III. DANS UNE NÉGOCIATION COMPLEXE COMME JAMAIS, IMPOSER LA SINGULARITÉ OUTRE-MER POUR ÉVITER UNE ERREUR HISTORIQUE
A. SAUVEGARDER UNE AMBITION EUROPÉENNE POUR LES RUP ET TOUS LES PTOM
1. Remettre les RUP au centre de l'agenda : saisir l'instant Groenland
Comme vu supra, ce projet de budget pour l'Europe est un paradoxe.
Il gomme la plupart des instruments spécifiques et historiques des RUP, les réduisant à leur appartenance à la catégorie des régions moins développées. Les garanties budgétaires associées sont minces, en particulier pour les RUP français qui se voient rejoindre par plusieurs régions hexagonales dans cette catégorie. Seuls trois articles de la proposition de règlement établissant le « Fonds » rassemblent des dispositions figurant actuellement dans des règlements propres. L'ambition budgétaire de l'Europe pour les RUP, qui sont pourtant parties intégrantes du territoire de l'Union européenne, est laissée majoritairement à l'appréciation des États membres concernés, sous réserve de quelques garde-fous.
Simultanément, le prochain CFP propose un effort inédit en faveur des PTOM en doublant l'enveloppe dédiée. Il justifie ce choix par l'enjeu géostratégique pour l'Europe de ces territoires. Bien sûr, le Groenland est et reste la locomotive budgétaire des PTOM, continuant à capter à lui seul plus de la moitié de l'enveloppe, malgré une population bien inférieure aux PTOM français du Pacifique notamment.
La mise sous la lumière des PTOM, qui ne font pas strictement partie du territoire de l'Union européenne, et l'arasement concomitant du statut des RUP ne laissent pas d'interroger, alors même que ces territoires, quel que soient leurs statuts, représentent de manière égale des atouts stratégiques pour l'Europe à travers le monde.
Chaque RUP, aussi bien que chaque PTOM, est un point d'appui irremplaçable pour la stratégie européenne de rayonnement et d'influence. Situés sur des routes maritimes stratégiques (canal du Mozambique, Caraïbes), partageant des frontières avec le Brésil et le Mercosur, offrant une légitimité mondiale sur scène de la diplomatie climatique et environnementale, riches de minerais rares et de filières d'excellence, contrôlant le premier espace maritime mondiale, ces territoires devraient figurer au coeur de l'agenda européen.
Le Groenland devrait être un avertissement pour une ambition européenne en faveur de tous ses RUP et PTOM. Au lieu de cela, le sentiment est que l'Union européenne se focalise sur le Groenland, dans l'urgence, et risque de passer à côté d'une vision au long terme pour ces territoires.
L'article 349 du TFUE offre une base juridique pour pousser loin une telle ambition, notamment dans le cadre budgétaire. C'était le sens des acquis obtenus depuis plus de trente ans. Mais la Commission européenne fait le choix d'une lecture a minima, sauvegardant trois articles dans un règlement pour cocher la case « 349 » et écarter les griefs de non-conformité du CFP au traité.
Face à cette erreur (faute ?) historique, la délégation considère qu'il faut marteler sans relâche l'importance équivalente des RUP et des PTOM pour la place de l'Europe dans le monde, au moment où celle-ci est testée et contestée par plusieurs compétiteurs mondiaux ou régionaux. Plus encore que leurs contraintes et spécificités reconnues par l'article 349 du TFUE, ce sont leurs atouts qui plaident pour des amendements au projet sans vision de la Commission européenne.
2. Des régions pas comme les autres : rétablir de vraies garanties budgétaires
En l'état du projet, les montants sanctuarisés qui garantissent un montant minimal aux RUP françaises sont ceux réservés aux régions moins développées. Or, comme vu supra, cette enveloppe est largement sous-évaluée.
Pour tirer les conséquences du projet stratégique défendu par la délégation pour les RUP, seul le rétablissement de lignes budgétaires sanctuarisées spécifiques aux RUP est de nature à protéger leurs intérêts à la hauteur des besoins et de l'ambition que l'Europe doit avoir pour elles.
Comme pour l'ensemble des acteurs agricoles et des territoires, et à la suite du récent rapport de la Cour des comptes européennes, la priorité est le maintien du POSEI comme instrument d'une politique agricole spécifique pour les RUP. Les objectifs de souveraineté alimentaire sont désormais au coeur de leurs projets de développement endogène, et renforcer leur sécurité dans un environnement géopolitique incertain est indispensable.
Comme défendu par Eurodom, la délégation souhaite que l'enveloppe dédiée au POSEI soit assurée par le redéploiement d'une partie des montants fléchés aujourd'hui dans la Facilité de l'UE, afin de préserver les montants des PPNR ou des programmes Interreg.
Eurodom plaide pour un doublement de l'enveloppe par rapport à la période en cours. La délégation souhaite que l'enveloppe soit au moins réévaluée pour tenir compte de l'inflation (stabilité en euros constants). De même, le règlement POSEI 228/2013 doit être maintenu, et non se voir substituer les articles 47 et 48 de la proposition de règlement établissant le « Fonds ».
