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Projet de loi de règlement des comptes et rapport de gestion pour l'année 2008 : contributions des rapporteurs spéciaux

 

§ LE PROGRAMME 206 « SÉCURITÉ ET QUALITÉ SANITAIRES DE L'ALIMENTATION ».

Le programme 206 couvre à lui seul les trois quarts des crédits et les deux tiers des emplois de la mission. Il est composé de 38 % de dépenses de personnel295(*) (241 millions d'euros exécutés en AE=CP), les dépenses de fonctionnement et celles d'intervention représentant chacune un peu moins d'un tiers des CP consommés sur l'année. L'action 2 « Lutte contre les maladies animales et protection des animaux » concentre plus de la moitié des crédits296(*).

En 2008, le taux de consommation des crédits ouverts s'élève à 92 %, comme l'illustre le tableau suivant.

Crédits ouverts et consommés sur le programme 206

   

(en euros)

 

AE

CP

Total crédits ouverts

649 225 252

687 462 280

Total crédits consommés

597 679 028

634 253 247

Consommés / Ouverts

92,06 %

92,26 %

Source : commission des finances, à partir des données du RAP pour 2008

· L'exécution révèle d'importantes sous-budgétisations en loi de finances initiale

L'exercice 2008 a été marqué par deux sous-budgétisations importantes mises en évidence par votre commission des finances dès l'examen du projet de loi de finances pour 2008 : les crédits destinés à la lutte contre l'épizootie de fièvre catarrhale ovine (FCO), d'une part, et le financement du service public de l'équarrissage, d'autre part. Ces deux thèmes avaient fait l'objet de nombreux travaux de la part de votre commission des finances297(*).

o Un abondement important de crédits en cours de gestion pour financer la lutte contre la fièvre catarrhale ovine

La programmation initiale a en effet été fortement perturbée par l'extension de l'épizootie de FCO. Celle-ci a nécessité un abondement important des crédits du programme par voie de décret d'avance, comme cela avait déjà été le cas en 2007.

Le décret d'avance n° 2008-1089 du 24 octobre 2008 a ainsi ouvert 72 millions d'euros en AE et 56,76 millions d'euros en CP sur le programme. Ces crédits se sont ajoutés à la levée, en juin 2008, de la réserve de précaution du programme pour 14,15 millions d'euros en AE et 22 millions d'euros en CP. Au total ce sont 86,15 millions d'euros en AE et 78,76 millions d'euros en CP de crédits supplémentaires qui ont été ouverts au cours de l'exercice 2008 au titre de la lutte contre la FCO298(*).

Votre commission des finances avait émis le 16 octobre 2008, à l'occasion de l'examen du projet de décret d'avance, de fortes réserves quant à l'imprévisibilité de ces dépenses supplémentaires. Et dès 2006, notre collègue Nicole Bricq, alors rapporteure spéciale, avait soulevé, lors de l'examen du projet de loi de finances pour 2007, la question de la sous-budgétisation de ce poste de dépenses. Elle avait encore réitéré ces observations à l'occasion de l'examen du projet de loi de finances pour 2008 et de sa mission de contrôle sur la gestion de cette crise.

Outre cette mauvaise évaluation des besoins, vos rapporteurs spéciaux s'interrogent par ailleurs, et une nouvelle fois, sur la gestion peu efficiente de ces crédits. En effet, comme en 2007299(*), l'ouverture de crédits par voie de décret d'avance a été trop tardive, d'où une sous-consommation de ces crédits. Comme l'indique le RAP, les 4,95 millions d'euros de CP non consommés300(*) « s'expliquent à titre principal par la mise à disposition tardive des crédits ». Ces crédits ont donc dû être reportés sur 2009. Vos rapporteurs spéciaux déplorent ce mode de financement qui consiste à sous-budgétiser en loi de finances, à avoir recours à la procédure du décret d'avance et, finalement, à reporter sur les exercices suivants les crédits non consommés en raison de leur ouverture trop tardive.

