Séance du 7 avril 2026

Mme la présidente. La discussion générale est close.

Nous passons à la discussion du texte de la commission.

proposition de loi visant à coordonner le droit des entreprises publiques locales avec la loi n° 2025-1249 du 22 décembre 2025 portant création d’un statut de l’élu local

Article unique

I. – Le code général des collectivités territoriales est ainsi modifié :

1° Le douzième alinéa de l’article L. 1524-5 est ainsi rédigé :

« Toutefois, ils ne peuvent participer ni à la délibération mentionnée au dixième alinéa du présent article ni, lorsque la société d’économie mixte locale est candidate à l’attribution d’un contrat de la commande publique, aux commissions d’appel d’offres, ni aux commissions mentionnées à l’article L. 1411-5, ni à la délibération attribuant le contrat. S’ils perçoivent une rémunération ou des avantages particuliers au titre de cette représentation, ils ne peuvent participer à aucune délibération concernant cette société, à l’exception de celle mentionnée au quatorzième alinéa du présent article. » ;

2° (nouveau) L’article L. 1862-1 est ainsi modifié :

a) La treizième ligne du tableau du second alinéa du I est ainsi rédigée :

Mme la présidente. L’amendement n° 1, présenté par Mme Patru, au nom de la commission, est ainsi libellé :

I. – Après l’alinéa 6

Insérer deux alinéas ainsi rédigés :

…) Après le 2° du XI, il est inséré un alinéa ainsi rédigé :

« …° Au onzième alinéa, les mots : « des articles L. 2131-11, L. 3132-5 et L. 4142-5 » sont remplacés par les mots : « de l’article L. 2131-11 » ;

II. – Après l’alinéa 8

Insérer trois alinéas ainsi rédigés :

…° Après le 3° du VII de l’article L. 1862-3, sont insérés deux alinéas ainsi rédigés :

« …°Au onzième alinéa, les mots : « des articles L. 2131-11, L. 3132-5 et L. 4142-5 » sont remplacés par les mots : « de l’article L. 2131-11 » ;

« …°Au douzième alinéa, les mots : « mentionnées à l’article L. 1411-5 » sont remplacés par les mots : « d’attribution de délégations de service public de la collectivité territoriale ou du groupement » ;

III. – Compléter cet article par deux alinéas ainsi rédigés :

…°Le second alinéa du d est ainsi rédigé :

« Toutefois, ils ne peuvent participer ni à la délibération mentionnée au dixième alinéa du présent article ni, lorsque la société d’économie mixte locale est candidate à l’attribution d’un contrat de la commande publique, aux commissions d’appel d’offres, ni aux commissions d’attribution de délégations de service public de la collectivité territoriale ou du groupement, ni à la délibération attribuant le contrat. S’ils perçoivent une rémunération ou des avantages particuliers au titre de cette représentation, ils ne peuvent participer à aucune délibération concernant cette société, à l’exception de celle mentionnée au quatorzième alinéa. »

La parole est à Mme la rapporteure.

Mme Anne-Sophie Patru, rapporteure. Il s’agit d’un amendement rédactionnel visant à étendre le dispositif à la Polynésie Française et à la Nouvelle-Calédonie.

Mme la présidente. Quel est l’avis du Gouvernement ?

M. Michel Fournier, ministre délégué. La Nouvelle-Calédonie et la Polynésie, c’est la France : le Gouvernement émet un avis très favorable sur cet amendement.

Mme la présidente. Je mets aux voix l’amendement n° 1.

(L’amendement est adopté.)

Vote sur l’ensemble

Mme la présidente. Je vais mettre aux voix l’article unique constituant l’ensemble de la proposition de loi.

Je rappelle que le vote sur l’article vaudra vote sur l’ensemble du projet de loi.

Personne ne demande la parole ?…

Je mets aux voix, dans le texte de la commission, modifié, l’article unique constituant l’ensemble de la proposition de loi visant à coordonner le droit des entreprises publiques locales avec la loi n° 2025-1249 du 22 décembre 2025 portant création d’un statut de l’élu local.

(La proposition de loi est adoptée.) – (Applaudissements.)

Mme Sophie Primas. Bravo !

