B. UN PREMIER TIR DE BARRAGE UNANIME, MAIS POUR QUEL EFFET ?
1. Les réactions à l'impact du projet de la Commission sur les RUP
Sans surprise, ce chamboulement budgétaire qui supprime les instruments financiers historiques des RUP et qui pourrait placer ces territoires en concurrence avec les autres régions nationales et les nouvelles thématiques (sécurité, défense, communautés rurales...) a suscité une levée de boucliers quasi unanime de tous les acteurs défendant les intérêts des RUP.
Le 6 novembre 2025, Eurodom organisait une grande conférence, réunissant des représentants de chaque RUP et les parlementaires européens, pour exprimer dans une unité remarquable, l'opposition au projet de la Commission européenne. La suppression du POSEI et de l'allocation spécifique RUP-FEDER soulève les plus fortes réprobations, voire l'incompréhension. Un appel conjoint a été signé à l'issue.
Ce concert d'opposition est évidemment appuyé par la Conférence des RUP, actuellement sous présidence de la région Guadeloupe. Lors du forum des RUP le 18 novembre dernier, Ary Chalus, président de la région Guadeloupe, a remis à Raffaele Fitto, vice-président de la Commission européenne en charge de la cohésion et des réformes, avec les huit autres présidents des RUP, la déclaration commune relative au futur Cadre Financier Pluriannuel (CFP) 2028-2034.
La déclaration réaffirme la position très ferme des RUP :
- rejet de la nationalisation des politiques européennes qui mettrait en péril le dialogue direct RUP-Commission ;
- inquiétude face aux propositions ignorant les spécificités des RUP ;
- rappel de l'obligation de respecter l'article 349 du TFUE, qui garantit un traitement spécifique pour les RUP.
Les Gouvernements français, espagnols et portugais ont également exprimé leurs critiques, parfois dans des termes plus mesurés.
Incontestablement, la suppression du POSEI est la ligne rouge la plus nette pour le Gouvernement français. Lors de son audition par la délégation le 22 janvier dernier, Naïma Moutchou, ministre des outre-mer, a déclaré qu'elle « veillerait à ce que la spécificité de ces territoires soit pleinement prise en compte dans le prochain cadre financier pluriannuel, par le maintien des dispositifs dédiés aux régions ultrapériphériques, la préservation de l'allocation spécifique RUP et du programme d'options spécifiques à l'éloignement et à l'insularité (POSEI) [...] ». Elle a ajouté ne pas accepter « que le POSEI soit dilué dans un ensemble global : les enveloppes doivent être sanctuarisées et la spécificité de chaque territoire respectée ». Cet engagement a été aussi exprimé par le Premier ministre, comme l'a rappelé le SGAE lors de son audition, dans un courrier à l'attention des agriculteurs dans lequel il réaffirme que « la préservation du POSEI au sein de la politique agricole commune (PAC) constituerait l'un des combats majeurs de la France. »
Ces oppositions et inquiétudes face au projet de la Commission ont été aussi exprimées par la plupart des personnes auditionnées dans le cadre du présent rapport : élus, chambres d'agriculture, députés européens...
Les deux co-rapporteurs du Parlement européen sur le CFP, Carla Tavares et Siegfried Muresan, ont rappelé à nos rapporteurs la position du Parlement européen : l'article 349 du TFUE doit être respecté et les instruments spécifiques maintenus, en particulier le POSEI. Ils ont annoncé que leur projet de rapport, qui devrait être présenté en avril, prévoyait des amendements en ce sens. Pour Siegfried Muresan, les enjeux géostratégiques des RUP donnent à l'Union européenne une responsabilité particulière. Les États membres ne doivent pas être laissés seuls. Pour les co-rapporteurs, il est clair qu'une majorité du Parlement européen soutiendra le rétablissement du POSEI.
2. Un bougé timide de la Commission européenne
À la suite de l'annonce du CFP 2028-2034 en septembre 2025, de nombreux acteurs institutionnels se sont mobilisés pour rejeter la version initiale de la feuille de route proposée par Bruxelles. Ces réactions portaient tant sur la baisse envisagée sur les politiques historiques de l'Union que sur la révolution proposée en termes d'architecture du budget. Dans cette grande négociation, la situation particulière des RUP est très symbolique, mais demeure un point parmi une multitude d'autres.
