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COMPTES RENDUS DE LA COMMISSION DES AFFAIRES SOCIALES


Mercredi 29 janvier 2020

- Présidence de M. Alain Milon, président -

La réunion est ouverte à 9 heures.

Proposition de loi relative à la sécurité sanitaire - Examen du rapport et du texte de la commission

M. Martin Lévrier, rapporteur. - La proposition de loi que nous examinons ce matin, dont l'actualité illustre particulièrement les enjeux, est le fruit d'une initiative de notre collègue Michel Amiel.

Le texte, composé de dix articles, touche à des matières variées, toutes liées à la sécurité sanitaire. Ce champ d'intervention de l'action publique, qui connaît depuis quelque temps - et singulièrement depuis quelques jours - une extension progressive, invite le législateur à réunir au service d'un même objectif plusieurs voies d'action relevant encore, au sein de notre droit, de logiques distinctes : mesures de police, mesures de prévention, mesures de surveillance, mesures d'urgence.

Historiquement, l'éventail de ces mesures faisait appel à des acteurs divers et s'inscrivait dans des temporalités peu compatibles avec la gestion de crise à laquelle les nouveaux risques sanitaires nous contraignent. En effet, l'essor des nouvelles technologies ainsi que l'accroissement des mouvements de population ont conduit à une dilatation notable de leur échelle et de leurs impacts potentiels, qui nécessite qu'un regard renouvelé soit porté tant sur les acteurs que sur les outils.

Les articles 1er à 3 traitent de la prévention des maladies vectorielles, à savoir des maladies dont la transmission se fait par la piqure d'un insecte porteur d'un agent pathogène - la dengue, le virus Zika, le chikungunya -, qui doivent leur fréquence accrue à l'intensification des déplacements. L'émergence de ces maladies n'est certes pas un phénomène nouveau, mais leur prévention ne fait toujours pas l'objet d'une attribution précise, et la lutte contre les maladies vectorielles se trouve aujourd'hui au croisement de différentes polices spéciales, ce qui nuit considérablement à son efficacité.

L'article 4 traite des espèces végétales et animales nuisibles à la santé humaine, et plus particulièrement de l'ambroisie, plante fourragère dont les effets allergènes, potentiellement importants, seraient à l'origine de près de 40 millions d'euros de dépenses de remboursement de l'assurance maladie.

L'article 5 transforme en profondeur le système des maladies à déclaration obligatoire. J'y reviendrai plus en détail, mais les modifications apportées, qui servent l'objectif louable de fluidifier la transmission d'informations sanitaires de première importance, se doivent de respecter le cadre général de la protection des données de santé.

Les articles 6 et 7 traitent des conflits potentiels entre impératif de sécurité sanitaire et liberté d'aller et venir, un sujet particulièrement sensible. L'article 6 prévoit la possibilité de prendre des mesures d'éviction à l'égard des personnes dites « contacts », à savoir les personnes exposées à un risque de transmission. L'article 7, quant à lui, introduit, aux côtés de l'hospitalisation d'office et des mesures d'urgence, un nouveau cas de privation de liberté pour motif d'ordre public sanitaire : le cas de l'isolement contraint frappant toute personne atteinte d'une maladie transmissible et hautement contagieuse, et refusant de se prêter à l'isolement prophylactique prescrit.

Enfin, l'article 8 aménage le circuit de distribution de certains produits de santé en cas d'urgence, notamment les comprimés d'iode.

Vous le voyez, mes chers collègues, les sujets abordés par ce texte sont divers, mais surtout sensibles.

Au cours de mes travaux, je me suis montré particulièrement attentif à ce que l'équilibre du texte respecte trois axes fondamentaux : la rationalisation de l'intervention des acteurs publics, la pertinence et la proportionnalité des outils et des mesures dont ces derniers disposent, et, enfin, le respect des droits et libertés fondamentales de nos concitoyens. Les amendements que je vous présenterai visent, pour certains d'entre eux, à réécrire certains articles du texte : sans contradiction avec l'intention originelle de leur auteur, à laquelle je souscris dans la grande majorité des cas, il m'a semblé indispensable d'apporter plusieurs modifications susceptibles de rendre les dispositifs réellement opérationnels.

Le dispositif se compose de deux grands volets : le premier s'attache à clarifier les compétences de divers acteurs sur les enjeux sanitaires appelés à voir leur occurrence renforcée ; le second étoffe l'arsenal des mesures d'urgence mobilisables en cas de crise ou de danger sanitaire.

La proposition de loi évoque, aux articles 1er et 3, le sujet de la réponse publique apportée à des pathologies dont la fréquence est croissante et pour lesquelles les actions de prévention et de lutte nécessitent une identification ainsi qu'une correcte coordination des acteurs.

Historiquement limitées à des enjeux d'hygiène publique, les missions de police en matière de salubrité publique font l'objet d'une attribution générale au maire, qui demeure l'acteur local le plus pertinent, en raison de sa proximité, pour repérer ou évaluer le danger d'un événement sanitaire. Toutefois, avec l'expansion des enjeux de santé publique, des acteurs spécialisés et déconcentrés de l'État sur les territoires, principalement les agences régionales de santé (ARS), sont intervenus. En matière de lutte anti-vectorielle, l'enjeu initial de ce texte et des discussions que nous avons eues avec la Direction générale des collectivités locales (DGCL) a été de définir la bonne articulation entre l'acteur qui fonde sa compétence sur la proximité, le maire, et celui qui fonde sa compétence sur la spécialité de sa mission, l'ARS.

Au-delà des enjeux liés à l'efficacité de la lutte anti-vectorielle, le pragmatisme commandait que l'intervention du maire en la matière soit limitée à une simple obligation de signalement de toute situation suspecte, l'essentiel des mesures préventives et répressives devant relever de la compétence de l'ARS, seul acteur doté des moyens et de la force de frappe nécessaires à la lutte contre des maladies à potentiel élevé de diffusion.

Outre cette clarification importante, je vous proposerai d'autres modifications à l'article 1er de nature à préciser les missions de l'ensemble des acteurs dont la compétence intervient en matière de lutte anti-vectorielle.

L'article 2 procède, quant à lui, à la réécriture d'une loi de 1964, qui fonde la compétence des conseils départementaux en matière de lutte contre les moustiques. Il convient de bien distinguer ce qui relève de la lutte contre le moustique comme porteur d'un agent pathogène - elle relève depuis 2004 des compétences obligatoires des départements -, de ce qui relève de la lutte contre le moustique comme nuisance, qui demeure une compétence facultative. Le texte revient sur cet équilibre en l'érigeant pour la première fois en compétence obligatoire.

Toutefois, outre l'enjeu de la constitutionnalité d'une telle mesure, celle-ci serait de nature à menacer la pérennité financière des opérateurs publics mandatés par les conseils départementaux en matière de démoustication. À cet égard, je partage tout à fait l'intention exprimée par notre collègue Gérard Dériot dans son amendement et je vous proposerai également sa suppression.

Les modifications que notre collègue Michel Amiel propose à l'article 4, qui traite des espèces végétales et animales dangereuses pour la santé de l'homme, participent du même pragmatisme. Il s'agit de doter l'ARS et les organismes à qui elle délègue sa compétence en la matière de prérogatives en matière de police administrative et préventive, alors que le régime actuel est exclusivement prohibitif et répressif.

Dans un autre ordre d'idées, le caractère hautement contagieux de certaines maladies importées, comme les fièvres hémorragiques dites « africaines », ou parfois « autochtones », ainsi que certaines formes particulièrement résistantes de tuberculose, a conduit nos collègues à proposer l'instauration de plusieurs mesures que l'on pourrait qualifier de « sûreté sanitaire » : à l'article 5, la simplification et la fluidification du régime actuel de la déclaration obligatoire de certaines maladies ; à l'article 6, la possibilité de rechercher les personnes contacts d'une personne malade, potentiellement atteintes par la maladie, et de leur appliquer une mesure d'éviction ; enfin, à l'article 7, la possibilité de prononcer l'isolement contraint d'une personne malade et contagieuse qui, refusant de se prêter à un isolement thérapeutique nécessaire, s'y verrait contrainte par l'autorité publique.