Mme la présidente. Mes chers collègues, nous allons interrompre nos travaux pour quelques instants.

La séance est suspendue.

(La séance, suspendue à dix-huit heures quarante, est reprise à dix-huit heures quarante-six.)

Mme la présidente. La séance est reprise.

Mme la présidente. L’ordre du jour appelle la discussion de la proposition de loi portant une gouvernance claire, juste et solidaire pour la gestion des milieux aquatiques et la prévention des inondations (Gemapi), présentée par MM. Rémy Pointereau, Hervé Gillé et Jean-Yves Roux (proposition n° 299, texte de la commission n° 467, rapport n° 466).

Discussion générale

Mme la présidente. Dans la discussion générale, la parole est à M. Rémy Pointereau, auteur de la proposition de loi. (Applaudissements sur les travées des groupes Les Républicains et RDSE. – M. Hervé Gillé applaudit également.)

M. Rémy Pointereau, auteur de la proposition de loi. Madame la présidente, monsieur le ministre, mes chers collègues, la proposition de loi que nous examinons à présent a été déposée par mes collègues Hervé Gillé, Jean-Yves Roux et moi-même dans un esprit transpartisan. Par-delà ses auteurs, c’est toute la délégation aux collectivités territoriales et à la décentralisation qui se tient derrière elle.

Ce texte, nous ne l’avons pas improvisé. Nous l’avons travaillé pendant des mois, nourri d’auditions, d’expertise et de déplacements sur le terrain. Il a même fait l’objet d’une véritable étude d’option, point suffisamment rare pour être souligné. Je salue à cet égard le travail de la commission des finances et de son rapporteur, Laurent Somon.

Alors que nous alertons sur ces sujets depuis des années, certaines avancées votées par le Parlement ne sont jamais mises en œuvre. J’avais notamment déposé, durant l’examen de la loi du 21 février 2022 relative à la différenciation, la décentralisation, la déconcentration et portant diverses mesures de simplification de l’action publique locale, dite 3DS, un amendement qui visait à expérimenter le transfert de la compétence Gemapi vers les établissements publics territoriaux de bassin. Alors qu’il avait été adopté, il n’a jamais été appliqué. Une question simple se pose : à quoi sert que le législateur décide si ses décisions ne sont pas suivies d’effet ?

M. Jean-Raymond Hugonet. Très bien !

M. Rémy Pointereau. Ainsi que l’actualité récente le confirme malheureusement, il est urgent de rouvrir le débat sur la Gemapi. Des crues majeures ont frappé notre pays, des territoires ont été submergés et, une fois encore, les élus locaux ont été en première ligne.

Dans ce contexte, la mise en cause des maires par la ministre de la transition écologique est inacceptable. Elle traduit une méconnaissance du terrain. Les élus locaux ne sont pas le problème : ils gèrent la crise, protègent les populations et assument des responsabilités de plus en plus lourdes.

Oui, un ras-le-bol s’exprime : celui de voir que nous savons, que nous alertons, que nous proposons et que, malgré tout cela, les choses n’avancent pas suffisamment.

La réalité est connue : la rénovation de 100 mètres de digue coûte environ 400 000 euros. Dans mon département du Cher, certaines intercommunalités doivent gérer jusqu’à 17 kilomètres de digues le long de la Loire. Je vous le dis sincèrement, il est impossible qu’elles puissent faire face avec les seuls leviers actuels, notamment la taxe Gemapi.

Pourtant, les élus portent une responsabilité, y compris pénale. Nous leur demandons donc d’assumer des charges qu’ils ne peuvent pas financer, tout en les exposant à des risques majeurs. La situation n’est pas tenable ; y remédier est l’objet de cette proposition de loi.

Elle vise à organiser une véritable solidarité à l’échelle des bassins versants, de l’amont à l’aval, à mieux répartir les charges, à sécuriser le financement des ouvrages, notamment des digues, et à améliorer la cohérence de la gouvernance.

En effet, aujourd’hui, le système est déséquilibré : il fait peser les charges les plus lourdes sur les territoires les plus exposés et les moins peuplés, et laisse trop souvent les collectivités seules.