Il convient également d'observer qu'avant d'avoir recours au décret d'avance, le ministère a choisi de prélever en cours d'exercice une partie de la subvention à l'AFSSA pour assurer le financement de la lutte contre la FCO. La subvention a ensuite été reconstituée grâce aux crédits ouverts par le décret d'avance. Or, vos rapporteurs spéciaux ont relevé que le rapport de motivation du décret d'avance ne faisait pas mention de cette opération. Selon le gouvernement, celle-ci n'aurait toutefois pas été préjudiciable à l'agence. Elle aurait même permis d'accélérer la disponibilité des crédits et le rythme des dépenses.

En 2009, la FCO ne devrait pas susciter de difficultés similaires et le ministère s'est montré rassurant sur les conditions de l'exécution budgétaire. En effet, l'équilibre financier du dispositif devrait être mieux assuré en raison notamment de la révision à la hausse de la participation financière des éleveurs. Vos rapporteurs spéciaux restent toutefois prudents sur ce dernier point.

o La prise en charge de la dette du service public de l'équarrissage

En 2008, le coût du service public de l'équarrissage s'est élevé à 157,9 millions d'euros, en nette hausse par rapport à 2007 (139 millions d'euros). Cette augmentation s'explique en particulier par l'extension de la FCO, qui a en effet engendré une augmentation significative des mortalités de bovins et d'ovins. L'exercice 2008 s'achève donc avec un déficit de 11,3 millions d'euros, les ressources du service public de l'équarrissage n'atteignant que 146,6 millions d'euros, comme le montre le tableau suivant.

Les ressources du service public de l'équarrissage

Le financement du service public de l'équarrissage repose en 2008 sur la structure suivante :

- une subvention de l'Etat qui s'élève à 47 millions d'euros301(*) ;

- le produit de la taxe d'abattage pour 88,4 millions d'euros302(*) ;

- la participation des éleveurs à hauteur de 11,2 millions d'euros.

Source : ministère de l'agriculture et de la pêche

Ce déficit porte ainsi la dette totale du service public de l'équarrissage à 54,6 millions d'euros au 31 décembre 2008.

Ces observations confirment les doutes exprimés par votre commission des finances à propos de l'équilibre financier du service public de l'équarrissage, lors de l'examen du projet de loi de finances pour 2008. De façon plus générale, les travaux de votre commission303(*) avaient conduit à mettre en évidence de nombreuses défaillances dans la gestion et le financement de ce service : incapacité de l'Etat à mettre en concurrence les opérateurs, insuffisances dans le contrôle de l'exécution de ce service et précarité de son financement.

Comme le précise la note d'exécution budgétaire de la Cour des Comptes relative à la mission, le remboursement de la dette du service public de l'équarrissage est prévu d'ici à 2011 ; or cette dette donne lieu au versement d'intérêts moratoires, dont le coût total est estimé à 5 millions d'euros. Vos rapporteurs spéciaux s'interrogent donc, comme la Cour des Comptes, sur l'opportunité d'un apurement accéléré de cette dette en vue d'en réduire le coût.

Cette année, ces remarques sont encore plus justifiées puisque la prise en charge par l'Etat de la dette des éleveurs vis-à-vis des équarrisseurs304(*), pour un montant de 24 millions d'euros, creusera encore la dette du service public de l'équarrissage. Vos rapporteurs spéciaux s'interrogent donc sur les perspectives d'assainissement des comptes de celui-ci305(*) et déplorent le fait que le ministère n'ait pas eu, jusqu'à maintenant, l'intention d'anticiper le paiement de cette dette.

La libéralisation du service public de l'équarrissage306(*), à partir du 18 juillet 2009, pourrait pourtant être l'occasion d'un assainissement effectif de sa situation financière.

Les fonds de concours du programme 206

En 2008, le programme représente à lui seul plus de 80 % des AE et des CP reçus par le ministère de l'agriculture et de la pêche par voie de fonds de concours.

Ceux-ci se sont en effet élevés à 52,7 millions d'euros d'AE et 48,4 millions d'euros de CP sur l'exercice concerné.

La majorité de ces crédits donne lieu à un rattachement décalé, d'où des reports massifs sur les exercices suivants. D'après le RAP, 47 millions d'euros de fonds de concours rattachés trop tardivement en 2008 ont ainsi été reportés sur 2009. Ce phénomène ne contribue pas à améliorer les conditions de l'exécution budgétaire pour le gestionnaire.