Dans ces trois cas, je me suis montré attentif à évaluer la nécessité de la mesure proposée au regard du droit existant. À cet égard, je rappelle que toute initiative relative aux données personnelles de santé et donnant lieu à des traitements de données innovants se doit de respecter les grands principes énoncés par la réglementation européenne au sein du RGPD. De plus, notre arsenal juridique est loin d'être lacunaire en matière de réponses à apporter aux situations sanitaires exceptionnelles. Tant le ministre chargé de la santé que le préfet peuvent se trouver investis, dans diverses situations présentant une menace ou un risque grave pour la santé de la population, de pouvoirs importants pouvant aller jusqu'à la restriction de la liberté d'aller et venir pour des motifs d'ordre public sanitaire. De nouveaux pouvoirs leur sont attribués par la présente proposition de loi, qui prétend les avoir suffisamment circonscrits pour les rendre opérationnels, là où les pouvoirs existants présenteraient l'inconvénient d'habilitations trop larges et donc peu mobilisables.

Dans un souci que l'enrichissement de la palette des mesures de « sûreté sanitaire » n'entraîne pas de risque de redondance ou de concurrence, je n'ai pas souhaité revenir sur les grandes intentions du texte initial, mais je reste néanmoins convaincu que l'action des autorités de l'État en la matière est plus entravée par une insuffisante appropriation des outils que par leur inadaptation.

Je me suis aussi montré particulièrement attentif à la proportionnalité des mesures proposées.

Les modifications que je vous proposerai à l'article 5 en matière de traitement des données personnelles de santé réaffirment l'importance du principe de l'anonymat de ces données, quand bien même certaines situations permettraient d'y déroger. Je souscris pleinement aux projets actuels portés par le Gouvernement, qui ambitionnent de réunir au sein d'un même portail toutes les situations relevant d'événements graves ou indésirables d'une part, et les situations urgentes et nécessitant une veille sanitaire d'autre part. L'ambition louable de ce chantier ne doit pourtant pas nous faire oublier la clef de voûte essentielle de toute base de données détentrice d'informations sensibles : leur protection nécessaire appelle la confidentialité de leur transmission.

Par ailleurs, la rédaction nouvelle de l'article 6 vise à mentionner explicitement les garanties assurées aux personnes faisant l'objet d'une mesure d'éviction, notamment celle de bénéficier d'un suivi médical adapté.

Reste, à mon sens, un point bloquant, que les règles entourant le droit d'amendement m'empêchent de lever : l'indemnisation de la personne contact évincée.

À l'heure actuelle, l'éviction professionnelle ne se présente en droit que comme l'une des formes que peut prendre l'incapacité de travail résultant d'une maladie, qui, seule, permet le versement à l'employé d'une indemnité compensatrice en cas d'arrêt de travail. Ainsi, pour pouvoir être indemnisé au titre de son arrêt de travail, l'employé faisant l'objet d'une mesure d'éviction doit être effectivement atteint de la pathologie justifiant la mesure. Le cas de la personne contact, qui n'est pas considéré comme atteint, se trouve donc exclu du champ de l'indemnisation. J'ai alerté le Gouvernement sur cette question et je reste très vigilant.

S'agissant enfin de la mesure d'isolement contraint, sans doute la plus sensible, figurant à l'article 7, je me montrerai favorable à l'amendement porté par notre collègue Michel Amiel, qui propose également de le réécrire. Outre qu'il clarifie la mesure, en renvoyant à un décret en Conseil d'État l'ensemble des matières qui ne relevaient manifestement pas du domaine de la loi, il en assure la constitutionnalité en limitant dans le temps la période d'isolement contraint à un mois renouvelable. La période de l'isolement contraint n'y était déterminée qu'en cas de période de contagiosité connue et la levée de cet isolement y était conditionnée au rendu d'un rapport par l'autorité médicale chargée du suivi du patient : aucune garantie temporelle n'assortissait donc la mesure privative de liberté. Par ailleurs, l'amendement de notre collègue, en supprimant les diverses références aux recours juridictionnels, garantit l'application à l'isolement contraint du régime de droit commun, à savoir la protection des libertés fondamentales assurée par le juge des référés.

Telles sont, mes chers collègues, les modifications que je vous propose d'adopter à cette proposition de loi. Au terme d'un cycle d'auditions aussi dense que fructueux, je ne doute pas que le travail de notre commission, qui a maintes fois donné la preuve qu'elle savait privilégier l'importance des sujets soulevés aux clivages politiques, soit unanimement salué sur ce texte attendu.

M. Michel Amiel, auteur de la proposition de loi. - Je salue le travail du rapporteur. Cette proposition de loi répond à une triple actualité : une actualité immédiate, avec l'émergence de la nouvelle épidémie de coronavirus ; l'arrivée dans l'Hexagone de maladies qui ne concernaient jusqu'alors que les territoires d'outre-mer ; enfin, le phénomène allergique, qui devient un véritable problème de santé publique, notamment dans la région Auvergne-Rhône-Alpes. Vous l'aurez compris, il s'agit d'un texte traitant de la santé populationnelle, bien plus que de la santé individuelle.

Ce texte permet d'améliorer les dispositifs en place et de les fluidifier, comme l'a relevé le rapporteur, en donnant des outils aux acteurs de proximité. Le maire que j'ai longtemps été sait à quel point il est parfois difficile d'intervenir dans des propriétés privées. Il importe de dire que le maire n'a qu'un rôle de dépistage, le diagnostic, voire les sanctions administratives incombant à l'ARS.

L'article 7 traite du confinement obligatoire, un peu à l'instar de l'hospitalisation d'office en psychiatrie. Il va de soi que cette mesure proposée relève de l'exception. Je pense en particulier aux cas de tuberculose à bacille multirésistant : des personnes en situation d'extrême précarité susceptibles de ne pas comprendre la gravité de leur maladie, peu conciliantes en termes de suivi thérapeutique, peuvent être dangereuses pour leur environnement.

Nous sommes en plein coeur de l'actualité avec les mesures de confinement, même si le périmètre de l'épidémie de coronavirus est potentiellement national. L'idée est de donner au préfet des moyens supplémentaires pour réagir.

Toutefois, une question demeure : l'indemnisation des personnes contacts évincées à titre préventif. Un médecin ne peut pas signer un arrêt de travail pour des raisons de prévention. Même si, dans la vraie vie, le médecin le fait...

Ce texte ne révolutionnera pas la santé publique. Il a l'ambition d'apporter quelques outils supplémentaires pour faciliter la réactivité des acteurs que sont le maire, le préfet et l'ARS. Nous nous sommes posé la question de l'articulation avec le projet de portail dématérialisé pour transmettre les déclarations. Aujourd'hui, 33 maladies obligatoires, qui sont des maladies infectieuses, à l'exception de deux, doivent être déclarées. Mais, dans les faits, hormis quelques poussées épidémiques de la rougeole, le médecin ne les déclare pas.

Mme Michelle Gréaume. - Cette proposition de loi intervient après la loi de 2019 relative à l'organisation et à la transformation du système de santé ainsi que la loi de financement de la sécurité sociale pour 2020, qui réduisent drastiquement les moyens financiers et humains du service public de la santé. Je déplore le manque de moyens mis à disposition pour assurer la protection et la prise en charge de la population face à une crise sanitaire. Comme mon groupe l'a rappelé à plusieurs occasions, toute politique en matière de santé implique des moyens financiers et humains : il faut réévaluer l'objectif national des dépenses d'assurance maladie (Ondam), stopper la fermeture d'hôpitaux, de services et de lits et recruter. Dans ces conditions, permettez-moi de douter du succès d'un tel texte.