La principale menace pour la Commission européenne est venue d'un front commun des principaux groupes politiques du Parlement européen menaçant de bloquer purement et simplement le projet mis sur la table par la Commission. En effet, le 30 octobre, les présidents des groupes PPE, S&D, Renew et Verts du Parlement ont rejeté dans une lettre commune la proposition des plans nationaux et régionaux et ont réclamé que la Commission modifie sa proposition avant d'entamer les négociations. À défaut, les 4 groupes menacent de ne pas approuver le CFP.
Face à cette mobilisation, l'exécutif européen a dû ajuster sa position. Dès le 10 novembre, la présidente de la Commission européenne, Ursula von der Leyen, a proposé à la présidente du Parlement européen Roberta Metsola, une série d'ajustements à la proposition de CFP 2028-2034. Cette offre de compromis a été formulée lors d'une réunion au sommet entre la Commission, le Parlement et le Conseil de l'UE, mais également dans un courrier accompagné d'une note technique.
Le 12 novembre, en réaction à ces propositions d'amendement, le Parlement européen a annoncé qu'il ne présenterait pas de résolution sur le CFP lors de la mini-plénière des 12 et 13 novembre. Les négociations pouvaient donc se poursuivre.
Le tableau ci-dessous expose les principaux amendements proposés par la présidente de la Commission européenne.
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Point de tension |
Annonces initiales de la Commission Européenne |
Enjeu |
Ajustements proposés (Novembre 2025) |
Enjeu pour les outre-mer |
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PAC et PCP |
Fusion des enveloppes dans une « Rubrique I » englobant plusieurs priorités nationales (défense, agriculture...) |
Risque de diminution des enveloppes de la PAC et de la PCP au profit d'autres budgets nationaux |
Montant minimal PAC de 300 milliards Création d'un « objectif rural » transversal de minimum 10% Préciser le montant de la PCP au sein des plans nationaux. 2 milliards au moins pour la PCP. |
Garantir que le soutien économique aux RUP (POSEI) ne soit pas dilué au sein de l'enveloppe PAC L'objectif rural devra être calibré pour tenir compte des RUP où les critères de la ruralité doivent s'apprécier de manière adaptée. |
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Gouvernance régionale |
Centralisation via les Plans de Partenariat Nationaux et Régionaux (PPNR) permettant la simplification et le renforcement de la subsidiarité |
Perte de pouvoir des régions au sein des programmes européens du fait de la renationalisation |
Facilitation du dialogue direct entre autorités régionales et Commission Européenne. Participation des régions aux réunions d'examens annuels |
Préserver la place des régions ultramarines face aux autres régions plus compétitives ; qui risquent d'attirer les financements. Le dialogue direct avec la Commission dans le cadre de la conférence des RUP doit être préservé. |
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Financement de la politique de cohésion |
Absence de visibilité quant à la répartition interne des enveloppes au sein du PPNR |
Incapacité de garantir l'attribution d'enveloppes dédiées au développement des régions |
Limitation à 25% de la diminution des fonds de cohésion par rapport à la période précédente pour les régions en transition ou les plus développées |
Sécuriser les allocations spécifiques FEDER et FSE+ dédiées au développement des RUP qui sont toutes parmi les régions moins développées. La seule garantie demeure donc l'enveloppe sanctuarisée de 218 milliards, dont 3,7 pour la France. |
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Rôle du Parlement Européen |
Limitation du Parlement à une action d'approbation des PPNR, aucun pouvoir d'amendements |
Absence de contrepoids parlementaire |
Instauration d'un trilogue budgétaire annuel dans le but de réorienter les priorités |
Maintenir la voix des territoires ultramarins par le biais des eurodéputés (3 députés des outre-mer français) |
Les amendements présentés par la Commission européenne n'apportent pas de réponses aux enjeux des RUP. L'objectif rural pourrait être intéressant, sous réserve que les caractéristiques et critères de la ruralité prennent en compte les spécificités ultramarines où les zones périurbaines demeurent dominantes, à quelques exceptions près.
