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Projet de loi de règlement des comptes et rapport de gestion pour l'année 2008 : contributions des rapporteurs spéciaux

 

O ANALYSE PAR PROGRAMME

§ LE PROGRAMME 228 « VEILLE ET SÉCURITÉ SANITAIRES »

· Une exécution en apparence plus proche de l'autorisation parlementaire

o De moindres mouvements de crédits que les années précédentes

Au cours de l'exercice 2007, la dotation initiale du programme avait été multipliée par 3,5 s'agissant des AE et par environ 4,4 en ce qui concerne les CP. Cet écart important à la prévision initiale s'expliquait par les importants mouvements de crédits intervenus au cours de l'année : abondements par fonds de concours, ouverture de crédits par décret d'avance et reports de crédits en provenance de l'exercice précédent.

En 2008, l'exécution du programme est beaucoup plus proche de l'autorisation parlementaire puisque le montant des CP n'a été abondé que de 1,098 million d'euros et que le montant des AE a, quant à lui, été diminué de 98.849 euros.

Comme l'indique le tableau suivant, cette exécution plus « fidèle » à la dotation fixée en loi de finances initiale s'explique par de plus faibles ouvertures de crédits en cours de gestion que les années précédentes, notamment :

de moindres reports de crédits : l'année 2007 avait en effet été marquée par des reports qui avaient substantiellement modifié l'autorisation initiale. Ils avaient, à eux seuls, multiplié par 1,75 le montant des AE et par 3,5 le montant des CP votés en loi de finances initiale, alors qu'en 2008, ils ne représentent que 15 % des AE et 10,5 % des CP votés ;

l'absence d'ouvertures de crédits par voie de décret d'avance : les deux exercices précédents avaient au contraire été marqués par des crises sanitaires nécessitant l'ouverture de crédits supplémentaires en cours de gestion : la crise du chikungunya et le risque de pandémie grippale à la suite de la découverte des premiers cas humains de « grippe aviaire ».

A l'inverse, l'année 2008 a été marquée par de fortes annulations de crédits, à hauteur de 17,4 % des AE votées en loi de finances initiale et de 12,6 % des CP, qui ont quasiment compensé les ouvertures de crédits intervenues en cours de gestion. Selon les informations fournies par le contrôleur budgétaire et comptable ministériel (CBCM) auprès du ministère de la santé et des sports, ces annulations n'ont pas perturbé l'exécution du programme.

Mouvements de crédits ayant affecté le programme 228 en 2007 et 2008

(en euros)

 

2007

2008

 

AE

CP

AE

CP

Crédits votés en LFI

104.567.572

104.567.572

184.321.427

164.321.427

Crédits ouverts en cours de gestion, dont

264.851.559

372.058.071

-98.849

1.098.044

Décrets d'annulation

- 1.450

-1.450

0

0

Décrets de transfert

0

0

+1.729.165

+1.729.165

Décrets d'avance

+80.000.000

0

-20.752.675

-20.760.998

Arrêtés de report

+182.021.664

+369.228.176

+27.394.979

+17.340.377

Ouvertures par voie de fonds de concours

+2.831.345

+2.831.345

+2.789.500

2.789.500

Loi de finances rectificative

0

0

- 11.259.818

0

Total des crédits ouverts

369.419.131

476.625.643

184.222.578

165.419.471

Source : commission des finances, à partir des données des rapports annuels de performances pour 2007 et 2008 de la mission « Sécurité sanitaire »

o Des taux de consommation globalement satisfaisants

Outre une ouverture de crédits plus proche de l'autorisation parlementaire, le programme 228 « Veille et sécurité sanitaires » présente des taux d'exécution globalement satisfaisants : 96,5 % des AE et 95,4 % des CP ont été consommés.

Ces taux de consommation expliquent l'absence de reports de crédits sur l'exercice 2009, contrairement aux années passées.

o Un retour à la normale en trompe l'oeil

Cependant, ce retour à une gestion plus normalisée du programme 228 « Veille et sécurité sanitaires » doit être relativisé.

En premier lieu, les moindres reports de crédits en 2008 et leur absence en 2009 s'expliquent par la création en 2007 de l'Etablissement de préparation et de réponse aux urgences sanitaire (EPRUS), chargé de la gestion du stock de produits de santé constitué en cas d'attaque terroriste ou de pandémie. L'EPRUS succède, en effet, au Fonds de prévention des risques sanitaires (FOPRIS) qui, lui-même, faisait suite au fonds de concours 35-1-6-955 « Participation de la CNAMTS à l'achat, au stockage et à la livraison de traitements pour les pathologies résultant d'actes terroristes ou de menaces sanitaires graves ». Ainsi les importants reports de charges constatés auparavant au sein du programme et qui concernaient principalement les crédits destinés au financement des plans « Biotox » et « pandémie grippale » se retrouvent, en réalité, désormais au sein du fonds de roulement de l'EPRUS qui s'élevait, à la fin de l'année 2008, à 246,5 millions d'euros selon les données recueillies par vos rapporteurs spéciaux auprès du CBCM.