Mme Véronique Guillotin. - Je salue le travail du rapporteur. Même si certains articles sont complexes, je salue une meilleure coordination entre les compétences attribuées à l'ARS et les pouvoirs des collectivités. À cet égard, j'aimerais avoir une précision : lorsque vous parlez des agents chargés de la lutte contre les maladies vectorielles, visez-vous les agents de l'ARS ?

Je me félicite de la simplification des déclarations des maladies, prévue à l'article 5, car cela n'est fait que très rarement en réalité.

J'évoquerai enfin l'article 8, qui vise à faciliter la détention de pastilles d'iode pour les personnes habitant dans un rayon de vingt kilomètres des centrales nucléaires. J'habite à quelques kilomètres de Cattenom. Au sein de notre intercommunalité, la distribution de pastilles d'iode s'arrête au milieu de la rue : ceux qui habitent en Moselle les ont, mais pas leurs voisins, qui sont en Meurthe-et-Moselle. J'ai proposé que la distribution ne s'arrête pas aux limites de l'intercommunalité dès lors que l'une des communes en est bénéficiaire. Je n'ai pas eu de réponse de la ministre. Pour aller plus loin encore, le Luxembourg distribue des pastilles d'iode à toute la population, alors qu'ils sont à plus de 100 kilomètres de la centrale, de même que la Belgique. J'interviendrai en séance sur ce sujet.

Mme Frédérique Puissat. - Le département de l'Isère a pris la compétence par délégation de l'ARS concernant la lutte contre les moustiques. Quand on parle de moustiques, on pense qu'il s'agit d'un détail ; or au vu des enjeux sanitaires, le sujet est d'importance. La gouvernance financière est déléguée à l'ARS ; des départements s'en saisissent parfois et cofinancent, avec les communes, les opérations mises en place. Or il y a de véritables effets de bord. Dans le secteur de Grenoble, six communes se sont associées au département de l'Isère, chacune à hauteur de 400 000 euros. Grenoble refuse de financer des opérations au motif qu'il faut préserver toutes les espèces, quelles qu'elles soient. Finalement, je ne sais pas si les démarches engagées sont effectives. Il est dommage que ce texte n'aborde pas cette question afin de rationaliser les dépenses publiques et d'être plus efficace en matière sanitaire.

M. Bernard Jomier. - Il me semble d'abord nécessaire de rappeler le contexte. Olivier Véran a déposé à l'Assemblée nationale, au mois de juin dernier, une proposition de loi dont les deux premiers articles sont quasiment identiques à ceux qui nous sont proposés aujourd'hui. Ce texte n'a pas été examiné par l'Assemblée nationale, mais, le 12 décembre dernier, a été créée une commission d'enquête chargée d'évaluer les recherches, la prévention et les politiques publiques à mener contre la propagation des moustiques Aedes et des maladies vectorielles, malgré l'avis défavorable du Gouvernement. Il serait intéressant d'attendre les résultats de ces travaux avant de légiférer sur les articles visés.

Par ailleurs, la lutte contre les maladies vectorielles pose de vraies questions. Le réchauffement climatique va conduire au développement de l'aire de propagation de ces maladies. Mais, dans le même temps, ces maladies passent par des arthropodes, dont la masse a diminué de 67 % sur la planète au cours des dernières années. Il n'est donc pas certain que l'épidémiologie de ces maladies flambe.

En outre, nos politiques de lutte se sont fondées jusqu'à présent sur l'éradication de ces vecteurs. Elles furent des échecs en termes sanitaires et un échec dramatique au regard de l'environnement. On essaie dorénavant de mettre en oeuvre des stratégies différenciées pour lutter contre ces maladies. C'est pour cette raison que nos collègues députés cherchent à déterminer la part de la logique d'éradication, celle de la maîtrise, celle de l'action sur les biotopes, etc. Ne nous précipitons donc pas à adopter des mesures sur ces points.

De plus, des questions demeurent sur la répartition des attributions. Les ententes interdépartementales pour la démoustication (EID) sont financées par les départements, alors qu'il revient au préfet de décider : l'État décide et les départements financent.

À mon avis, ce n'est pas le modèle rêvé de l'organisation des pouvoirs publics. Qui finance dans le texte proposé ?

Concernant la question de l'intervention des agents, la pratique est d'ores et déjà encadrée. Dans le texte, je crois comprendre que toute intervention sera aux frais des propriétaires. Je ne suis pas d'accord, car les lieux de gîte des vecteurs sont innombrables : la moindre soucoupe d'eau est un gîte. Cette mesure n'est donc pas justifiée.

Quant à l'article 7, que Michel Amiel propose heureusement d'amender, il prévoyait une mise à l'isolement contraint sans limitation de durée. On ne saurait imaginer un tel dispositif ! Je doute d'ailleurs de sa constitutionnalité.

Pour reprendre l'exemple du coronavirus, le dispositif actuel ne pose aucune difficulté d'application. Nous avons d'ores et déjà les outils nécessaires pour mettre une personne à l'isolement. Quels constats ont donc conduit les auteurs de cette proposition de loi à revoir le régime juridique actuel pour aboutir à des mesures de contrainte ? Celles-ci sont peut-être proportionnelles au risque, mais je n'en suis pas certain.

Enfin, la lutte contre l'ambroisie et la question de la distribution des pastilles d'iode ne posent pas de problème particulier.

Tel est l'état d'esprit dans lequel nous sommes, et nous déposerons des amendements en séance.

M. Daniel Chasseing. - L'affaire du coronavirus nous montre bien l'actualité de cette proposition de loi, qui permet de préciser l'existant et d'apporter certaines modifications. En tout cas, je ne savais pas que les départements s'occupaient des moustiques - le réchauffement climatique ne doit pas être suffisant pour faire sentir ce type d'effet sur la Corrèze...

Les évolutions du rôle du maire sont pertinentes : celui-ci se doit de signaler les problèmes, mais il revient aux ARS et aux préfets d'agir. Les autres précisions relatives à l'isolement contraint, au suivi médical et à l'indemnisation me semblent également intéressantes pour des personnes qui sont en quarantaine, mais pas nécessairement malades. C'est pourquoi je suis favorable à l'adoption de cette proposition de loi.

M. Michel Amiel. - Monsieur Jomier, il n'est nullement dans notre intention de griller la politesse à l'Assemblée nationale ; la question ne se pose pas ainsi. D'ailleurs, j'ai procédé à plusieurs échanges avec Olivier Véran sur ces sujets. En ce qui concerne l'ambroisie, il ne s'agit pas de légiférer dans l'urgence, mais de répondre à une question de santé publique.

M. Martin Lévrier, rapporteur. - Madame Gréaume, les éléments financiers ne sont pas de mon ressort et ne sont pas abordés dans cette proposition de loi, qui prévoit de rééquilibrer les compétences de chacun.

Madame Guillotin, je proposerai un amendement permettant aux agents des communes et des opérateurs publics d'agir également, mais sous le contrôle de l'ARS. En ce qui concerne l'article 8, vous avez raison de mettre en avant cette limite, et nous aurons besoin de l'avis de la ministre sur cette question.

Madame Puissat, nous avons voulu séparer, au sein de la lutte contre les moustiques, celle contre les nuisances et celle contre les vecteurs de transmission - c'est l'objet de l'amendement que je vous présenterai à l'article 2. De ce fait, ce texte n'a quasiment pas d'incidence financière pour les départements.

Monsieur Jomier, Olivier Véran a lancé un groupe de travail sur ces questions, mais il ne s'est réuni qu'une fois à ce stade. En outre, je propose des amendements qui modifient profondément les articles 1er, 2 et 3 de la proposition de loi. Surtout, les travaux de l'Assemblée nationale pourront alimenter le texte, lorsqu'il sera transmis à l'Assemblée nationale. C'est tout l'intérêt de la navette parlementaire !

En ce qui concerne l'éradication des vecteurs, il faut savoir que de nombreux travaux existent aujourd'hui pour s'orienter vers une régulation qui soit plus « écologique » qu'auparavant, notamment par la stérilisation des moustiques. Il s'agit d'éradiquer ces vecteurs sans menacer en même temps le reste de la faune.

