une contribution financière supplémentaire est mise à disposition au titre du Règlement « Europe dans le monde », afin de soutenir les actions mises en oeuvre et gérées conformément au présent règlement ; ce mécanisme est identique à celui de l'article 17, paragraphe 5 du Règlement pour la période 2021-2027.

À cet égard, aucune précision complémentaire ne figure dans le projet de CFP sur le budget de la dimension internationale d'Erasmus+ pour 2028-2034 : ni sur le montant qui lui sera alloué au sein de l'enveloppe globale d'Erasmus+, ni sur le montant de la contribution financière supplémentaire mise à disposition au titre du Règlement « Europe dans le monde ».

En outre, la mise en oeuvre de la dimension internationale du programme Erasmus+ pour la période 2021-2027 est conditionnée par l'inscription des actions envisagées dans le cadre des priorités de politique extérieure de l'UE, définies pour chacune des 14 zones régionales dans le Erasmus+ Multiannual Indicative Programme (MIP). Il faudra donc attendre l'adoption du MIP pour 2028-2034, après l'adoption du cadre financier pluriannuel (2028-2034) et du Règlement établissant le programme Erasmus+ pour 2028-2034, pour connaître les priorités thématiques et géographiques, les montants indicatifs par région et les axes d'intervention européens dans les pays tiers (mobilité internationale, renforcement de capacités, etc.).

d) Les autres programmes horizontaux

Le prochain CFP fait la part belle aux programmes horizontaux du deuxième pilier en gestion directe par la Commission.

Un des enjeux majeurs sera donc de mettre les RUP et les PTOM en capacité de mieux capter ces fonds en présentant des projets ambitieux reposant sur des dossiers solides.

Ces financements sont attribués sur la base de projets compétitifs. L'éligibilité formelle ne garantit pas un accès effectif, en raison des contraintes structurelles propres aux RUP et PTOM (éloignement, taille des administrations, cofinancement).

Les PTOM bénéficient, en vertu de leur régime d'association, d'un accès aux programmes horizontaux européens, au même titre que les États membres. En pratique, le Groenland, la Polynésie française et Aruba représentent les 3 premiers PTOM bénéficiaires des financements horizontaux, respectivement 26,2 millions d'euros, 9,2 millions d'euros et 7,3 millions d'euros^43(*), ce qui reflète les inégalités de capacité à mobiliser ces instruments.

La proposition de la Commission pour le CFP 2028-2034 acte notamment la création d'un Fonds pour la compétitivité, désormais érigé en pilier central de l'architecture budgétaire européenne. Doté d'environ 362 milliards d'euros, ce fonds fusionne quatorze programmes existants au sein d'un règlement unique (« Single Rulebook »), structuré autour de cinq grands domaines stratégiques (transition propre, numérique, santé et biotechnologies, défense, espace). Dès lors, des programmes tels que EU4Health, et le Pilier II du programme Horizon Europe sont directement concernés par cette refonte de l'architecture budgétaire, et voient leurs enveloppes mises en commun avec des programmes de défense ou de souveraineté spatiale.

Cette rationalisation soulève des interrogations quant à la prise en compte des spécificités des RUP et PTOM, dont les contraintes structurelles risquent d'être moins visibles dans un dispositif fortement orienté vers la compétitivité industrielle et technologique et les programmes de défense.

Pour la région Réunion, les RUP devraient pouvoir bénéficier (comme sur les projets teaming 21-27 au titre d'Horizon 2020) de dispositifs dédiés spécifiques leur permettant de s'associer avec des centres de recherche continentaux ou des consortium internationaux. Cette réalité nécessite d'être prise en compte selon une approche de territoires à faibles capacités, à l'instar de celle existante dans le cadre du programme Horizon Europe et intitulée « widening ». Ces dispositifs adaptés devraient être aussi ouverts aux PTOM.