Nous pourrions toujours continuer à commenter, mais ce n’est plus le moment du verbe. Nous ne pouvons pas, après chaque catastrophe, verser des larmes de crocodile, exprimer notre solidarité et ne pas agir alors que les solutions existent – elles se trouvent dans ce texte.

Monsieur le ministre, vous avez aujourd’hui une responsabilité particulière. Passez des mots aux actes. Le levier d’action est là.

Mes chers collègues, nous sommes attendus par les élus locaux. Nous les avons entendus et avons traduit leurs attentes dans notre proposition de loi. Nous vous demandons donc de voter en sa faveur.

Monsieur le ministre, le Gouvernement devra lui donner une suite rapide et l’inscrire sans délai à l’ordre du jour de l’Assemblée nationale, sans attendre le projet de loi sur la décentralisation. Ce texte existe, il est prêt, il est attendu. Agissons maintenant ! (Applaudissements sur les travées des groupes Les Républicains, UC et RDSE.)

Mme la présidente. La parole est à M. Hervé Gillé, auteur de la proposition de loi. (Applaudissements sur les travées du groupe SER. – M. Grégory Blanc applaudit également.)

M. Hervé Gillé, auteur de la proposition de loi. Madame la présidente, monsieur le ministre, mes chers collègues, cette proposition de loi est le fruit d’un travail transpartisan mené avec Rémy Pointereau et Jean-Yves Roux. Je tiens vivement à les remercier l’un et l’autre, car nous avons travaillé en parfaite complémentarité.

Rappelons-le, la compétence Gemapi a été transférée aux intercommunalités en 2018, à la suite de l’adoption d’un amendement d’origine parlementaire. Peut-être que déjà, à l’époque, les études d’impact en la matière n’avaient-elles pas été réalisées.

La compétence est particulièrement lourde, notamment lorsque les intercommunalités font face à des enjeux majeurs. L’aménagement des bassins versants, l’entretien des cours d’eau, la protection contre les inondations, la sauvegarde des zones humides : de telles responsabilités pèsent lourd, juridiquement et financièrement, pour les élus locaux. J’insiste sur l’aspect juridique, qui monte en puissance : j’ai ainsi appris aujourd’hui qu’un château viticole attaquait une communauté de communes sur ce sujet.

En Gironde, par exemple, la communauté de communes de Montesquieu s’est vu transférer de force 20 kilomètres de digues en mauvais état. Entre 10 millions et 15 millions d’euros de travaux sont à sa charge, et elle doit dépenser près de 1 million d’euros par an pour leur maintenance.

Dès lors, tout le sujet repose sur l’assiette fiscale, calculée à l’échelle des communautés de communes concernées. Même si l’on porte la contribution à un maximum de 40 euros, ce qui peut parfois être très élevé sur des territoires précarisés, dans certains territoires, cela ne suffit pas.

Certains pourraient craindre que notre proposition de loi ne déplace les responsabilités de l’État vers les collectivités ou, pis encore, qu’elle ne remette en cause leur libre organisation. C’est exactement le contraire. Notre texte renforce la boîte à outils financière à la disposition des élus locaux, malgré une solidarité nationale en berne, ou du moins pas à la hauteur des attentes.

Il faut le dire, nous assistons déjà à un désengagement de l’État. Les travaux d’urgence engagés après les inondations du début de l’année sont colossaux. La dotation de solidarité aux collectivités victimes d’événements climatiques ou géologiques (DSEC) existe, mais sa complexité empêche de nombreuses collectivités d’y accéder. Le fonds Barnier est amputé chaque année d’une partie des contributions issues des contrats d’assurance reversées au budget de l’État : à l’arrivée, il nous manque 150 millions d’euros. Loi de finances après loi de finances, les crédits du fonds vert se réduisent, alors qu’ils pourraient être mobilisés sur ce sujet. Les ressources des agences de l’eau sont ponctionnées, alors qu’elles sont des instruments essentiels.

La question est donc simple : de quel côté souhaitons-nous être, de celui de l’inertie ou de celui des propositions ? Il faut donc agir vite.

Mes chers collègues, à elle seule, la taxe Gemapi est insuffisante. Elle ne couvre ni l’ensemble des besoins ni les charges, qui sont très inégalement réparties. La seule manière d’obtenir de meilleurs résultats consiste à renforcer la solidarité sur des périmètres plus étendus. Établies à cette échelle, des structures de coopération adaptées permettent de coordonner les compétences techniques et de porter des projets d’intérêt commun.