Sur le financement, c'est l'État qui décide pour la lutte anti-vectorielle, mais les départements restent souverains en ce qui concerne la lutte dite de confort. Vous évoquez les frais mis à la charge des propriétaires, je propose un amendement pour supprimer cette disposition.

Enfin, sur l'article 7, qui concerne presque uniquement la tuberculose multirésistante, il faut savoir que certains exemples montrent les difficultés d'application du droit existant. C'est dans ce cadre que nous voulons donner des moyens au préfet pour agir en complément de l'article L. 3131-1 du code de la santé publique.

EXAMEN DES ARTICLES

Article 1er

M. Martin Lévrier, rapporteur. - Le rôle du maire, comme échelon local de proximité, doit rester premier. C'est à lui que doivent incomber la surveillance des zones de sa commune, où les gîtes larvaires sont susceptibles de se développer, ainsi que leur signalement éventuel. L'article 1er prévoit l'attribution opportune à l'ARS de la compétence préventive et, ce qui est essentiel, de la responsabilité en matière de police des maladies vectorielles.

Parallèlement, les articles 1er et 3 définissent le cadre de l'intervention du maire avec une articulation présentant plusieurs risques de chevauchement. En concentrant dans le code de la santé publique le rôle du maire en matière de lutte anti-vectorielle et en le limitant à un rôle de signalement, l'amendement COM-4 se montre soucieux de l'intégrer pleinement à la mesure de ses moyens à la mission de police nouvellement créée, sans pour autant l'investir d'une charge que les réalités du terrain le rendent souvent incapable d'assumer.

L'amendement COM-4 est adopté.

M. Martin Lévrier, rapporteur. - L'article 1er, dans sa version initiale, ne prévoit pour l'ARS qu'une faculté de recourir, pour la mise en oeuvre de mesures préventives en matière de lutte anti-vectorielle, à des opérateurs publics ou privés. Or l'obligation faite aux conseils départementaux, depuis la loi du 13 août 2004 consécutive à l'acte II de la décentralisation, d'exécuter les arrêtés préfectoraux en matière de lutte contre les moustiques a conduit à la spécialisation d'opérateurs publics de démoustication. La préservation de cette compétence paraît justifier un recours obligatoire des ARS à ces opérateurs, lorsqu'ils existent. Par ailleurs, l'introduction inédite d'opérateurs privés au nombre des mandataires potentiels de l'ARS semble motiver la nécessité d'un agrément préalable. Tel est l'objet de l'amendement COM-5.

L'amendement COM-5 est adopté.

M. Martin Lévrier, rapporteur. - L'article 1er de la proposition de loi attribue à l'ARS agissant pour le compte du préfet la définition des mesures de lutte nécessaires contre les maladies vectorielles. Cette compétence répressive, en ce qu'elle définit des mesures, n'a pas vocation à faire l'objet d'un exercice concurrent entre le préfet et les collectivités territoriales.

En revanche, pour ce qui concerne l'exécution desdites mesures, l'ARS semble avoir tout intérêt à s'appuyer sur les agents des communes ou des intercommunalités concernées dans la mesure de leurs capacités. Il ne s'agit pas pour les élus locaux d'une charge nouvelle qui leur est imposée, mais d'une possibilité pour l'ARS, seule autorité dont la responsabilité pourra être engagée, de recourir aux services existants.

Par ailleurs, l'amendement COM-6 étend à tout agent chargé de l'exécution de la mesure les prérogatives d'inspection définies à l'article L. 1421-2 du code de la santé publique.

L'amendement COM-6 est adopté.

M. Martin Lévrier, rapporteur. - L'amendement COM-7 supprime du champ réglementaire le régime de la protection de la propriété privée en cas de lutte anti-vectorielle, ce qui avait pour incidence malheureuse de le soustraire à l'empire de la loi du 29 décembre 1892 qui prévoit un cadre suffisamment protecteur des propriétaires. Par ailleurs, il précise le cadre juridique dans lequel le préfet, autorité infraministérielle, peut déroger à la loi dans le cas d'une expérimentation innovante en matière de lutte anti-vectorielle.

L'amendement COM-7 est adopté.

L'article 1er est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission.

Article 2

M. Martin Lévrier, rapporteur. - L'article 2 érige pour la première fois la lutte contre les moustiques comme nuisance en compétence obligatoire, ce qui suffit à caractériser une extension de compétence à la charge des collectivités départementales. Outre le coût certain, et non gagé, d'une telle mesure, elle contraindra l'action des opérateurs publics de démoustication existants qui ne sont pas en mesure de répondre à une demande qui leur sera désormais imposée uniformément par la loi. C'est pourquoi l'amendement COM-8 supprime l'instauration de cette compétence obligatoire.

M. Gérard Dériot. - Il me semble que l'amendement COM-1 que j'ai présenté sur le même sujet est plus clair et plus concret pour bien séparer les responsabilités en la matière.

M. Martin Lévrier. - Ces deux amendements, qui diffèrent dans leur forme, visent bel et bien le même objectif.

M. René-Paul Savary. - Je trouve également que l'amendement COM-1 présenté par Gérard Dériot est plus lisible.

M. Alain Milon, président. - Mon cher collègue, vous pourrez présenter cet amendement en séance, si vous l'estimez toujours utile. En effet, bien que nous établissions le texte de la commission, la présente proposition de loi est inscrite à l'espace réservé du groupe La République En Marche.

L'amendement COM-8 est adopté ; l'amendement COM-1 devient sans objet.

L'article 2 est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission.

Article 3

M. Martin Lévrier, rapporteur. - L'article 3 présente un risque de transfert implicite au maire de la compétence préventive de l'ARS, à qui elle est explicitement attribuée par l'article 1er. En effet, s'il n'appartient qu'à l'ARS de définir les zones d'intervention de la lutte anti-vectorielle, l'appréciation des propriétés ou parties de propriétés dans lesquelles peuvent se trouver des insectes vecteurs incomberait, si l'on en croit l'article 3, au seul maire pour la confection de l'état des lieux, le chargeant ainsi de toute la phase investigatrice.

À l'obligation de moyens que suppose le simple pouvoir de surveillance et de signalement introduit par votre commission à l'article 1er se substituerait une obligation de résultat qu'implique la fourniture de l'état des lieux. C'est pourquoi, en cohérence avec les amendements portés à l'article 1er, il est proposé de supprimer cet article 3. Tel est l'objet de l'amendement COM-9.

L'amendement COM-9 est adopté et l'article 3 est supprimé.

Article 4

M. Martin Lévrier, rapporteur. - L'amendement COM-3 présenté par Michel Amiel procède à quelques ajustements de l'article 4 qui habilite certains organismes à vocation sanitaire à lutter contre les espèces végétales et animales nuisibles à la santé humaine, particulièrement l'ambroisie. Il s'agit essentiellement de s'inspirer du régime juridique décrit à l'article 1er en matière de lutte anti-vectorielle, les deux objectifs ayant sensiblement le même motif. Les prérogatives des agents s'en trouvent donc précisées et rendues plus opérationnelles. Avis favorable.

L'amendement COM-3 est adopté.

L'article 4 est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission.

Article 5

M. Martin Lévrier, rapporteur. - Malgré le bien-fondé d'une facilitation de la déclaration obligatoire de certaines pathologies, la réécriture globale de l'article 5 est apparue indispensable compte tenu notamment des principes prévus par la réglementation européenne et par la législation interne en matière de protection des données contenues dans un système d'informations élaboré en réponse à une situation sanitaire urgente. L'amendement COM-10 procède, comme je l'indiquais dans la présentation de mon rapport, à cette réécriture.

L'amendement COM-10 est adopté.

L'article 5 est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission.

