3. Une augmentation inquiétante de l'endettement
L'année 2009 a vu une augmentation inédite - de près de 20 % - de l'endettement du BACEA, qui a franchi le seuil du milliard d'euros (1.051,6 millions d'euros au 31 décembre 2009). D'après l'indicateur 2.1 du programme 613, il représentait en 2009 11,1 années d'autofinancement contre moins de 5 prévues dans le PAP pour 2009 (8 selon les nouvelles modalités de calcul), ce qui fait apparaître la cible de 2011 (3,7 années) comme déconnectée de la réalité.
En intégrant les 250 millions d'euros d'emprunts supplémentaires budgétés dans la LFI 2010, la dette du budget annexe aura augmenté de plus de 30 % entre 2008 et 2010 . Il était devenu nécessaire de reconstituer le fonds de roulement après trois années de déficit, mais la stratégie de désendettement affichée dans le PAP pour 2009 n'est plus d'actualité et est reportée par la DGAC à 2014.
L'autorisation d'emprunt de la LFI pour 2009 s'établissait à 116,8 millions d'euros. Les 165 millions d'euros de recettes d'emprunt supplémentaires ont été ouverts en deux étapes :
- 100 millions d'euros par la LFR du 20 avril 2009, pour pallier la forte diminution des redevances du fait de la crise du transport aérien ;
- 65 millions d'euros par le décret d'avance du 8 décembre 2009, pour faire face à une difficulté temporaire de trésorerie qui empêchait le paiement des salaires de décembre. Vos rapporteurs spéciaux rappellent que la commission des finances avait émis un avis défavorable sur le projet de décret, au motif que la DGAC devait recourir à une avance de l'Agence France Trésor amortissable sur huit ans pour couvrir un besoin de trésorerie de quelques jours.
Une solution acceptable a toutefois été trouvée puisqu'une avance de 20 millions d'euros à court terme (un mois) a été consentie pour répondre à ces difficultés de trésorerie, et le solde de 45 millions d'euros, destiné à augmenter le fonds de roulement, a fait l'objet d'une avance selon les modalités habituelles (huit ans). Vos rapporteurs spéciaux se félicitent de cette plus grande flexibilité du mécanisme des avances du Trésor.
Il n'en reste pas moins que le refus de la direction générale des finances publiques d'accorder un découvert au budget annexe - alors que la LOLF le permet pour les comptes d'affectation spéciale, de commerce et d'opérations monétaires - a mis en évidence la crise de financement qu'il traverse.
4. Des efforts insuffisants en 2010 et un équilibre compromis à moyen terme
Les perspectives pour 2010 et les années suivantes ne sont pas rassurantes , d'autant que le réendettement intervient sans doute avant l'amorce d'un cycle de remontée des taux de référence Euribor. Les frais financiers pèsent sur les opérations courantes et les remboursements annuels en capital pourraient quasiment doubler entre 2011 et 2013 par rapport aux 108 millions d'euros acquittés en 2009 113 ( * ) .
Si la section des opérations courantes n'enregistre pas à l'avenir un excédent significatif, il sera a priori nécessaire de recourir à de nouvelles avances pour rembourser en priorité la dette passée ... De même, l'équilibre de la section des opérations en capital supposerait de diminuer à nouveau l'investissement , autour de 160 millions d'euros, soit un seuil qui pourrait s'avérer préjudiciable au bon exercice des missions de la DGAC, qui requiert selon cette dernière environ 200 millions d'euros d'investissements annuels.
En dépit de ce contexte délicat, le budget de 2010 témoigne encore d'une gestion insuffisamment rigoureuse :
- les dépenses inscrites dans la LFI pour 2010 sont en hausse de 1,6 % par rapport à la LFI pour 2009 et de 4,6 % par rapport à l'exécution de 2009. Le BACEA s'extrait donc de la norme de progression de dépense en « zéro volume » appliquée au budget général et alignée sur la prévision d'inflation de 1,2 % ;
- l'ajustement se fait davantage par l'augmentation des recettes - compte tenu de la reprise du trafic en 2010 (+ 1,5 % prévu), de la hausse de l'emprunt et d'un élargissement du périmètre des recettes de fonctionnement par la création de nouvelles redevances 114 ( * ) - que par la maîtrise des dépenses . Le plan d'économies de 40 millions d'euros (répartis à quasi-parité entre le fonctionnement et l'investissement) initié en 2009 n'est pas réellement à la hauteur des enjeux. La reconduction en début d'exercice 2010 du gel de 50 millions d'euros ne suffira sans doute pas à assurer l'équilibre du budget annexe.
* 113 Un montant de 153,9 millions d'euros est prévu dans la LFI 2010.
* 114 Une redevance océanique pour les survols dans les espaces aériens gérés par la France outre-mer, par le décret n° 2009-1648 du 23 décembre 2009, et des redevances pour cinq types de services rendus par la DGAC, par le décret n° 2010-471 du 11 mai 2010.