C’est bien sur cette base que se fonde notre proposition de loi, que nous vous appelons à adopter, mes chers collègues. Elle est le fruit d’un travail approfondi avec la délégation aux collectivités territoriales et à la décentralisation, dont je tiens à saluer le président. (Applaudissements sur les travées des groupes SER et RDSE, ainsi que sur des travées du groupe UC. – M. Rémy Pointereau applaudit également.)

Mme la présidente. La parole est à M. Jean-Yves Roux, auteur de la proposition de loi. (Applaudissements sur les travées du groupe RDSE.)

M. Jean-Yves Roux, auteur de la proposition de loi. Madame la présidente, monsieur le ministre, mes chers collègues, la présente proposition de loi s’inscrit dans le droit fil du rapport d’information Pour l’efficacité de la Gemapi, des territoires solidaires que mes collègues Hervé Gillé, Rémy Pointereau et moi-même avions rédigé, avant qu’il ne soit adopté à l’unanimité par la délégation aux collectivités territoriales et à la décentralisation en juin 2025.

Nous avons mené un travail transpartisan sur le terrain pendant plusieurs mois, autour d’une seule et même interrogation : la taxe Gemapi permet-elle de protéger efficacement nos populations face aux risques majeurs d’inondation que nous ne cessons d’éprouver dans nos territoires ? La réponse est non.

Les coûts nécessaires pour prévenir les inondations sont aujourd’hui de l’ordre de 14 milliards d’euros d’ici à 2035, alors que le rendement de la taxe Gemapi est estimé à 450 millions d’euros. Or, au Sénat, nous avons le devoir de donner à nos élus les meilleurs outils institutionnels et financiers pour faire face à ce défi.

Notre rapport parlementaire, il faut le souligner, identifie la solidarité entre amont et aval et entre aval et amont comme une solution plus efficace et plus juste pour protéger nos populations.

Mes chers collègues, la compétence Gemapi ne se limite pas aux frontières de l’établissement public de coopération intercommunale (EPCI). Elle exige solidarité et responsabilité à l’échelle de l’ensemble du bassin versant.

La solidarité réciproque entre l’amont et aval traduit bien le rôle que jouent les territoires d’amont, souvent ruraux et montagneux, dans l’aménagement et la protection de l’ensemble du bassin versant en aval, dans des territoires plus urbanisés. C’est ce que permettent concrètement les contributions de solidarité instituées dès l’article 1^er, ce qui constitue une avancée importante.

Nous avons souhaité assurer une plus grande visibilité financière à nos collectivités. Mes chers collègues, comme il s’agit bien d’un service public rendu à l’ensemble d’un bassin versant, je défendrai donc un amendement visant à instituer une redevance de l’ordre de 5 centimes par mètre cube consommé pour permettre l’accélération des investissements.

Ce texte renforce par ailleurs la transparence budgétaire en rétablissant un budget annexe dédié à la Gemapi dans le plan d’action pluriannuel d’intérêt commun (Papic), afin de garantir que toutes les recettes soient bien affectées aux missions Gemapi. Les élus de terrain ont en effet demandé à pouvoir suivre précisément les dépenses et à sécuriser les financements.

Mes chers collègues, les intercommunalités qui sont chargées de l’exercice de cette compétence viennent d’être constituées. Elles attendent, comme l’ensemble de nos concitoyens, un engagement commun et concret pour la sécurité de nos territoires. (Applaudissements sur les travées du groupe RDSE, ainsi que sur des travées des groupes SER, UC et Les Républicains – M. Grégory Blanc applaudit également.)

Mme la présidente. La parole est à M. le rapporteur. (Applaudissements sur les travées du groupe Les Républicains.)

M. Laurent Somon, rapporteur de la commission des finances. Madame la présidente, monsieur le ministre, mes chers collègues, en février dernier, de fortes crues ont une nouvelle fois frappé notre pays, particulièrement la Maine-et-Loire, la Gironde et le Lot-et-Garonne, provoquant l’évacuation de près de deux mille personnes, des milliers de coupures d’électricité et des perturbations de la circulation.