Article 6

M. Martin Lévrier, rapporteur. - Sans contester son intention originelle, d'importantes précisions doivent être apportées à l'article 6 qui introduit dans notre droit l'une des mesures de quarantaine identifiées par le Haut Conseil de la santé publique : l'éviction des personnes contacts. L'amendement COM-11 distingue au sein du code de la santé publique la définition et les droits de la personne contact, avant d'envisager plus spécifiquement l'application d'une mesure d'éviction.

L'amendement précise que la personne contact évincée bénéficie d'un suivi médical adapté. La référence à la saisine d'une juridiction en cas de recours n'a pas été maintenue en raison de sa redondance avec le référé-liberté, déjà prévu par le droit commun dans des conditions similaires. Lui a été substituée l'information sans délai du procureur de la République par le directeur général de l'ARS.

L'amendement COM-11 est adopté.

L'article 6 est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission.

Article 7

M. Martin Lévrier, rapporteur. - L'amendement COM-2 présenté par Michel Amiel redéfinit la mesure d'isolement contraint prévue à l'article 7 dans le souci de mieux l'intégrer au sein de l'arsenal des mesures existantes. Avis favorable.

L'amendement COM-2 est adopté.

L'article 7 est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission.

Article 8

L'amendement rédactionnel COM-13 est adopté.

L'article 8 est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission.

Article 9

M. Martin Lévrier, rapporteur. - L'amendement COM-12 corrige une erreur de référence et permet la coordination de l'article 9 avec la suppression de l'article 3.

L'amendement COM-12 est adopté.

L'article 9 est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission.

L'article 10 est adopté.

La proposition de loi est adoptée dans la rédaction issue des travaux de la commission.

TABLEAU DES SORTS

Auteur

Objet

Sort de l'amendement

Article 1er
Police administrative des maladies vectorielles

M. LÉVRIER, rapporteur

4

Rôle du maire en matière de signalement

Adopté

M. LÉVRIER, rapporteur

5

Recours aux opérateurs de démoustication

Adopté

M. LÉVRIER, rapporteur

6

Agents d'exécution des mesures de police préventive et répressive définies par l'ARS

Adopté

M. LÉVRIER, rapporteur

7

Périmètre du décret en Conseil d'État

Adopté

Article 2
Redéfinition des modalités de la lutte contre les moustiques

M. LÉVRIER, rapporteur

8

Compétence obligatoire du département en matière de lutte contre les moustiques comme nuisance

Adopté

M. DÉRIOT

1

Compétence obligatoire du département en matière de lutte contre les moustiques comme nuisance

Satisfait ou sans objet

Article 3
Compétence préventive du maire en matière de lutte anti-vectorielle

M. LÉVRIER, rapporteur

9

Suppression

Adopté

Article 4
Lutte contre la prolifération d'ambroisie

M. AMIEL

3

Précision du régime de police administrative préventive

Adopté

Article 5
Déclaration obligatoire des pathologies nécessitant une intervention urgente

M. LÉVRIER, rapporteur

10

Réaffirmation du principe de l'anonymat des données et réécriture

Adopté

Article 6
Éviction des personnes contacts

M. LÉVRIER, rapporteur

11

Précision des droits de la personne évincée et réécriture

Adopté

Article 7
Isolement contraint des cas extrêmes

M. AMIEL

2

Sécurisation constitutionnelle du dispositif et réécriture

Adopté

Article 8
Distribution dérogatoire de certains produits de santé

M. LÉVRIER, rapporteur

13

Rédactionnel

Adopté

Article 9
Dispositions de coordination

M. LÉVRIER, rapporteur

12

Coordination

Adopté

Proposition de loi tendant à assurer l'effectivité du droit au transport, à améliorer les droits des usagers et à répondre aux besoins essentiels du pays en cas de grève - Examen du rapport et du texte de la commission

Mme Pascale Gruny, rapporteur. - Monsieur le président, avant d'entamer l'examen de la proposition de loi tendant à assurer l'effectivité du droit au transport, améliorer les droits des usagers et répondre aux besoins essentiels du pays en cas de grève, il me revient de vous proposer un périmètre indicatif pour l'application des irrecevabilités au titre de l'article 45 de la Constitution.

Je considère que ce périmètre inclut des dispositions relatives à la définition d'un niveau minimal de service devant être assuré par les entreprises de transport terrestre, aérien et maritime, à la prévention des conflits sociaux dans les entreprises de transport terrestre, aérien et maritime, à l'encadrement de l'exercice du droit de grève dans les secteurs des transports terrestres, aériens et maritimes et aux modalités de remboursement des usagers qui n'ont pu utiliser le moyen de transport pour lequel ils avaient acheté un abonnement ou un titre de transport.

En revanche, j'estime que ne présenteraient pas de lien, même indirect, avec le texte déposé des amendements relatifs à l'encadrement du droit de grève dans tout autre secteur que ceux des transports terrestres, aériens et maritimes, à la régulation économique du secteur des transports, aux règles tarifaires en matière de transports, à la détermination des collectivités compétentes en matière de transports et à l'organisation des entreprises et des établissements publics de transport ou au statut de leurs personnels.

J'en viens à présent à mon rapport sur la proposition de loi.

L'épisode de grève d'une durée sans précédent dont notre pays sort à peine est venu rappeler que l'absence de certains services publics, notamment en matière de transports, peut avoir des conséquences importantes pour l'ensemble de la société. Ces conséquences sont de natures diverses.

La paralysie des transports publics a entraîné des difficultés parfois considérables pour nos concitoyens habitant loin de leur lieu de travail. Ceux qui en ont les moyens ont dû assumer des frais d'hébergement ou de garde d'enfant. Plus largement, c'est la liberté d'aller et venir sur le territoire qui a pu, par moment, être privée d'effectivité. Cette situation s'est traduite par un regain des transports individuels, à l'heure où la promotion des transports collectifs apparaît comme une réponse essentielle aux enjeux environnementaux.

En outre, la saturation des infrastructures ferroviaires et routières a pu créer des situations de danger d'autant plus grave que la capacité des services de secours à intervenir rapidement était réduite. L'affluence dans les gares d'Île-de-France a d'ailleurs conduit la RATP et la SNCF à fermer, pour raison de sécurité, certaines interconnexions, augmentant par là même les perturbations subies par les usagers.

Une telle situation a par ailleurs eu des conséquences économiques non négligeables pour les commerçants, ainsi que pour un certain nombre d'activités économiques. La priorité ayant été donnée aux rares trains de voyageurs qui circulaient, le fret ferroviaire, que des considérations écologiques poussent à soutenir, a été durement affecté.

Si la situation s'est aujourd'hui nettement améliorée, cette expérience encore bien présente dans nos mémoires doit nous pousser à nous interroger sur les moyens de garantir la continuité du service public et la liberté d'aller et venir et, plus largement, d'assurer la couverture des besoins essentiels de la population.

Le préambule de la Constitution de 1946 prévoit que « le droit de grève s'exerce dans le cadre des lois qui le règlementent ». Par cette formule, le constituant a, d'une part, fait de la cessation concertée du travail un droit constitutionnel, mais habilité, d'autre part, le législateur à en définir les limites. C'est ce qu'a régulièrement jugé le Conseil constitutionnel, estimant que le droit de grève pouvait être limité pour assurer un équilibre avec d'autres principes de valeur constitutionnelle, comme la continuité du service public, ou plus largement pour permettre la sauvegarde de l'intérêt général.

C'est ainsi que le législateur a pu prévoir des aménagements du droit de grève visant à assurer la continuité du service public, aménagements qui peuvent concerner tant des agents publics que des salariés de droit privé. Dans le secteur public, il a pu instaurer une obligation de préavis et même priver certaines catégories d'agents du droit de grève.