Le pilier transversal « Widening » du programme Horizon Europe

L'objectif est de renforcer la participation au programme-cadre des États membres ou Pays associés considérés comme « moins performants » en termes de Recherche et Innovation. Dans Horizon Europe, les régions ultrapériphériques (au sens de l'article 319 du TFUE) sont désormais éligibles à l'ensemble de ces actions.

Cet objectif comprend deux volets.

Le volet Améliorer l'accès à l'excellence vise à renforcer ou construire les capacités en R&I des pays et régions Widening, grâce à un portfolio de 7 appels à projets (AAP) et en encourageant les réformes et investissements aux échelons nationaux et régionaux en matière de R&I. Ces AAP doivent permettre aux entités Widening de renforcer leurs capacités, gagner en visibilité et de faire progresser leur compétitivité sur la scène européenne et internationale.

Le second volet vise à soutenir la libre circulation des connaissances en attirant les meilleurs talents dans les pays et régions Widening et en inversant le brain drain en brain gain. Les effets des AAP de cette destination s'appliquent au niveau des chercheurs, des fonctions de soutien, des équipes de recherche et des institutions, puisque les appels permettent une modernisation des carrières, une plus grande interopérabilité des personnels, mais également la montée en compétences dans des domaines de la recherche autour d'une personnalité de renom et de son équipe. À travers la mobilisation des talents de la R&I, les institutions gagnent donc en visibilité et en compétences, tout en engageant des réformes et des investissements pérennes.

Source : Commission européenne

4. PTOM et RUP : le grand brouillage des frontières

Comme vu supra, ce redéploiement des politiques budgétaires s'opère, en défaveur des RUP dont les mécanismes de soutien spécifiques tendent à s'effacer, et en faveur des PTOM dont l'affirmation parmi les priorités politiques et budgétaires est de plus en plus marquée.

Cette mise en lumière des PTOM est toutefois largement le fait du Groenland qui entraine derrière lui les autres PTOM tout en accentuant sa prééminence.

De fait, cette volonté politique explique en partie le déséquilibre qui semble s'amplifier entre les PTOM et le Groenland dans le CFP 2028-2034. Sur une enveloppe globale doublée d'un milliard d'euros, le Groenland capterait à lui seul 530 millions d'euros de financements. Cette accélération financière de Bruxelles trouve une explication dans l'urgence géopolitique entourant l'île, à l'aune des déclarations provenant de Washington. L'intérêt stratégique de l'administration Trump pour le Groenland et la menace de sanctions économiques par les États-Unis encouragent l'UE à sécuriser l'ancrage européen du territoire arctique face aux tentatives d'influence étrangères.

Cette double évolution en ciseau entre les RUP et les PTOM a pour effet de brouiller l'ordre des priorités et au final la lecture des priorités géopolitiques de l'Union européenne. Surtout, elle témoigne de la faible vision géopolitique de l'Union européenne pour les RUP (même si le discours est plus ambitieux, la perception est d'abord celle de régions moins développées presque « comme les autres »), à l'inverse des PTOM qui sont désormais vus comme des avant-postes stratégiques.

Pourtant, RUP et PTOM présentent les mêmes enjeux géostratégiques pour l'Union européenne dans des régions du monde déterminantes très différentes : Caraïbes et Amérique du Sud, Canal du Mozambique et golfe persique à proximité, Pacifique. Ensemble, comme le rappelle Younous Omarjee, vice-président du Parlement européen, RUP et PTOM offrent à l'Union européenne le premier espace maritime mondial.

Ce brouillage des priorités se reflète dans l'effort budgétaire de l'Union européenne par habitant, avec des écarts massifs difficilement explicables. Les deux graphiques ci-dessous les illustrent.