· La performance reste difficile à évaluer

o Bilan des résultats

Seuls 30 % des indicateurs307(*) du programme présentent des résultats supérieurs ou égaux à la prévision, 60 % affichant des résultats inférieurs aux prévisions.

Source : commission des finances, d'après le RAP pour 2008

Ces résultats insuffisants sont principalement dus à l'objectif 2 « Améliorer et préserver l'état sanitaire du cheptel dans l'intérêt de la santé publique tout en maîtrisant les dépenses publiques dans les filières animales »308(*).

Les coûts d'élimination des stocks de farines animales ainsi que ceux liés à la surveillance épidémiologique de l'encéphalopathie spongiforme bovine (ESB), ont en effet dépassé les seuils visés.

o Une évaluation insuffisante et instable

Selon les informations transmises par le gouvernement à vos rapporteurs spéciaux, les sept indicateurs associés aux objectifs 1 à 5 du programme permettent d'évaluer l'utilisation de 146,60 millions d'euros en CP, sur la base de l'exécution 2008, soit 37 % des crédits du programme hors moyens en personnel, ce que vos rapporteurs spéciaux estiment insuffisants.

En outre, la performance est d'autant plus difficile à évaluer que les indicateurs changent d'exercice en exercice et qu'une grande partie d'entre eux, loin de s'améliorer, demeurent peu significatifs309(*). En trois ans, un quart des indicateurs et des objectifs a été modifié. L'indicateur 2.2 « Dépense unitaire d'élimination des stocks de farines animales » a été réévalué dans le RAP pour 2008, parce que le coût de l'année 2010 n'avait pas été intégré dans la première estimation réalisée en 2007 pour les années 2004 à 2010, d'après les réponses adressées par le ministère au questionnaire de vos rapporteurs spéciaux. Or cet indicateur est abandonné en 2009 au motif que la dépense unitaire ne varierait ni cette année ni en 2010. Selon la note d'exécution budgétaire de la Cour des Comptes, « il est probable que l'on ait retiré ici un indicateur dont l'évolution ne correspondait pas au résultat escompté, ce qui semble contraire à l'esprit même de la mesure des performances ».

Par ailleurs, l'AFSSA étant l'opérateur principal du programme, il serait utile de faire figurer dans le RAP des informations sur sa contribution à la performance du programme, surtout qu'un contrat d'objectif et de moyen couvrant la période 2007-2011 a été élaboré et signé le 4 avril 2007.

En définitive, vos rapporteurs spéciaux estiment nécessaire d'améliorer le suivi de la performance du programme. Le fait que l'absence d'indicateur d'efficience du programme 206, souvent soulignée, soit corrigée à partir du PAP 2009310(*), permet de faire preuve d'optimisme.

* 295 Soit 241 millions d'euros en AE=CP consommés en 2008, qui sont à rapporter aux 634,25 millions d'euros de CP consommés sur l'exercice pour ce programme.

* 296 Plus de 40 % des crédits du programme permettent en effet de financer les directions départementales des services vétérinaires (DDSV).

* 297 Cf. le rapport d'information de notre collègue Nicole Bricq, alors rapporteure spéciale, sur la gestion de la FCO (n°460, 2007-2008), ainsi que les deux rapports d'information sur le service public de l'équarrissage (n°472, 2007-2008 et n° 432, 2006-2007).

* 298 Par ailleurs, 22,4 millions d'euros en AE et 3,4 millions d'euros en CP avaient été redéployés dès le premier trimestre de l'année pour financer cette crise sanitaire.