En second lieu, une analyse par action du programme fait apparaître de fortes disparités de taux de consommation. Ainsi, comme l'indique le tableau qui suit, l'action n° 4 « Information et formation » présente des taux de consommation particulièrement faibles : 14,9 % en AE et 32 % en CP par rapport aux crédits ouverts en loi de finances initiale, y compris les ouvertures par voie de fonds de concours. De même, mais dans une moindre mesure, les crédits de l'action n° 2 « Gestion des urgences et des situations exceptionnelles » n'ont été consommés qu'à hauteur de 78,1 % en AE et 67,3 % en CP. A l'inverse, l'action n° 3 « Production et mise en oeuvre des règles, de recommandations, de décisions et autres dispositifs » enregistre une sur-exécution importante.

Données générales d'exécution sur le programme 228 « Veille et sécurité sanitaires »

(en euros)

 

Crédits votés en loi de finances initiale pour 2008

(y compris ouvertures par voie de fonds de concours et attributions de produit)

Crédits consommés

en 2008

Taux d'exécution

(en %)

AE

CP

AE

CP

AE

CP

Veille, surveillance, expertise et alerte

71.217.181

71.112.226

78.987.404

79.133.718

110,9

111,3

Gestion des urgences et des situations exceptionnelles

84.682.810

64.811.698

66.156.628

43.614.798

78,1

67,3

Production et mise en oeuvre des règles, de recommandations, de décisions et autres dispositifs

20.501.319

20.488.544

31.148.849

31.797.190

151,9

155,2

Information et formation

10.420.117

10.408.959

1.561.415

3.331.892

14,9

32,0

Total

186.821.427

166.821.427

177.854.296

157.877.598

95,2

94,6

Source : commission des finances, à partir des données du rapport annuel de performances « Mission sécurité sanitaire » pour 2008

Ces fortes disparités sont néanmoins difficiles à analyser, dans la mesure où la justification au premier euro a été profondément modifiée entre le projet annuel de performances et le rapport annuel de performances : de nombreuses mesures prévues en loi de finances initiale n'apparaissent plus en exécution, alors que d'autres ont été introduites ; certaines mesures ont été imputées sur d'autres actions que celles initialement prévues ; enfin, a été fait le choix en gestion d'imputer sur une seule action la subvention pour charge de service public allouée à certains opérateurs au lieu de la répartir entre les différentes actions du programme comme cela avait été présenté dans le projet annuel de performances pour 2008.

Une telle démarche nuit profondément au suivi de l'exécution du programme 228 « Veille et sécurité sanitaires » et pose la question de la sincérité de la justification au premier euro fournie par la direction générale de la santé au sein des projets annuels de performances.

· Des difficultés de suivi des opérateurs

En 2008, les subventions pour charge de service public ont représenté 83,6 % des AE et 63,8 % des CP consommés dans le cadre du programme 228 « Veille et sécurité sanitaires ».

L'écart constaté entre le montant des CP inscrits en loi de finances initiale pour 2008 à ce titre et le montant consommé - soit environ 40 millions d'euros - s'expliquerait, selon les informations fournies au sein du rapport annuel de performances, par le solde des opérations suivantes : l'allocation de subventions complémentaires à certaines agences, le gel de la réserve de précaution et, ce qui interroge particulièrement vos rapporteurs spéciaux, le versement anticipé à hauteur de 47 millions d'euros de la subvention pour 2008 de l'EPRUS à la fin de l'année 2007. Or, selon les informations fournies par le CBCM à vos rapporteurs spéciaux, le fonds de roulement de l'EPRUS s'élevait, au 31 décembre 2007, à 189 millions d'euros et à 246,5 millions d'euros un an plus tard.

Ce constat conforte les observations faites par votre rapporteur spécial chargé de la mission « Santé », à l'occasion de sa mission de contrôle sur l'EPRUS. Les nombreuses auditions et les déplacements réalisés par celui-ci ont en effet révélé les importantes difficultés de gestion rencontrées par l'établissement. Ce constat a été confirmé lors de l'examen du projet de décret d'avance transmis pour avis, à votre commission des finances, le 22 juin dernier, et sur lequel votre commission des finances a émis de fortes réserves, en raison, d'une part, de la gestion peu efficiente de cet établissement et, d'autre part, de la mauvaise gestion par celui-ci du stock de produits de santé constitué en cas de pandémie. Ce décret d'avance proposait notamment l'ouverture de crédits supplémentaires pour l'acquisition de masques de protection contre la grippe A/H1N1.