Les écarts de financements européens entre PTOM et RUP sur la période 2021-2027

Nombre d'habitants en 2021 : Mayotte : 294 221 Guyane : 281 678 Martinique : 364 508 Guadeloupe : 384 239 La Réunion : 861 210 Saint-Martin : 32 489 Saint-Barthélemy : 10 289 Wallis-et-Futuna : 11 558 Saint-Pierre-et-Miquelon : 6 008 Nouvelle-Calédonie : 271 407 Polynésie française : 278 781 Groenland : 56 609

Sources : Décret n° 2021-1946 du 31 décembre 2021 authentifiant les chiffres des populations des départements d'outre-mer de la Guadeloupe, de la Guyane, de la Martinique et de La Réunion, et des collectivités de Saint-Barthélemy, de Saint-Martin, et de Saint-Pierre-et-Miquelon, INSEE, Grønlands Statistik

Ce graphique illustre les montants prévisionnels par habitant des crédits européens adressés aux RUP français entre 2021 et 2027 (ainsi composée des programmes régionaux FEDER, FSE+, FEADER, FEAMPA, POSEI ainsi que l'allocation spécifique RUP), ainsi qu'aux PTOM français et qu'au Groenland dans le cadre du CFP 2021-2027 (ancien FED, enveloppe territoriale uniquement, hors enveloppes régionales).^44(*)

Estimation des écarts de financements européens entre PTOM et RUP sur la période 2028-2034

Nombre d'habitants en 2025 : Mayotte : 329 000 ; Guyane : 293 996 ; Martinique : 360 630 ; Guadeloupe : 384 160 ; La Réunion : 889 679 ; Saint-Martin : 31 160 ; Saint-Barthélemy : 10 660 ; Wallis-et-Futuna : 11 551 ; Saint-Pierre-et-Miquelon : 5 790 ; Nouvelle-Calédonie : 264 596 ; Polynésie française : 278 786 ; Groenland : 56 699.

Sources : Décret n° 2025-1362 du 26 décembre 2025 authentifiant les chiffres des populations des départements d'outre-mer de la Guadeloupe, de la Guyane, de la Martinique et de La Réunion et des collectivités de Saint-Barthélemy, de Saint-Martin et de Saint-Pierre-et-Miquelon, INSEE, Grønlands Statistik

Ce graphique illustre les montants estimés des crédits européens par habitant dans le cadre du projet de CFP 2028-2034 présenté en 2025 par la Commission européenne. Les hypothèses retenues sont les suivantes :

· Pour les RUP : Reconduction des montants du CFP 2021-2027 en euros courants (ainsi composée des programmes régionaux FEDER, FSE+, FEADER, FEAMPA, POSEI ainsi que l'allocation spécifique RUP) répartie sur la population recensée en 2025

· Pour les PTOM : Doublement des enveloppes territoriales par rapport au CFP 2021-2027 réparti sur la population recensée en 2025^45(*)

Ces deux graphiques mettent en évidence plusieurs constats et déséquilibres :

- tous les RUP françaises perçoivent moins de fonds européens que les deux PTOM de Saint-Pierre-et-Miquelon et du Groenland, alors qu'a priori, les RUP, qui appartiennent au territoire européen, devraient faire l'objet d'un soutien budgétaire au moins équivalent ;

- les RUP françaises, et en particulier Mayotte, Saint-Martin et la Guyane qui sont les régions les moins développées d'Europe, ne bénéficient pas d'une aide européenne renforcée ;

- les PTOM du Pacifique, qui sont les seuls territoires offrant à l'Europe une assise territoriale au coeur de cet océan perçoivent 40 fois moins de fonds européen par habitant que le Groenland ;

- enfin, le prochain CFP, en l'état du projet, va encore accentuer ces déséquilibres.

5. Des points positifs malgré tout

Si la refonte de l'architecture budgétaire signifie un retour en arrière historique pour les RUP, elle comporte néanmoins des progrès potentiels de nature à faciliter la mobilisation des fonds par les RUP, ainsi que par les PTOM.

On notera par ailleurs que certaines modifications qui bénéficieront à toutes les régions sont en partie inspirées de dispositions déjà en vigueur pour les RUP.

Parmi les améliorations notables, il faut souligner l'accent mis sur l'assistance technique. En effet, l'assistance technique à chaque plan PNR et à chaque chapitre du plan Interreg est financée sous la forme d'un taux forfaitaire de 3 % et 8 % des enveloppes. Le taux forfaitaire est de 10 % pour les chapitres du plan Interreg qui soutiennent la coopération des régions ultrapériphériques et la coopération aux frontières extérieures. Les autorités de gestion et les porteurs de projet pourront donc financer sur fonds européens le renforcement de leurs capacités en ingénierie administrative ou technique.

