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Projet de loi de règlement des comptes et rapport de gestion pour l'année 2008 : contributions des rapporteurs spéciaux

 

MISSION « PILOTAGE DE L'ÉCONOMIE FRANÇAISE » - M. François Rebsamen, rapporteur spécial

La mission « Pilotage de l'économie française » est une innovation de la loi de finances pour 2008. Elle est issue de la restructuration de l'architecture gouvernementale qui, en 2007, a distingué le ministère de l'économie, des finances et de l'emploi (Minéfe) et le ministère du budget, des comptes publics et de la fonction publique, et s'est accompagnée d'un « redécoupage » de certaines missions et de certains programmes au sein de la maquette budgétaire.

Elle rassemble deux programmes : le programme 220 « Statistiques et études économiques » et un nouveau programme 305 « Politique économique et de l'emploi », qui intègre les crédits de la direction générale du Trésor et de la politique économique (DGTPE), de la direction de la législation fiscale (DLF) et de la délégation générale à l'emploi et à la formation professionnelle (DGEFP).

Elle porte ainsi sur la production d'études et de statistiques économiques et les activités d'état-major liées à la définition et à la mise en oeuvre de la politique économique et financière et de la politique de l'emploi.

En exécution 2008, les crédits consommés s'élèvent à 858,8 millions d'euros en autorisations d'engagement et 868,4 millions d'euros en crédits de paiement, soit un taux de consommation respectivement de 93,4 % et 96,7 %. La mission a mobilisé 9.109 ETPT222(*), en réduction de 316 ETPT sur les prévisions.

Il convient de souligner que cette maquette budgétaire n'aura été qu'éphémère car la mission « Pilotage de l'économie française » change à nouveau de périmètre en loi de finances 2009. Elle est rattachée à la mission : « Développement et régulation économiques » et forme ainsi une nouvelle mission « Economie », le ministère de l'économie, de l'industrie et de l'emploi (Minéfe) attendant d'un tel regroupement une meilleure visibilité de ses moyens, notamment sur les dépenses sensibles que sont les crédits de masse salariale et sur le plafond d'emploi.

I. LE PROGRAMME 305 « POLITIQUE ÉCONOMIQUE ET DE L'EMPLOI »

Ce nouveau programme se situe au coeur de politiques menées par plusieurs programmes relevant tant du Minéfe que du ministère du budget, des comptes publics et de la fonction publique. Il est composé de quatre actions, dont une action nouvelle mise en oeuvre par la délégation générale à l'emploi et à la formation professionnelle (DGEFP). Le rattachement de ce volet « emploi » correspond à l'évolution des politiques en faveur des entreprises et du plein emploi, le développement et la compétitivité des entreprises nécessitant une amélioration de l'emploi et un meilleur accompagnement des chômeurs.

Les trois autres actions sont issues de l'ancien programme 221 « Stratégie économique et financière et réforme de l'Etat », et sont mises en oeuvre par la DGTPE et la DLF.

A. LES PRINCIPALES CARACTÉRISTIQUES DE L'EXÉCUTION BUDGÉTAIRE 2008

Les crédits du programme prennent en charge essentiellement des dépenses de personnel, les rémunérations de la Banque de France et les frais de fonctionnement du réseau des missions économiques.

Les crédits consommés au titre des autorisations d'engagement s'élèvent à 399,1 millions d'euros pour 2008, soit un taux de consommation de 91,6 % des ouvertures : 435,8 millions d'euros.

Les crédits de paiement ouverts, abondés de 31,1 millions d'euros en cours d'année, se sont élevés à 421,7 millions d'euros. Leur taux de consommation approche les 96 %, soit 404,6 millions d'euros.

Les emplois financés sur ce programme s'élèvent à 3.159 ETPT, soit une réduction de 135 emplois par rapport aux prévisions de la loi de finances initiale.

Les dépenses de personnel suivent cette diminution : 203,8 millions d'euros consommés, soit - 16,1 millions d'euros par rapport aux prévisions.

Cependant, votre rapporteur spécial remarque que, malgré le contexte de non-remplacement des départs, les effectifs ont augmenté de 199 ETPT, à périmètre constant 2008, par rapport à 2007.

Le montant des dépenses de personnel est parallèlement en hausse de 8,2 %.

L'exécution 2008 appelle les remarques suivantes.

1. Une lecture difficile due à l'imbrication des moyens de gestion

L'analyse des coûts reste, comme les années précédentes, malaisée du fait de nombreuses interactions avec d'autres programmes situés hors de la mission.