Lors de l’hiver 2023-2024, c’étaient le Pas-de-Calais et les Alpes de Haute-Provence qui avaient été inondés. Le département dont je suis élu, la Somme, a également connu ce phénomène en 2001, et l’ensemble des élus du territoire en a été marqué.

De fait, les inondations constituent le principal risque de catastrophe naturelle dans notre pays : depuis 1982, 61 % des situations donnant lieu à la reconnaissance de l’état de catastrophe naturelle résultaient d’une inondation. Ce risque devrait en outre devenir de plus en plus fréquent au cours des prochaines décennies : selon les projections climatiques retenues, la sinistralité relative aux inondations pourrait connaître une progression comprise entre 6 % et 19 % d’ici à 2050.

Afin de mieux structurer la lutte contre ce phénomène, la loi du 27 janvier 2014 de modernisation de l’action publique territoriale et d’affirmation des métropoles (Maptam) a créé la compétence spécifique de gestion des milieux aquatiques et prévention des inondations, la Gemapi, définie à l’article L. 211-7 du code de l’environnement et attribuée au bloc communal, notamment aux EPCI.

Dans ce contexte, ceux-ci ont été autorisés à lever un prélèvement spécifique, dit taxe Gemapi, affecté aux dépenses résultant de l’exercice de cette compétence.

La loi Maptam a également organisé le transfert de l’État aux collectivités « gémapiennes » de 168 ouvrages – des digues domaniales –, représentant environ 700 kilomètres linéaires. Ce transfert ne s’étant pas accompagné des ressources suffisantes pour entretenir correctement ces ouvrages, ces derniers sont éligibles, pour leurs travaux de mise en conformité, à un financement par le fonds Barnier, à concurrence d’un taux de subvention bonifié de 80 %.

Toutefois, les auteurs de la présente proposition de loi constatent que les territoires sont inégalement confrontés au risque d’inondation et que le cadre d’exercice de la compétence Gemapi n’est pas adapté ; ils l’ont rappelé en ouverture de cette discussion générale. En particulier, le levier fiscal, sursollicité dans les territoires ruraux exposés, ne permet pas d’assurer la solidarité à l’échelle d’un bassin. C’est pour améliorer le cadre d’exercice de la compétence Gemapi que ce texte a été déposé.

Je commencerai ma présentation par l’article 2, qui comporte l’essentiel du dispositif de solidarité territoriale voulu par les auteurs du texte. Cet article crée un dispositif de solidarité à l’échelle des bassins versants, au travers d’un plan d’action pluriannuel d’intérêt commun, qui reposerait principalement sur les établissements publics territoriaux de bassin (EPTB).

Je pense que cette mesure peut avoir un intérêt, car elle permettrait aux EPTB de jouer un rôle de mutualisation des financements de la Gemapi et d’organiser une réponse collective à l’échelle des bassins versants ; c’est pourquoi la commission l’a adoptée après l’avoir modifiée. Lors de notre discussion de ce soir, la commission soutiendra certaines initiatives visant à améliorer encore le dispositif.

L’article 1^er pérennise l’expérimentation des contributions fiscalisées créée par la loi 3DS du 21 février 2022. L’Association nationale des élus des bassins (Aneb) a indiqué que certains EPTB pourraient souhaiter se saisir de cette faculté, qui me semble complémentaire du dispositif prévu à l’article 2. Afin d’assurer l’articulation entre ces deux articles, le texte adopté par la commission a ainsi procédé à la codification du dispositif de l’article 1^er et l’a élargi au financement des Papic institués à l’article 2.

L’article 3 permettait aux départements de flécher tout ou partie de la part départementale de la taxe d’aménagement vers le financement d’actions relevant de la compétence Gemapi. Toutefois, cette disposition avait été fraîchement accueillie par l’association Départements de France. Ainsi que l’ont démontré nos collègues Isabelle Briquet et Stéphane Sautarel dans un récent rapport d’information, la taxe d’aménagement est une ressource de plus en plus contrainte. Pour ces raisons, la commission a supprimé, en accord avec les auteurs du texte, l’article 3.