De façon plus générale sur le suivi des opérateurs de la mission, vos rapporteurs spéciaux relèvent l'observation de la Cour des comptes dans sa note d'exécution budgétaire relative à la mission : « [les] prérogatives réduites [du CBCM] à l'égard de certains opérateurs ne lui confèrent qu'une visibilité limitée sur la gestion de leurs crédits. La mise en place d'un contrôle unifié et d'une information centralisée apparaissent nécessaires »292(*).

Interrogé sur cette question par vos rapporteurs spéciaux, le CBCM a indiqué qu'un suivi budgétaire des opérateurs, transversal à l'ensemble des programmes du ministère, est en projet. Vos rapporteurs spéciaux invitent le ministère à sa mise en place le plus rapidement possible.

· Des résultats de performance qui interrogent dans le contexte actuel de risque pandémique

Comme l'indiquent les documents fournis par le ministère du budget, des comptes publics et de la fonction publique relatifs à l'évaluation de la performance des différentes missions du budget général293(*), seul un tiers des objectifs fixés dans le cadre du programme 228 « Veille et sécurité sanitaires » ont été atteints ou dépassés, les deux autres tiers correspondant à des objectifs non atteints (33 %) ou des objectifs non atteints mais en voie d'amélioration significative (33 %).

Outre le caractère difficilement exploitable de certains indicateurs - comme en témoigne l'indicateur 3.1 « Nombre de détections d'anomalies par rapport au nombre de contrôles effectués par l'AFSSAPS », le nombre d'anomalies ne pouvant être un objectif en soi -, ces résultats sont à relativiser au regard des cibles de performance fixées. En effet, notre collègue Nicole Bricq, alors rapporteure spéciale, s'était étonnée, à l'occasion de l'examen du projet de loi de finances pour 2008, des faibles marges de progression que celles-ci permettaient, certaines cibles étant inférieures aux résultats prévisionnels de 2007294(*).

De façon plus précise, vos rapporteurs spéciaux s'inquiètent, dans le contexte actuel de risque pandémique, des faibles résultats de deux indicateurs liés à la qualité de gestion des crises sanitaires :

- d'une part, l'indicateur 1.2 montre que seuls 60 % des agents assurant des astreintes sont formés à la gestion des alertes sanitaires, alors que la cible pour 2008 avait été fixée à 90 %. La cible de cet indicateur a, d'ailleurs, été réévaluée, dans le projet annuel de performances pour 2009, à 70 % pour 2011. Selon les informations fournies au sein du rapport annuel de performances, ces résultats s'expliquent par la réorganisation de la direction générale de la santé qui a entraîné le départ de nombreux cadres qui avaient été formés en 2006 ;

- d'autre part, l'indicateur 2.1 révèle que seuls 24,7 % des médecins libéraux sont inscrits à la messagerie « DGS Urgent » qui permet aux professionnels de santé de recevoir automatiquement des messages les avertissant de problèmes sanitaires urgents. Si la cible fixée pour 2008 (23 %) est atteinte, vos rapporteurs spéciaux soulignent que celle-ci est particulièrement faible et en deçà des résultats obtenus en 2007.

Par ailleurs, s'agissant de l'indicateur 4.1 relatif aux délais de traitement par l'AFSSAPS des autorisations de mise sur le marché (AMM), les résultats obtenus, très inférieurs aux cibles fixées - 153 jours au lieu de 100 jours pour les AMM nationales et 135 jours au lieu de 30 jours pour les AMM en reconnaissance mutuelle - , avaient été anticipés, lors de l'examen du projet de loi de finances pour 2008, par notre collègue Nicole Bricq, alors rapporteure spéciale. Celle-ci avait souligné le caractère ambitieux de cet objectif au regard des résultats enregistrés les années précédentes.

* 292 Cour des comptes, note d'exécution budgétaire relative à la mission « Sécurité sanitaire ».

* 293 Ministère du budget, des comptes publics et de la fonction publique, « La performance, mission par mission », mai 2009.

* 294 Ainsi en était-il des indicateurs 1.1 « Pourcentage de procédures modifiées ou créées dans un délai de douze mois à la suite d'alertes sanitaires ayant fait l'objet d'un retour d'expérience » ; 2.1 « Nombre de professionnels de santé inscrits à la messagerie « DGS Urgent » ; 2.2 « Pourcentage de communiqués de presse repris par la presse ».