Concernant la politique commune de la pêche, la demande formulée par la Commission d'en préciser le montant au sein des plans nationaux constitue un signal positif. Toutefois, en l'absence de garanties budgétaires contraignantes, cette clarification demeure insuffisante pour assurer un soutien économique pérenne aux filières halieutiques ultramarines, qui font face à des contraintes spécifiques en matière d'accès aux marchés, de coûts logistiques et de durabilité des ressources. Le montant minimal de 2 milliards d'euros ne représente qu'un tiers de l'enveloppe actuelle du FEAMPA.
La sanctuarisation du développement rural
Face aux préoccupations exprimées lors des négociations budgétaires, la Commission européenne a annoncé en novembre 2025 plusieurs ajustements visant à sécuriser le financement du développement rural. Parmi ceux-ci figure l'instauration d'un « objectif rural » transversal, assorti d'un seuil minimal de 10 % des financements, destiné à garantir un soutien effectif aux régions les moins développées.
En imposant aux États membres ce quota minimal de 10 % dédié à l'objectif rural, la Commission européenne affirme sa volonté de sanctuariser le développement des territoires ruraux dans un contexte de forte concurrence budgétaire. Ce mécanisme vise à préserver la lisibilité et la prévisibilité des financements, en limitant la capacité des États membres à redéployer les crédits agricoles et ruraux vers d'autres priorités nationales.
Dans le cadre du futur CFP, les régions ultrapériphériques françaises sont classées parmi les régions moins développées, au même titre que certaines régions métropolitaines qui intégreront cette catégorie à compter de 2028, notamment le Limousin, la Picardie et la Lorraine, selon le découpage régional européen. Cette classification ouvre théoriquement l'accès aux financements relevant de l'objectif rural et constitue une reconnaissance formelle des handicaps structurels qui caractérisent ces territoires.
Si la création de cet objectif rural marque un infléchissement notable de la position initiale de la Commission, son impact pour les RUP demeure conditionné à plusieurs facteurs. D'une part, le caractère transversal de l'objectif laisse une large marge d'appréciation aux États membres dans la déclinaison des plans nationaux, ce qui peut conduire à une priorisation des régions continentales au détriment des territoires ultramarins. D'autre part, l'absence de fléchage explicite des crédits vers les RUP fait peser un risque de concurrence accrue entre territoires classés comme « moins développés ». Dans ce contexte, les dispositifs spécifiques existants, tels que le programme POSEI pour les régions ultrapériphériques ou le FEADER, apparaissent particulièrement exposés à une dilution progressive au sein de stratégies nationales plus larges.
Annonces sur la PAC en réponse à l'accord MERCOSUR
L'accord d'association entre l'Union européenne et le Mercosur, signé en décembre 2024, puis décliné par la signature d'un accord commercial intérimaire (ITA) le 17 janvier 2026, constitue un tournant majeur de la politique commerciale européenne. En instaurant une ouverture accrue du marché européen à des produits agricoles issus d'Amérique latine, cet accord agit comme un révélateur des fragilités structurelles de la politique agricole commune (PAC), en particulier dans les territoires les plus exposés à la concurrence internationale.
Malgré l'opposition de plusieurs États membres, dont la France, l'accord a été autorisé par le Conseil de l'Union européenne et prévoit une application provisoire. Cette décision a conduit la Commission européenne à reconnaître, de manière implicite, la nécessité d'ajustements dans ses politiques de soutien, notamment dans le cadre de la préparation du nouveau Cadre financier pluriannuel (CFP).
Concernant l'objectif rural mis en place dans le budget de la PAC, annoncé antérieurement à la conclusion de l'accord UE-Mercosur, cet outil n'a pas été conçu en réponse directe à celui-ci. Toutefois, l'entrée en vigueur de l'accord confère à cet instrument une importance accrue. En accentuant la concurrence sur plusieurs filières agricoles sensibles, le Mercosur est susceptible de fragiliser durablement la compétitivité des économies rurales européennes, rendant d'autant plus nécessaire l'existence de mécanismes de soutien territorialisés.