Une stratégie plus ambitieuse devrait par ailleurs envisager l'extension du POSEI à la pêche et l'aquaculture, qui participe également à l'objectif de souveraineté alimentaire et de diversification des filières locales. La dimension maritime éminente des RUP est là encore une évidence à côté de laquelle le projet de la Commission européenne passe. Le conseil consultatif des RUP s'est prononcé en faveur du retour à un POSEI pêche.
S'agissant des actuelles allocations spécifiques RUP-FEDER/FSE, leur maintien doit être l'objectif au sein de l'enveloppe des PPNR. A minima, des garanties plus fortes sont nécessaires. Le montant minimal prévu pour les régions moins développées françaises (3,7 milliards d'euros) doit être impérativement recalculé selon des règles adaptées, tenant compte de l'entrée de nouvelles régions françaises dans cette catégorie.
Recommandation n° 1 : Rétablir des lignes budgétaires réservées aux RUP, notamment pour financer le POSEI, voire un POSEI étendu à la pêche et à l'aquaculture, et garantir un plancher crédible pour les RUP au sein de la catégorie des régions moins développées.
Par ailleurs, le calcul des ratios d'aide par habitant montre que la Guyane et Mayotte ont besoin d'un effort de rattrapage structurel beaucoup plus marqué. L'immensité des infrastructures de base à financer dans ces deux territoires permettra d'absorber ces financements supplémentaires.
Au sein des PPNR, afin de traduire le statut particulier des RUP, des chapitres pour chaque région devraient être imposés aux États membres concernés, incluant les différentes thématiques, plutôt que l'inverse. Ces chapitres sanctuariseraient des montants minima par territoire et par fonds, non négociables au niveau national avec une gestion régionale.
Recommandation n° 2 : Réévaluer à la hausse les crédits aux RUP, a minima pour maintenir des enveloppes identiques en euro constant et accélérer le rattrapage structurel de la Guyane et de Mayotte.
3. Des améliorations techniques à défendre
À côté de ces lignes rouges politiques et budgétaires, des améliorations techniques sont encore possibles, même si comme indiqué supra (II.A.5), la proposition de CFP contient des avancées intéressantes.
La région Réunion suggère notamment de faciliter encore le mécanisme des avances en assouplissant la prise en compte des avances versées par les autorités de gestion aux bénéficiaires. Les autorités de gestion seraient plus enclines à mettre en place de telles avances si elles pouvaient plus aisément bénéficier, après paiement, du remboursement partiel de celles-ci par la Commission européenne. Or, l'article 91 du « Règlement portant dispositions communes » 2021/1060 limite actuellement aux dossiers relevant des aides d'État le bénéfice des avances mais sous réserve d'une garantie accordée par une banque ou « par un mécanisme fourni comme garantie par une entité publique ».
Il conviendrait, au regard des responsabilités pleines et entières des autorités de gestion, qui garantissent par nature la Commission de toute erreur, que les avances qu'elles versent soient automatiquement considérées comme une « garantie de même nature consentie par une entité publique ».
Ceci les inciterait à faire des avances puisqu'elles pourraient en être remboursées et permettrait une accélération des taux de certification, et donc de l'objectif de consommation rapide des crédits qui est au coeur de la refonte du CFP proposée par la Commission.
Une vigilance doit également être réservée à l'article 46 de la proposition de règlement établissant le « Fonds ». Il énumère les objectifs pouvant être poursuivis par les PPNR dans les RUP. Cette liste est assez exhaustive et générale. Par ailleurs, comme vu supra, la concentration thématique a été abandonnée. A priori, le prochain CFP laisse donc une grande liberté aux autorités de gestion des RUP pour définir les projets et objectifs prioritaires au regard de leurs besoins particuliers. Toutefois, la Représentation permanente de la France à Bruxelles reste attentive à certains éclaircissements sur la lecture combinée des articles 3 et 46 de ce texte. Il n'est pas clair de savoir si les RUP sont concernées par les objectifs spécifiques de l'article 3 ou uniquement ceux des articles du Titre VI dédié aux RUP (article 46 en particulier). Par ailleurs, en matière de transport, la restriction aux seuls transports décarbonés pourrait être limitative et contraindre le paramétrage des mécanismes de compensation des surcoûts.
4. Une re-ventilation entre PTOM qui ne doit pas demeurer taboue
La prédominance de l'enveloppe allouée au Groenland est justifiée par l'histoire particulière de ce territoire.
Toutefois, sans remettre en question ces acquis historiques, ceux-ci ne peuvent suffire à justifier la perpétuation d'un déséquilibre aussi manifeste entre les PTOM.
Le doublement de l'enveloppe budgétaire aux PTOM, Groenland compris, doit précisément être l'occasion de rééquilibrer la répartition de ces fonds, sans aucunement réduire le soutien actuel au Groenland. Bien au contraire.