Autre avancée : la suppression de la concentration thématique. L'allocation spécifique RUP en était déjà exonérée, mais pas l'enveloppe de base du FEDER. Les autorités de gestion seront libres de prioriser les objectifs les plus adaptés aux besoins de leurs territoires, dès lors que ces objectifs sont bien cités à l'article 46 du projet de règlement établissant le Fonds.

La compensation des surcoûts, en particulier l'aide au fret financée sur l'allocation spécifique RUP, pourra désormais être financée sur l'intégralité de l'enveloppe de cohésion, si tel est le choix du territoire.

Par ailleurs, les dégagements d'office seront désormais appréciés au niveau national, et non plus au niveau de chaque autorité de gestion. Les « mauvais élèves » ultrapériphériques ne seront plus directement pénalisés, sous réserve néanmoins que des clauses de performance ne soient pas réintroduites au niveau national, comme c'est actuellement le cas dans le cadre du FEAMPA (voir supra).

S'agissant du préfinancement, le taux actuel de 85 % est confirmé et étendu à toutes les régions moins développées.

Concernant les autorités de gestion, les régions en particulier, pourront devenir autorité de gestion pour les trois grandes politiques : agriculture, cohésion, pêche si elles le souhaitent et l'État l'approuve.

Enfin, en matière d'exécution et de versement des fonds européens, la Commission européenne propose d'aller au bout de la réforme esquissée sur la période 2021-2027 avec les options de coûts simplifiés^46(*). Pour la prochaine période, le remboursement au réel serait abandonné au bénéfice d'un remboursement sur résultat, avec des étapes intermédiaires ou jalons assortis d'indicateurs qui permettraient d'alléger les contraintes de préfinancement rencontrées par de nombreux porteurs de projet, en l'absence d'avances ou de garanties bancaires. Un préfinancement de 10 % automatique sur les trois premières années serait par ailleurs instauré^47(*). Cette disponibilité de fonds de préfinancement devrait faciliter le démarrage des projets.

L'objectif de ces réformes est d'accélérer la consommation des fonds et de démarrer rapidement la nouvelle programmation.

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* ²⁵  EU budget 2028-2034 .

* ²⁶ Ces montants n'incluent pas certaines lignes au-delà des plafonds (comme l'Ukraine) ou hors CFP (la Facilité pour la paix).

* ²⁷ Avis politique de la commission aux Affaires européennes du Sénat relatif à la préparation du cadre financier pluriannuel (CFP) post-2027, 12 juin 2025.

* ²⁸ Cela devrait impliquer un démarrage des discussions État-régions en juin 2026.

* ²⁹ Soutenir la prospérité durable de l'Union dans toutes les régions ; Soutenir les capacités de défense et la sécurité de l'Union ; Soutenir les personnes, renforcer les sociétés et le modèle social de l'Union ; Maintenir la qualité de vie de l'Union ; Protéger et renforcer la démocratie, l'État de droit et défendre les valeurs de l'Union.

* ³⁰ L'autre terme utilisé par la Commission européenne est le ring-fenced.

* ³¹ En novembre 2025, la Commission européenne a apporté plusieurs amendements à sa proposition initiale, notamment en introduisant un deuxième seuil plancher de 10 % pour les dépenses de développement rural. Voir le II. B.

* ³² Rapport de Mario Draghi « The future of European competitiveness », remis à la Commission européenne le 9 septembre 2024.