Dans le secteur des transports publics, la loi de 2007 a prévu un encadrement spécifique. Ainsi, le dépôt d'un préavis de grève doit être précédé du déclenchement d'une procédure d'alarme sociale et les salariés souhaitant se mettre en grève sont tenus de le déclarer à leur employeur au moins 48 heures à l'avance. L'employeur est ainsi en mesure d'adapter son service pour tenir compte des priorités fixées par l'Autorité organisatrice de transports (AOT). De l'avis des entreprises de transport, mais également des organisations syndicales que j'ai auditionnées, ces dispositions ont eu un effet bénéfique, d'une part, en améliorant le dialogue social, d'autre part, en permettant de donner aux usagers une information fiable sur le service assuré.

Pour autant, la loi de 2007 atteint ses limites, lorsqu'un conflit trouve son origine dans des décisions sur lesquelles l'employeur n'a pas de prise. En outre, si elle prévoit la définition de différents niveaux de service en fonction de la perturbation, elle ne permet pas d'assurer un service minimal permettant de couvrir les besoins essentiels de la population en cas de mouvement de grève très suivi.

La proposition de loi déposée par notre collègue Bruno Retailleau et que nous sommes nombreux, de différents groupes, à avoir cosignée s'inscrit dans le prolongement de la loi de 2007, mais cherche à changer la logique qui la guidait. Il ne s'agit plus de partir du service qui peut être assuré compte tenu du nombre de grévistes, mais bien de partir des besoins essentiels de la population et de prévoir les moyens d'assurer la couverture de ces besoins.

Le texte introduit donc un droit pour les usagers à un service minimum de transport en cas de grève et ne limite le droit de grève que dans la mesure où cela est nécessaire pour garantir ce droit.

La proposition de loi fixe le niveau minimal de service à un tiers du service normal, concentré aux heures de pointe, ce niveau pouvant être modulé par l'autorité organisatrice de transports. Les entreprises de transport seraient tenues de requérir les personnels nécessaires pour assurer ce service minimal, sous peine d'amende administrative prononcée par l'autorité organisatrice de transports.

Ce dispositif, qui constitue le coeur de la proposition de loi, est prévu par son article 3. Je vous proposerai un amendement tendant, tout en permettant d'atteindre l'objectif poursuivi par les auteurs du texte, à le sécuriser. Il me semble en effet que le niveau minimal d'un tiers du service normal n'est pas une référence nécessaire. En effet, les réalités ne sont pas les mêmes d'un territoire à l'autre, selon qu'il existe ou non des alternatives aux transports publics. Il ne semble pas souhaitable de prévoir une référence unique valable aussi bien pour le métro parisien que pour les TER et les TGV. En outre, lorsque l'offre en transports publics est diversifiée, par exemple en zone urbaine quand il existe à la fois des bus et des métros, il convient d'adopter une approche globale. Par ailleurs, il existe des territoires dans lesquels les besoins essentiels de la population peuvent être couverts grâce à des niveaux de service très variables.

Dès lors, restreindre le droit de grève sans l'adapter aux besoins réels de la population pourrait constituer une atteinte excessive à un droit de valeur constitutionnelle. Une telle proposition encourrait très probablement la censure du Conseil constitutionnel.

Je note d'ailleurs que la règle d'arrondi à l'entier supérieur conduirait en pratique, lorsqu'il n'existe que quelques dessertes par jour, à un niveau nettement supérieur à un tiers.

Enfin, le législateur n'est pas nécessairement le mieux à même de définir de manière générale et absolue le niveau minimal de service qui est nécessaire pour couvrir les besoins essentiels de la population. Je vous proposerai donc de laisser aux autorités organisatrices, c'est-à-dire le plus souvent aux régions ou aux intercommunalités, le soin de définir au cas par cas le niveau minimal de service nécessaire. Cette définition prendrait la forme d'une délibération, susceptible d'être déférée devant le juge administratif.

Par hypothèse, une situation dans laquelle ce niveau minimal ne serait pas assuré constituerait une atteinte aux besoins de la population et autoriserait une limitation du droit de grève. Toutefois, on peut estimer que la population a une capacité d'adaptation, voire de résilience. Je proposerai donc de permettre un délai de carence de trois jours, à l'issue duquel l'autorité organisatrice pourrait enjoindre aux entreprises concernées de requérir les personnels nécessaires. Un salarié qui refuserait de se conformer à l'ordre de son employeur formulé dans ce cadre ferait alors un usage illicite de son droit de grève, comme aujourd'hui le salarié des transports publics qui fait grève sans préavis ou sans en avoir informé son employeur 48 heures à l'avance. Il serait donc passible de sanctions disciplinaires.

L'article 1er de la proposition tend par ailleurs à étendre les dispositions de la loi de 2007 aux liaisons maritimes pour la desserte des îles françaises. Je vous proposerai de compléter ces dispositions.

L'article 8 concerne le secteur aérien. Si la loi de 2012 a étendu les dispositions de la loi de 2007 à ce secteur presque complètement libéralisé et régi par le droit européen de la concurrence, le Conseil constitutionnel n'avait validé cette extension qu'au regard des risques pour l'ordre public en cas d'affluence vers les aéroports de passagers dont le vol a été supprimé. Les salariés concourant au transport aérien sont ainsi tenus de se déclarer grévistes à l'avance.

Toutefois, s'il est évident que les transports terrestres sont essentiels à la population, c'est moins clair s'agissant des transports aériens. Je vous proposerai donc de limiter l'application du dispositif aux seules lignes sous obligation de service public. Il me semble par ailleurs souhaitable de renforcer la possibilité pour les compagnies aériennes de réorganiser le service, en utilisant les déclarations individuelles d'intention de faire grève.

Enfin, la proposition de loi prévoit des dispositions relatives au remboursement des usagers qui n'ont pas pu voyager. En effet, les transporteurs proposent bien souvent un échange ou un avoir, alors que les usagers sont, me semble-t-il, en droit d'attendre un remboursement, de préférence sans avoir à en faire la demande. Sous réserve de modifications rédactionnelles, je vous proposerai d'adopter cet article.

Je vous proposerai par ailleurs de compléter cette proposition de loi par des dispositions de nature à lutter contre des abus du droit de grève qui ont été observés et qui pénalisent indûment les usagers.

Dans le secteur public, un mouvement de grève doit être précédé du dépôt d'un préavis par une organisation syndicale représentative. En outre, dans le cas particulier des transports, la procédure d'alarme sociale vise à désamorcer, par la négociation, les conflits avant qu'ils ne débouchent sur une grève, et donc sur des perturbations pénalisantes pour les usagers. Employeurs et organisations syndicales s'accordent pour dire que cette avancée introduite par la loi de 2007 a permis d'améliorer le dialogue social et de réduire la conflictualité. Pourtant, on observe des stratégies visant à contourner cette obligation de négociation, et même l'obligation de préavis. Il n'est ainsi pas rare que des organisations syndicales déposent des préavis très longs, parfois de plusieurs années, ou des préavis illimités sur des sujets très larges, comme les salaires ou les conditions de travail. Ces préavis demeurent en vigueur même si le conflit a cessé, si bien qu'à tout moment des salariés peuvent se mettre en grève, en n'ayant à respecter que le délai de prévenance de 48 heures.

Il s'agit là d'un contournement manifeste de la loi de 2007, qui conduit à miner son efficacité. Cependant, il ne m'apparaît pas souhaitable de limiter la durée des préavis de grève. En effet, on ne peut pas connaître ex ante la durée d'un conflit. Je vous proposerai donc un amendement aux termes duquel un préavis de grève peut être déclaré caduc par l'entreprise, dès lors qu'il n'a été suivi par aucun salarié pendant une période de cinq jours. Cet amendement n'entrave pas la liberté des organisations syndicales qui pourront toujours appeler à la grève, dès lors qu'elles l'estimeront nécessaire.

Je vous proposerai également un amendement visant à lutter contre les grèves de très courte durée, dites « de 59 minutes », qui désorganisent fortement le service. On comprend en effet qu'un conducteur de bus ou de tramway qui a décidé de se mettre en grève pendant une heure au milieu de son service oblige son employeur à le remplacer pour l'intégralité de ce service, sans qu'il soit nécessairement possible de le réaffecter lorsque sa grève prend fin.