L’article 4 porte sur la prorogation, jusqu’au 31 décembre 2035, du dispositif de contribution du fonds Barnier au financement des travaux de mise en conformité des digues domaniales transférées en gestion. Cette mesure répond au constat du caractère excessivement restrictif de l’échéance actuelle, fixée au 31 décembre 2027. Afin de permettre la prorogation de la prise en charge par le fonds Barnier, tout en assurant la continuité du régime existant, la commission a conservé, en concertation avec les auteurs, les mêmes conditions de subvention que celles qui sont actuellement en vigueur.

Certes, on ne peut pas faire abstraction de la contrainte financière résultant du caractère fermé de l’enveloppe de subventions allouée au fonds Barnier, au risque d’un effet d’éviction sur les autres actions financées par celui-ci. Je tiens néanmoins à réaffirmer solennellement la nécessité d’aligner la dotation du fonds Barnier, fixée à 300 millions d’euros en 2026, sur les recettes du prélèvement sur la prime additionnelle relative à la garantie « catastrophe naturelle » des contrats d’assurance (surprime CatNat), qui représentent de l’ordre de 450 millions d’euros.

Si cet écart était comblé, les marges de manœuvre budgétaires supplémentaires ainsi dégagées permettraient de couvrir le surcroît de dépenses correspondant à un assouplissement des modalités de gestion du fonds. Plus fondamentalement, il s’agit de respecter l’esprit du prélèvement sur la surprime CatNat et d’éviter sa dilution dans le budget général. Je ne doute pas que cette problématique fera l’objet de discussions nourries lors du prochain examen budgétaire.

L’article 5, qui facilite l’accès des autorités gémapiennes à l’assurance, comportait initialement deux mesures : d’une part, une obligation pour l’assureur de proposer aux collectivités une baisse de franchise CatNat lorsque celles-ci ont pris des mesures de prévention ; d’autre part, un accès facilité pour les collectivités à un accompagnement en cas de difficulté pour trouver une assurance, selon une rédaction reprise dans la proposition de loi visant à garantir une solution d’assurance à l’ensemble des collectivités territoriales (ACTe) du rapporteur général, adopté le 11 juin dernier par la Haute Assemblée.

Si les dispositions relatives à l’accès des collectivités territoriales à la médiation ne peuvent rencontrer que notre soutien, celles qui prévoient une modulation obligatoire des franchises nous ont semblé présenter des effets de bord non négligeables. Rendre obligatoire une baisse de franchise nuirait à l’application du principe de liberté contractuelle, à un dialogue constructif entre l’assureur et l’assuré et à l’attractivité du marché de l’assurance des collectivités pour les entreprises d’assurance.

De plus, il me paraît nécessaire de laisser à la récente réforme des franchises CatNat des collectivités, réalisée par voie réglementaire en juillet dernier, le temps de produire ses effets. Je vous rappelle que cette réforme plafonne notamment à 100 000 euros les franchises CatNat des collectivités de moins de 2 000 habitants. C’est pourquoi notre commission a adopté un amendement de suppression de cette disposition.

Je termine avec le titre IV, relatif à la gouvernance, dont les deux articles n’ont pas été modifiés par la commission.

L’article 6 a pour objectif d’assurer la cohérence des politiques locales, en prévoyant expressément que les délégués des EPCI au sein des syndicats mixtes exerçant tout ou partie des compétences Gemapi seront choisis uniquement parmi les membres de leurs conseils communautaires.

Enfin, l’article 7 prévoit, dans une logique de transparence, de rétablir l’obligation, supprimée par la loi du 8 août 2016 pour la reconquête de la biodiversité, de la nature et des paysages, d’assurer le suivi de la taxe Gemapi et des dépenses associées dans un budget annexe de l’EPCI.

Mes chers collègues, le financement et la gouvernance de la Gemapi représentent des enjeux majeurs pour nos concitoyens et pour les collectivités qui ont la responsabilité de cette compétence. Soucieuse d’assurer le caractère opérationnel des dispositifs proposés, la commission des finances vous propose d’adopter le texte modifié par ses amendements, destinés à favoriser la mise en œuvre effective d’une solidarité territoriale en matière de lutte contre les inondations. (Applaudissements sur les travées du groupe Les Républicains. MM. Michel Canévet et Jean-Yves Roux applaudissent également.)