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Projet de loi de règlement des comptes et rapport de gestion pour l'année 2008 : contributions des rapporteurs spéciaux

 

O DES DÉPENSES MAL ANTICIPÉES ET EN CONSTANTE AUGMENTATION

§ UNE SOUS-ÉVALUATION « RECORD » QUI INTERROGE DE NOUVEAU LA QUALITÉ DE LA PRÉVISION INITIALE

· Une sous-évaluation de plus de 10 % des crédits votés en loi de finances initiale

Comme en 2006 et en 2007, l'exécution de la mission « Remboursements et dégrèvements » en 2008 se caractérise par une forte sous-évaluation globale de la dotation initiale de crédits, à hauteur de 8,96 milliards d'euros, soit plus de 10 % des crédits votés en loi de finances initiale.

Cette sous-évaluation atteint en 2008 un niveau record, soit près du double de celles observées les années précédentes : 3,7 milliards d'euros en 2006 (soit 5,4 % de la dotation initiale) et 4,5 milliards d'euros en 2007 (soit 5,9 % de l'inscription en loi de finances initiale).

Ce décalage important entre la prévision initiale et la réalisation a rendu nécessaire l'ouverture massive de crédits au cours de l'exercice 2008 : d'une part, lors de l'adoption de la loi n° 2008-1061 du 16 octobre 2008 de finances rectificative pour le financement de l'économie et, d'autre part, lors de l'adoption de la loi n° 2008-1443 du 30 décembre 2008 de finances rectificative.

Cette sous-estimation concerne principalement le programme 200 relatif aux remboursements et dégrèvements d'impôts d'Etat, dont les crédits ont été sous-évalués à hauteur de 13 %, alors que les crédits retracés au sein du programme 201 relatif aux remboursements et dégrèvements d'impôts locaux, n'ont été révisés qu'à hauteur de 1,1 %.

Données générales sur l'exécution 2006-2008 de la mission « Remboursements et dégrèvements »

(en milliards d'euros)

Programmes

Crédits votés

en loi de finances initiale pour 2006

Crédits consommés

en exécution 2006

Evolution entre la dotation initiale et l'exécution pour 2006

Crédits votés

en loi de finances initiale pour 2007

Crédits consommés

en exécution 2007

Evolution entre la dotation initiale et l'exécution pour 2007

Crédits votés

en loi de finances initiale pour 2008

Crédits consommés

en exécution 2008

Evolution entre la dotation initiale et l'exécution pour 2008

AE = CP

AE = CP

AE = CP

AE = CP

AE = CP

AE = CP

AE = CP

AE = CP

AE = CP

Programme 200 : remboursements et dégrèvements d'impôts d'Etat

55,04

59,49

+ 4,45

(+ 8 %)

62,37

67,5

+ 5,13

(+ 8,2 %)

67,18

75,96

+ 8,78

(+13 %)

Programme 201 : remboursements et dégrèvements d'impôts locaux

13,49

12,74

- 0,75

(- 5,5 %)

14,08

13,49

- 0,59

(- 4,2 %)

16,03

16,21

+ 0,18

(+1,1 %)

Total

68,53

72,23

+3,7

(+ 5,4 %)

76,45

80,99

+ 4,54

(+ 5,9 %)

83,21

92,17

+ 8,96

(+10,7 %)

Source : Commission des finances, à partir des rapports annuels de performances de la mission « Remboursements et dégrèvements » annexés au projet de loi de règlement pour 2006, 2007 et 2008

· Une interrogation quant à la qualité de la prévision initiale

Quatre dispositifs présentent des écarts importants à la prévision :

- en valeur absolue, il s'agit de deux dépenses techniques liées aux modalités de recouvrement de l'impôt : les restitutions d'excédents de versements de TVA (+ 3 ,86 milliards d'euros par rapport à la dotation initiale) et les restitutions d'impôt sur les sociétés (+ 3,38 milliards d'euros par rapport aux crédits inscrits en loi de finances) ;

proportionnellement aux inscriptions en loi de finances initiale, les dépenses liées à la prime pour l'emploi enregistrent également un écart important par rapport à la prévision initiale (+ 32,2 %) ;

- quant aux remboursements et dégrèvements relatifs au plafonnement des impositions indirectes - dispositif dit du « bouclier fiscal » -, ils ont été très inférieurs aux prévisions. En 2008, ils se sont élevés à 463 millions d'euros contre une cible initiale de 810 millions d'euros.

Données générales sur l'exécution du programme 200 relatif
aux remboursements et dégrèvements d'impôts d'Etat

(en milliards d'euros)

Actions

Crédits votés

en loi de finances initiale pour 2008

Crédits consommés

en exécution 2008

Evolution entre la dotation initiale et la consommation pour 2008

AE = CP

AE = CP

AE = CP

Action 1 : prime pour l'emploi

3,1

4,1

+ 1

(+ 32,2 %)

Action 2 : impôt sur le revenu

3,6

3,36

- 0,24

(- 6,6 %)

Action 3 : impôt sur les sociétés

9,9

13,28

+ 3,38

(+ 34,1 %)

Action 4 : taxe sur la valeur ajoutée

44,4

48,26

+ 3,86

(+ 8,7 %)

Action 5 : autres produits directs, indirects et divers

6,18

6,96

+ 0,78

(+ 12,6 %)

Total du programme 200

67,18

75,96

+ 8,78

(+ 13 %)

Source : Commission des finances, d'après les données des rapports annuels de performances de la mission « Remboursements et dégrèvements » annexés aux projets de loi de règlement pour 2008

Votre rapporteure spéciale ne méconnaît pas le caractère évaluatif des crédits votés au sein de la mission « Remboursements et dégrèvements », non plus que les difficultés d'évaluation de ces dépenses en raison, notamment en ce qui concerne les remboursements aux entreprises, de leur forte sensibilité à la conjoncture économique et aux arbitrages fiscaux effectués par les agents économiques.

Ainsi, s'agissant, par exemple, de la TVA ou de l'impôt sur les sociétés, les entreprises qui présentent des créances par rapport à l'administration fiscale, peuvent choisir entre un remboursement ou une imputation sur l'impôt à venir ; cette décision varie en fonction de la taille, des besoins de trésorerie et des anticipations de l'entreprise. En ce qui concerne l'impôt sur les sociétés, la prévision des restitutions est rendue encore plus difficile par le dispositif d'acomptes qui complexifie l'appréciation de l'impact de la conjoncture sur les prévisions de rentrées fiscales. Enfin, comme en 2006 et 2007, des remboursements imprévus d'ampleur exceptionnelle peuvent venir perturber les prévisions réalisées en loi de finances initiale.

Le caractère récurrent et l'ampleur en 2008 des écarts à la prévision initiale amènent cependant votre rapporteure spéciale à s'interroger, une nouvelle fois, comme la Cour des comptes264(*), sur la qualité de la prévision initiale des crédits de cette mission.

* 264 Cour des comptes, note d'exécution budgétaire relative à la mission « Remboursements et dégrèvements », exercice 2008, mai 2009.