Les pays et territoires d'outre-mer (PTOM), ainsi que les régions ultrapériphériques (RUP), sont particulièrement vulnérables aux effets de l'accord Mercosur. Le libre-échange accentue la concurrence sur des produits agricoles sensibles tels que la viande, le sucre (les sucres spéciaux sont en revanche exclus de l'accord) ou la banane, compromettant la compétitivité des productions locales, déjà affectées par des surcoûts structurels, l'éloignement des marchés et une forte dépendance aux aides européennes.
Cette concurrence accrue risque de réduire l'efficacité des dispositifs de soutien existants, notamment les aides directes et les programmes spécifiques dédiés aux territoires ultramarins. Dans ce contexte, les ajustements annoncés par la Commission apparaissent insuffisants pour répondre aux besoins particuliers des RUP, dont les enjeux sont largement absents des communications relatives au nouveau CFP, alors même que la Guyane partage une frontière de 700 km avec le Brésil.
Les annonces de la Commission européenne, début janvier, proposant de débloquer de façon anticipée jusqu'à 45 milliards d'euros dans le budget de la future PAC, dès 2028, pour accompagner l'entrée en vigueur de l'accord, ne font pas aucune référence particulière au POSEI. Ces 45 milliards seraient une avance sur des fonds disponibles dans le cadre du CFP 2028-2034.
3. Une négociation insaisissable : une refonte globale de l'architecture budgétaire qui noie l'expression des enjeux proprement ultramarins
À la différence des précédentes négociations, qui se concentraient sur le montant des enveloppes budgétaires dédiées aux RUP et PTOM, ainsi que sur les règlements relatifs à chaque fonds, la présente négociation échappe à cette grammaire classique.
En effet, l'architecture générale du budget européen étant remise à plat et, à cette occasion, les dispositions spécifiques aux RUP gommées ou très atténuées, défendre les intérêts des RUP dans cette discussion aboutit en réalité à remettre en cause le projet de la Commission européenne dans son ensemble. À tout le moins, cela suppose d'obtenir de celle-ci des exceptions ou dérogations aux principes de sa réforme, avec pour conséquence d'affaiblir sa cohérence d'ensemble. Or, les RUP ne sont qu'une « tête d'épingle » à l'échelle du CFP. Pour la Commission européenne, le risque est de créer un précédent en ouvrant la porte à un détricotage de sa réforme.
Comme l'a indiqué Frank Conrad, chef d'unité en charge du CFP, techniquement, tout est possible. En revanche, politiquement, seul le rapport de force dans la négociation permettra d'infléchir le projet initial.
Or, à ce stade des discussions, les entretiens avec les institutions européennes (commissaire européen, direction générale, Parlement européen, gouvernement français) ne laissent pas penser que la Commission européenne est prête à accepter des amendements notables à son projet pour prendre en compte les lignes rouges des RUP.
Le Parlement européen examinera ses amendements en avril prochain. L'objectif d'une adoption du CFP avant fin 2026 demeure en revanche, ce qui constituerait une durée de négociation exceptionnellement courte par rapport aux précédents CFP. En effet, une réunion du Conseil européen supplémentaire a été ajoutée à l'agenda par le président du Conseil, Antonio Costa, les jeudi 26 et vendredi 27 novembre 2026 afin de discuter du prochain cadre financier pluriannuel (CFP), pour la période 2028-2034. Cette réunion reste « à confirmer », mais elle apparaît d'ores et déjà dans la liste des rencontres prévues par les 27 chefs d'État et de gouvernement européens, qui espèrent un accord avant la fin de l'année.
Il est donc impératif de continuer à marteler ces lignes rouges, d'autant plus qu'au sein du Conseil, la France, en dépit du soutien du Portugal et de l'Espagne, demeure isolée, peu d'États membres ayant réellement pris conscience des enjeux. Pour susciter un électrochoc, il convient sans doute de saisir le momentum Groenland.