À l'initiative du Sénat, la loi du 6 août dernier de transformation de la fonction publique a permis aux collectivités d'imposer à certains agents, notamment à ceux des services publics de transport exploités en régie, de faire grève du début à la fin de leur service. Cette disposition a été validée par le Conseil constitutionnel. Dans la mesure où la gestion des services publics de transport est fréquemment déléguée, il apparaît logique que cette disposition soit étendue aux entreprises chargées d'une délégation de service public.

C'est en plein accord avec l'auteur de la proposition de loi que je soumettrai à votre vote ces amendements visant à en sécuriser les dispositions et à améliorer l'effectivité de la continuité des transports. Sous les réserves que j'ai exposées, je vous inviterai à adopter la proposition de loi, dont, vous l'avez compris, je soutiens pleinement les objectifs.

Mme Cathy Apourceau-Poly. - Cette proposition de loi n'est ni négociable ni amendable : nous la rejetons en bloc. Elle ne vise qu'à restreindre et remettre en cause le droit de grève, droit constitutionnel obtenu par la lutte des travailleurs et des travailleuses de ce pays. C'est une nouvelle attaque contre les salariés du transport et notamment les cheminots, qui sont injustement décriés. Vos arguments pour remettre en cause le droit de grève sont fallacieux : droit au transport, liberté d'aller et venir, liberté d'accès aux services publics, liberté du travail, etc. Cette proposition de loi est inacceptable.

Vous donnez aux élus régionaux la responsabilité d'organiser le service minimum. Or les régions ne sont pas toutes gérées de la même façon, ni administrativement ni politiquement. Cela créera donc de grandes disparités sur le territoire et les salariés concernés ne seront pas traités équitablement.

Nous défendrons bec et ongles le droit de grève accordé aux travailleurs et travailleuses de ce pays.

Mme Frédérique Puissat. - Je remercie notre rapporteur. Cette proposition de loi est bienvenue. Nous faisons un exercice d'équilibriste : nous défendons le droit de grève, mais aussi l'intérêt général, qui peut être entravé par le droit de grève. Je suis notamment favorable à l'interdiction des grèves de 59 minutes, qui constituent un détournement de la loi.

L'article 6 s'appliquera à tous les types de transport collectif : les petites entreprises de transport seront-elles en capacité de faire face à ces nouvelles obligations ?

Mme Laurence Rossignol. - Ce texte a une vertu : alors que le front syndical se fissurait, il a réussi à refaire l'unanimité syndicale contre lui !

Je partage les propos de ma collègue Cathy Apourceau-Poly, tant sur la forme que sur le fond. Ce texte porte atteinte au droit de grève. Paradoxe : ceux-là mêmes qui ont souhaité la fin du statut des cheminots proposent une réquisition qui ne peut concerner que des personnels sous statut... C'est l'inconvénient de vos positions libérales : sans statut, vous ne pourrez plus réquisitionner les cheminots ! On peut ainsi réquisitionner des personnels d'EDF qui sont sous statut, non pas parce que la grève gêne, mais parce qu'elle constituerait un trouble à l'ordre public d'une particulière gravité, par exemple la sécurité d'une centrale nucléaire. Que la grève gêne, c'est dans sa nature et c'est la condition de son efficacité.

Nous nous opposerons à ce texte.

M. Michel Forissier. - La virulence de nos collègues me surprend. Pour des raisons écologiques, priorité est désormais donnée aux transports collectifs ; or la contrepartie doit être que ces transports fonctionnent et ne puissent pas être totalement bloqués par quelques personnes !

Contrairement à ce qui est dit, ce texte n'est pas une attaque contre le droit de grève, c'est un aménagement tenant compte des réalités économiques et sociales d'aujourd'hui. Les catégories sociales favorisées trouveront toujours le moyen de se déplacer, mais malheureusement l'ascenseur social fonctionne plutôt à l'envers et il y a de moins en moins de personnes riches...

Mme Cathy Apourceau-Poly. - C'est une blague !

M. Michel Forissier. - C'est mon sentiment. Et ce sont les classes populaires qui subissent les grèves.

Je souhaite que ce débat continue et s'ouvre avec les syndicats ; il y va de leur crédibilité. Le droit de grève doit être proportionné et le climat social doit être plus apaisé dans nos entreprises, comme c'est le cas dans d'autres pays. En tant que cosignataire de ce texte, je considère qu'il est porteur d'une avancée sociale considérable.

M. Daniel Chasseing. - Je tiens à féliciter notre rapporteur. Ce texte constitue un encadrement, et non pas une remise en cause, du droit de grève, qui demeure un droit constitutionnel.

Lorsque les grèves bloquent le pays, les conséquences économiques sont immenses pour les petits commerçants et entreprises - avec, notamment, des licenciements -, particulièrement dans les grandes métropoles. Certaines personnes n'ont pas de voiture, car elles se déplacent exclusivement en transport en commun. Dans de nombreux pays européens, ce minimum de transport existe sans être remis en cause.

Il faut une continuité minimale du service public, car la loi de 2007 a été contournée. Les régions appliqueront la loi, il ne devrait pas y avoir de difficulté.

Je suis favorable au rapport qui vient de nous être présenté.

M. René-Paul Savary. - À l'occasion des auditions que je mène actuellement en tant que rapporteur sur les projets de loi relatifs au système universel de retraite, j'ai rencontré les syndicats et j'ai ainsi pu comprendre pourquoi ils en étaient arrivés là : les engagements n'ont pas été tenus ! Lors de la réforme des statuts de la SNCF, il leur avait été promis qu'on ne toucherait pas à la retraite... Et la violence paye : regardez les pompiers ! Le Gouvernement cède sur la prime de feu après deux jours de grève, avec les départements comme payeurs. Il y a un manque de discussion. Là où il y a du dialogue social, il n'y a pas de manifestation : dans le département que j'ai présidé pendant 15 ans, j'ai eu des discussions permanentes avec les responsables syndicaux et je n'ai jamais connu un seul jour de grève.

Les grèves n'ont pas impacté le milieu rural : dans mon secteur, nous n'avons pas de transport public !

Pourquoi prévoir un délai de carence de trois jours avant de déclencher le service minimum ? Un tel délai n'existe pas dans le secteur hospitalier par exemple. Les entreprises de transport doivent avoir préparé des plans d'activité minimale qui se mettent en place dès le premier jour de la grève.

S'agissant du secteur aérien, pourquoi la proposition de loi se limite-t-elle aux lignes sous obligation de service public, qui sont, à ma connaissance, très peu nombreuses ?

Mme Jocelyne Guidez. - On oublie de parler de nos îles d'outre-mer. La Martinique a ainsi été bloquée pendant 15 jours par une grève du transport maritime : les habitants sont pris en otage, soit qu'ils subissent les augmentations de prix, soit qu'ils soient confrontés à des pénuries, soit qu'ils soient mis au chômage, etc. J'ai cosigné cette proposition de loi.

Mme Pascale Gruny, rapporteur. - Le droit de grève n'est pas remis en cause par la proposition de loi, mais nous l'encadrons, dans le secteur des transports, afin d'assurer les besoins essentiels de la population. En tant qu'élus, nous devons faire attention aux personnes les plus en difficulté. Je connais un monsieur qui prend le train chaque jour à 5 heures du matin pendant 1 h 20 afin de se rendre à son travail en région parisienne et il n'a pas les moyens de se payer un logement sur place : quelle réponse pouvons-nous lui apporter ? Certains employeurs peuvent penser que les personnes empêchées font grève ! Le droit de grève n'est pas absolu et il revient, selon le Conseil constitutionnel, au législateur de rechercher un équilibre. La loi de 2007 proposait d'adapter le service en fonction du nombre de grévistes ; cette proposition de loi part des besoins de la population.

Sur le terrain, les élus régionaux sont d'abord attentifs aux besoins de leurs concitoyens et font moins de politique politicienne que vous semblez le suggérer.