* ³³  EUR_2025_190_Avis_politique_CFP_post_2027_texte_adopte_valide_pour_publication.pdf

* ³⁴ https://eur-lex.europa.eu/legal-content/FR/TXT/HTML/?uri=CELEX:52025PC0565R(01)

* ³⁵ Rapport d'information n° 113 (2025-2026) sur la coopération et l'intégration régionale des outre-mer (volet 2 : océan Atlantique) par Mmes Evelyne Corbière Naminzo et Jacqueline Eustache-Brinio. Recommandation n° 17 : Suspendre en urgence l'application de la directive européenne « ETS » dans les RUP, pour maintenir la compétitivité des escales maritimes et aériennes face à celles de leurs voisins proches et engager des discussions avec les organisations régionales pour la création d'un système de taxe carbone à cette échelle.

Rapport d'information n° 514 (2024-2025) relatif à la lutte contre la vie chère. Recommandation n° 12 : Écarter les DROM de l'application de la réforme des certificats d'économies d'énergies et obtenir la révision de la directive sur la « taxe carbone européenne », afin d'en exclure le secteur du transport routier dans les RUP.

* ³⁶ Règlement (UE) 2021/1153 du Parlement européen et du Conseil du 7 juillet 2021 établissant le mécanisme pour l'interconnexion en Europe.

* ³⁷ Décision (UE) 2021/1764 du Conseil du 5 octobre 2021 relative à l'association des pays et territoires d'outre-mer à l'Union européenne, y compris les relations entre l'Union européenne, d'une part, et le Groenland et le Royaume de Danemark, d'autre part (décision d'association outre-mer, y compris le Groenland)

* ³⁸ Commission européenne. (2025). Proposition de règlement du parlement européen et du conseil établissant le mécanisme pour l'interconnexion en Europe pour la période 2028-2034 (COM (2025) 547 final). Bruxelles.

* ³⁹ Un budget de l'UE dynamique au service des priorités de l'avenir - le cadre financier pluriannuel, Commission européenne, p. 21.

* ⁴⁰ Art. 17, du Règlement (UE) 2021/817 du Parlement européen et du Conseil du 20 mai 2021 établissant Erasmus+.

* ⁴¹ Art. 11, 1., du Règlement (UE) 2021/888 établissant le cadre juridique du programme du Corps européen de solidarité, adopté le 20 mai 2021.

* ⁴² Chapitre II - Champ d'application de la proposition de Règlement du Parlement européen et du Conseil établissant le programme Erasmus+ pour la période 2028-2034.

* ⁴³ Audition de M. Brotherson, Président du Gouvernement de la Polynésie Française.

* ⁴⁴ Sources : ANCT. (2024). Fiche thématique 2021-2027 : L'allocation spécifique RUP, Règlement (UE) n° 228/2013 (maintenu pour 2021-2027), Règlement (UE) 2021/2115.

* ⁴⁵ Pour le CFP 2028-2034, le calcul intègre la fusion des anciennes enveloppes territoriales, régionales et intrarégionales en un bloc unique, excluant l'enveloppe de coopération dont la répartition reste indéterminée

* ⁴⁶ Dans une optique de simplification, la Commission européenne a déployé, sur les dernières périodes de programmation, la possibilité de recourir à des options de coûts simplifiés sous forme de taux forfaitaires, montants forfaitaires ou coûts unitaires. Cette logique de simplification est maintenue, voire renforcée, sur la période de programmation 2021-2027. Les OCS se substituent à la justification des coûts au réel sur facture, qui génère une charge administrative très lourde. Pour plus d'informations, voir le guide ci-joint publié par l'ANCT : eus_221028_rapportoptioncouts_vdef_par_pages.pdf

* ⁴⁷ Article 17 de la proposition de règlement établissant le « Fonds » : « Sous réserve de l'adoption par le Conseil de la décision d'exécution visée à l'article 23 et de la disponibilité des fonds, la Commission effectue un préfinancement. Le montant du préfinancement s'élève à 10 % de la dotation financière de l'Union visée à l'article 14 [engagements budgétaires] et est versé par tranches sur trois années consécutives, comme suit : 4 % en 2028, 3 % en 2029 et 3 % en 2030. Lorsque la décision d'exécution est adoptée par le Conseil après le 31 juillet 2028, seules les tranches 2029 et 2030 sont payées ».