Les enjeux dans le Pacifique et dans la Caraïbe sont également primordiaux. Tout en confirmant une augmentation massive du soutien au Groenland, un rééquilibrage en faveur des autres PTOM doit être amorcé. L'objectif de tendre au terme de la période en 2034 vers une répartition 1/3 Groenland - 2/3 autres PTOM serait un signal positif.
Les interventions de la Banque européenne d'investissement (BEI) mériteraient aussi d'être accentuées. Moetai Brotherson, président de la Polynésie française, a ainsi noté la disparition des lignes de crédit dédiées aux PTOM au sein de la BEI, la Décision 2021-2027 ne prévoyant plus que des instruments financiers de droit commun comme InvestEU ou Global Gateway. Il en résulte que plus aucun financement BEI n'a été accordé depuis 2021.
La place particulière du Groenland au sein des PTOM
Jusqu'à la décision d'association de 2021, le Groenland faisait encore l'objet d'une décision d'association distincte qui était le produit de l'histoire, le Groenland ayant quitté la Communauté économique européenne le 1er février 1985, en particulier pour sauvegarder ses règles et droits en matière de pêche.
L'enveloppe territoriale allouée par l'Union européenne sert à 90 % au financement de l'éducation (202 millions sur les 225 millions de son enveloppe territoriale).
En plus de l'enveloppe territoriale, l'Union européenne verse également chaque année 17 millions d'euros dans le cadre de l'accord de pêche durable : 14 millions sont liés aux droits d'accès pour les pêcheurs européens et 3 millions en soutien à la politique halieutique du Groenland. Cet accord de pêche a été renouvelé fin 2025.
Une autre piste à explorer serait celle d'une rémunération ou compensation versée par l'Union européenne aux PTOM qui s'engagent sur des objectifs ambitieux de préservation de la biodiversité et contribuent ainsi au rayonnement international de l'Europe. Elle pourrait prendre la forme d'un soutien ciblé à la gestion durable des ressources, fondé sur des objectifs et des résultats mesurables, et s'inscrire dans le cadre du prochain cycle de coopération UE-PTOM. La compensation pourrait prendre de multiples formes (financières et assistances techniques). La Polynésie et la Nouvelle-Calédonie sont particulièrement engagées dans ce domaine.
Alcide Ponga, président du gouvernement de Nouvelle-Calédonie, a rappelé qu'actuellement, 10 % de la ZEE en Nouvelle-Calédonie48(*) sont placés sous haute protection. Un projet vise à étendre d'ici 2030 les zones marines hautement protégées à 20 % de la ZEE. En outre, un moratoire sur l'exploitation des fonds marins dans toute la ZEE calédonienne a été instauré.
Enfin, on rappellera que la sécurisation de l'accès aux minerais et aux terres rares, qui a fait l'objet d'un document stratégique de l'Union européenne, passe aussi par les PTOM. Alcide Ponga plaide en particulier pour que les matières premières et les énergies renouvelables soient inscrites comme priorités de coopération entre l'UE et la Nouvelle-Calédonie, et pas seulement avec le Groenland. Un forum sur le nickel devrait être organisé à Bruxelles en mai prochain, conjointement avec Stéphane Séjourné, commissaire européen à la souveraineté industrielle. Cet impensé stratégique vis-à-vis de la Nouvelle-Calédonie est d'autant plus étonnant que les autres compétiteurs mondiaux ont parfaitement identifié cet atout, à commencer par les États-Unis. Un accord sécurisant l'exportation de 200 000 tonnes de minerais par an à partir de 2028 a été validé par le gouvernement calédonien.
Recommandation n° 3 : Tendre vers un rééquilibrage de la part de l'enveloppe allouée aux PTOM hors Groenland à deux tiers, contre à peine 50 % à ce jour.
5. Mieux capter les programmes horizontaux et les adapter aux spécificités des RUP et PTOM
Comme vu supra, l'augmentation considérable du budget des programmes horizontaux du deuxième pilier doit pousser les RUP et PTOM à mieux capter ces fonds. Autant que la défense du premier pilier, la capacité à aller chercher ces financements en gestion directe est essentielle.
Outre une meilleure ingénierie, il faut obtenir que les critères d'éligibilité et les appels à projets de ces programmes prennent en considération les capacités et les besoins des RUP et PTOM.
Par ailleurs, le programme Erasmus voit augmenter les budgets mais la réglementation évolue peu et ne permet pas mieux la création de programmes Erasmus régionalisés dans les bassins des RUP et PTOM. C'est notre quatrième et dernière recommandation. Elle fait écho aux travaux de la délégation sur la coopération régionale qui a déjà formulé des recommandations en ce sens. Ce nouveau CFP est une occasion à ne pas laisser passer.
Recommandation n° 4 : Adapter les règles de gestion et de mobilisation des programmes horizontaux aux spécificités des RUP et PTOM et réformer Erasmus+ pour créer de véritables Erasmus ancrés dans leurs bassins régionaux.
* 48 La ZEE de l'Union européenne continentale est d'environ 4 millions de km² (sans les territoires d'outre-mer). La ZEE de la Nouvelle-Calédonie est de 1,42 million de km².