* 299 En 2007, la sous-consommation des crédits hors titre 2 était de l'ordre de 10 %. La note d'exécution budgétaire de la Cour des Comptes pour 2007 avait souligné la faible cohérence d'une ouverture de crédits par décret d'avance le 25 octobre 2007 suivie d'annulations quasiment équivalentes en CP (6,5 contre 5,1 millions d'euros hors titre 2). A propos de cette exécution 2007, la Cour remarque, dans sa note d'exécution budgétaire pour 2008 cette fois, qu'il s'agit in fine de montants annulés bien plus importants, en raison du dépassement du seuil de 3 % des crédits votés en LFI hors titre 2 permettant un report. Elle rapproche ainsi les 6,5 millions d'euros ouverts par décret d'avance des 14,5 millions d'euros de CP annulés en définitive (hors titre 2). Les crédits ouverts par le décret se sont donc révélés inutiles.

* 300 330.000 euros d'AE n'ont pu également être consommés.

* 301 Soit 44 millions d'euros de subvention annuelle ouverte en loi de finances et complétée à hauteur de 3 millions d'euros par redéploiement de crédits disponibles sur le budget des farines animales.

* 302 Contre 86,6  millions d'euros en 2007.

* 303 Cf. le rapport d'information n° 472 (2007-2008) consacré au service public de l'équarrissage et intitulé : « une réforme toujours inaboutie, un financement qui reste à trouver ». Ce rapport a été précédé d'une « audition de suivi » en date du 26 septembre 2007, consécutivement à un premier rapport sur le fonctionnement du service public de l'équarrissage, et à une « audition pour suite » à donner en date du 28 juin 2006, s'appuyant sur une enquête confiée à la Cour des comptes, en application de l'article 58-2° de la LOLF (rapport d'information de vos collègues Joël Bourdin et Nicole Bricq, n° 432, 2006-2007).

* 304 Dans la perspective de la libéralisation du service public de l'équarrissage, cette prise en charge de la dette des éleveurs vise à faciliter les négociations entre les filières et à accélérer en particulier la conclusion de marchés d'équarrissage par filière. Ces accords seraient une contrepartie à la prise en charge des dettes.

* 305 Les crédits ouverts en 2009 par la LFI ne permettant pas de couvrir ces engagements. 16,31 millions d'euros d'AE et 12,91 millions d'euros de CP ont été ouverts à cette fin en LFR, ces sommes s'ajoutant à un dégel de 4,49 millions d'euros en AE et 0,09 million d'euros en CP, ainsi qu'à un redéploiement de la trésorerie des farines animales disponible à l'office national interprofessionnel de l'élevage et de ses productions (ONIEP), pour un montant de 3,2 millions d'euros en AE et 11 millions d'euros en CP.

* 306 Cf. l'article 140 de la loi n°2008-1425 du 27 décembre 2008 de finances pour 2009.

* 307 Pour ces calculs, indicateurs et sous-indicateurs valent pour 1, et sont comparées les colonnes « 2008 Prévision PAP 2008 » et « 2008 Réalisation ».

* 308 Cependant, l'unique indicateur de l'objectif 1 « S'assurer que les conditions de production des végétaux garantissent la santé publique et la protection de l'environnement », qui concerne le taux des non conformités au regard des bonnes pratiques d'utilisation des produits phytosanitaires, présente également un résultat légèrement inférieur à la prévision.

* 309 Le sous-indicateur 3.1 concernant le respect de normes de santé publique vétérinaires a suscité des remarques quant à sa pertinence du fait de cible peu ambitieuses et de résultats de ce fait, en apparence, très encourageants. Comme en 2006 et 2007, l'indicateur 2-1 « Taux d'incidence de l'encéphalopathie spongiforme bovine (ESB) » apparaît peu pertinent : l'incidence de l'ESB a chuté plus vite qu'escompté, montrant ainsi le faible lien entre le résultat et les efforts accomplis. Cet indicateur permet surtout d'apprécier l'efficacité des efforts accomplis cinq ans plus tôt, ce qui correspond à la durée d'incubation moyenne de la maladie. De même, l'indicateur 2.3 « Taux des régions disposant de plans d'urgence contre les épizooties majeures évalués avec les usagers » n'a pu être utilisé avec pertinence en 2007 et en 2008 du fait de la FCO. Celle-ci a mobilisé les services, qui n'ont donc pas pu évaluer avec précision les plans d'urgence.

* 310 Grâce à l'intégration d'un indicateur, du point de vue du contribuable, concernant le coût d'une inspection réalisée sous assurance qualité.