Par ailleurs, les modifications des périmètres ministériels, qui ne se sont pas stabilisés en 2008, ne permettent pas la comparaison des crédits avec les années antérieures.

Le schéma suivant illustre l'imbrication du programme 305 « Politique économique et de l'emploi » avec pas moins de cinq missions et neuf programmes.

Source : ministère de l'économie, de l'industrie et de l'emploi

2. DGTPE : Une sous-estimation de 31 % des dépenses de fonctionnement

Les moyens de la DGTPE sont regroupés sur deux actions et représentent 86 % des ETPT et 91,5 % des crédits du programme.

Au titre de l'action 1 « définition et mise en oeuvre de la politique économique et financière de la France dans le cadre national, international et européen », les crédits consommés en 2008 s'élèvent à 219,4 millions d'euros en autorisations d'engagement, et 217,6 millions d'euros en crédits de paiement.

160,1 millions d'euros, soit 73,5 % de ces crédits, ont servi à couvrir le remboursement des missions d'intérêt général exécutées par la Banque de France (à hauteur de 152,4 millions d'euros), l'Institut d'émission des départements d'outre-mer, IEDOM (7,5 millions d'euros), et l'Institut d'émission d'outre-mer, IEOM (0,15 million d'euros). Ces crédits avaient été évalués à 122,26 millions d'euros en loi de finances initiale.

Votre rapporteur spécial relève la sous-estimation récurrente de ces crédits, qui atteint 30,9 % en 2008, alors qu'ils font l'objet de conventions entre l'État et ces institutions. Le dépassement de l'autorisation initiale avait atteint 7,7 % en 2009 et 9 % en 2006.

Ils ont été abondés à hauteur de 37,8 millions d'euros par redéploiement de crédits, reports de crédits 2007 et fongibilité asymétrique (du titre 2 vers le titre 3 pour 6,3 millions d'euros, soit 3 % des crédits du titre 2 ouverts en 2008).

3. Le réseau des missions économiques intégré au programme

L'action 4 est mise en oeuvre par le réseau régional de la DGTPE à travers les directions régionales du commerce extérieur (DRCE), et par le réseau international par le biais des missions économiques (ME). Ces moyens étaient auparavant inscrits sur le programme 134 « développement des entreprises ». Ils ont été rattachés au programme afin d'apporter une cohérence aux moyens de l'action publique dans ce domaine.

La gestion des fonctions supports du réseau des missions économiques à l'étranger est revenue à l'Agence de gestion du réseau international des finances. Les activités commerciales sont transférées, à partir de 2009, à l'opérateur Ubifrance.

Les emplois consommés au titre de cette action atteignent 2.032 ETPT, soit 90 de moins par rapport à la loi de finances initiale. Les dépenses de personnel reflètent cet écart et s'élèvent à 122,5 millions d'euros (- 14 %). Les dépenses de fonctionnement atteignent 29,6 millions d'euros et concernent environ 2.000 agents de la DGTPE en poste dans 121 pays à l'étranger et 26 unités en région.

4. Des dépenses en légère diminution pour la DLF et la DGEFP

Les crédits de la DLF ne sont constitués que des dépenses de personnel et s'élèvent à 12,9 millions d'euros (+ 0,3 million d'euros) par rapport à 2007. Les effectifs sont quasiment stables, avec 187 ETPT (+ 2).

Les crédits de la DGEFP, retracés au sein de l'action 4, retracent les moyens en effectifs de la délégation, chargée de proposer les orientations de la politique pour l'emploi et de la formation professionnelle continue. Ils s'élèvent à 20 millions d'euros en autorisations d'engagement et 19,6 millions d'euros en crédits de paiement.

Le plafond des emplois en 2008 atteint 259 ETPT pour un montant en dépenses de personnel de 17,8 millions d'euros.

En 2009, le périmètre du programme 305 a été réduit, pour des raisons de cohérence, et ne couvre plus que la stratégie économique et fiscale.

5. Des dépenses fiscales en baisse

Evaluées à 802 millions d'euros, le montant des dépenses fiscales associées au programme s'élève en 2008 à 747 millions d'euros, à un niveau légèrement inférieur à 2007 (786 millions d'euros cette année-là et 1.142 millions d'euros en 2006).

Au regard du montant élevé de ces dépenses rattachées au programme, votre rapporteur spécial regrette que leur efficacité économique ne soit pas mesurée et commentée par les auteurs du rapport annuel de performance.

* 222 Equivalent Temps plein travaillé.