L'obligation de remboursement concerne les services publics, les petites entreprises pourront effectuer des remboursements par voie dématérialisée, comme cela se fait déjà chez les commerçants.

Alors que la loi de 2007 instaurait un minimum de service, notre souhait aujourd'hui est de mettre en place un véritable service minimum. Nous avons reçu les syndicats qui ont accepté de se déplacer pour leur expliquer le nouvel équilibre que nous souhaitions instaurer. La réquisition ne concerne pas que les salariés à statut : en 2010, un préfet a réquisitionné des salariés d'une raffinerie Total. Notre proposition concerne les services publics.

Je remercie Michel Forissier pour son soutien affirmé et je partage ses arguments : certaines personnes peuvent se loger ailleurs, se déplacer en voiture, faire garder leurs enfants pendant une grève ; d'autres pas.

En Allemagne, les syndicats limitent d'eux-mêmes l'exercice de leur droit de grève, pour ne pas porter atteinte aux besoins de la population.

Mme Laurence Rossignol. - C'est tellement mieux l'Allemagne !

Mme Pascale Gruny, rapporteur. - En Italie également, les grévistes adaptent la grève afin de moins gêner la population.

Une douzaine de lignes de transport aérien sont sous obligation de service public. Les autres sont soumises à la concurrence d'autres moyens de transport et relèvent du droit européen de la concurrence. Il me semble qu'il n'est pas nécessaire de prévoir un service minimum pour ces lignes.

J'ai estimé que le délai de carence permettait un équilibre : pendant quelques jours, les usagers des transports peuvent trouver des solutions, et les entreprises de transport peuvent s'organiser et préparer d'éventuelles réquisitions, qu'elles ne feront jamais de gaieté de coeur.

Nous avons conscience que les îles ultra-marines peuvent être fortement touchées par les grèves. C'est pourquoi nous avons travaillé sur les questions du transport aérien et maritime.

EXAMEN DES ARTICLES

Article 1er

Mme Pascale Gruny, rapporteur. - Mon amendement COM-5 étend au secteur du transport maritime des dispositions de la loi de 2007 sur l'exercice du droit de grève.

En effet, les transports maritimes pour la desserte des îles françaises ne sont pas couverts par les dispositions de la loi de 2007. La proposition de loi prévoit l'extension des dispositions relatives à la définition de priorités de dessertes et de plans de transport adaptés. Toutefois, elle ne prévoit pas l'extension des dispositions relatives à l'alarme sociale et à la déclaration individuelle d'intention de faire grève, qui a été codifiée dans une autre partie du code des transports. Or, il ressort des auditions que j'ai menées que ces dispositions visant à améliorer le dialogue social et à renforcer la prévisibilité pour les usagers trouveraient utilement à s'appliquer au secteur maritime.

L'amendement COM-5 est adopté.

L'amendement de coordination  COM-4 est adopté.

L'article 1er est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission.

Article 2

L'article 2 est adopté sans modification.

Article 3

Mme Pascale Gruny, rapporteur. - Mon amendement COM-6 réécrit l'article 3 qui est le coeur du dispositif de cette proposition de loi.

Plutôt que d'inscrire dans la loi un niveau minimal correspondant à un tiers du service normal, que l'autorité organisatrice pourrait éventuellement moduler, je propose de laisser à l'AOT toute latitude pour définir, compte tenu des réalités de son territoire et des autres moyens de transport existants, le niveau minimal correspondant à la couverture des besoins essentiels de la population. Le cas échéant, le juge administratif pourrait être saisi pour contrôler la proportionnalité de la délibération de l'AOT. Un délai de carence de trois jours, à l'issue duquel l'AOT enjoindrait aux entreprises concernées de requérir les salariés nécessaires, est prévu. Il s'agit d'un encadrement du droit de grève conforme à la jurisprudence constitutionnelle. Un salarié requis qui refuserait de reprendre le travail serait passible de sanctions disciplinaires, car il ferait alors un usage illicite de son droit de grève. 

L'amendement COM-6 est adopté ; les amendements COM-1, COM-2 et COM-3 deviennent sans objet.

L'article 3 est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission.

Article 4

L'amendement de suppression COM-7 est adopté.

L'article 4 est supprimé.

Article 5

Mme Pascale Gruny, rapporteur. - L'article 5 prévoit une obligation pour l'entreprise de transport de tenir l'AOT informée de l'avancée des négociations qui doivent se tenir pendant la durée d'un préavis de grève. Cela me paraît pertinent, mais il convient alors de prévoir la même obligation à propos des négociations qui doivent se tenir en amont, dans le cadre du dispositif d'alarme sociale. Tel est l'objet de mon amendement COM-8, qui prévoit également que l'entreprise de transport informe l'AOT des éventuelles difficultés qu'elle anticipe dans la mise en oeuvre de son plan de transport adapté, ce qui doit permettre d'assurer les dessertes prioritaires définies par l'AOT.

L'amendement COM-8 est adopté.

L'article 5 est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission.

Article 6

Mme Pascale Gruny, rapporteur. - L'article 6 prévoit que l'entreprise de transport est présumée responsable de la perturbation si elle n'a pas fait usage des prérogatives de réquisition qui lui étaient conférées par l'article 3. Mon amendement COM-9 opère une mesure de coordination avec la rédaction que nous avons adoptée, qui prévoit que c'est sur injonction de l'AOT que l'entreprise pourra requérir ses salariés.

Ce même article 6 est également relatif aux modalités de remboursement des usagers ; l'amendement vise à en simplifier la rédaction tout en en conservant les principes.

L'amendement COM-9 est adopté.

L'article 6 est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission.

Article 7

L'amendement de coordination  COM-10 est adopté.

L'article 7 est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission.

Article 8

Mme Pascale Gruny, rapporteur. - L'article 8 adapte au transport aérien les dispositions introduites par la proposition de loi, y compris la possibilité de requérir les salariés nécessaires pour assurer le service minimum. Le secteur du transport aérien étant encadré par le droit européen de la concurrence, mon amendement  COM-11 vise à limiter ces dispositions aux seules lignes sous obligation de service public. Le ministre chargé de l'aviation civile sera tenu de prévoir, d'une part, les obligations de service normal et, d'autre part, le service minimal garanti pour couvrir les besoins essentiels de la population. Lorsque ce niveau minimal n'aura pas été assuré pendant trois jours en raison d'un mouvement de grève, les personnels nécessaires pourront être requis.

Par ailleurs, cet amendement permet aux compagnies aériennes d'utiliser les informations contenues dans les déclarations individuelles d'intention de faire grève pour réorganiser le service avant une grève.

L'amendement COM-11 est adopté.

L'article 8 est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission.

Articles additionnels après l'article 8

Mme Pascale Gruny, rapporteur. - L'amendement  COM-12 vise à considérer que le préavis est caduc lorsqu'il n'a pas été suivi pendant cinq jours.

L'amendement COM-12 est adopté et devient article additionnel.

Mme Pascale Gruny, rapporteur. - L'amendement  COM-13 est relatif aux grèves de courte durée. Il prévoit que l'entreprise puisse imposer aux salariés désirant se mettre en grève de le faire du début à la fin de leur journée de travail, dans les cas où l'exercice du droit de grève entraîne un risque de désordre manifeste dans l'exécution du service.

L'amendement COM-13 est adopté et devient article additionnel.

La proposition de loi est adoptée dans la rédaction issue des travaux de la commission.

TABLEAU DES SORTS

Auteur

Objet

Sort de l'amendement

Article 1er
Application du service garanti à la desserte des îles

Mme GRUNY, rapporteur

5

Extension au secteur du transport maritime des dispositions de la loi de 2007 sur l'exercice du droit de grève

Adopté

Mme GRUNY, rapporteur

4

Amendement de coordination

Adopté

Article 3
Garantie de la continuité du service public en cas de grève

Mme GRUNY, rapporteur

6

Rédaction globale

Adopté

M. MASSON

1

Augmentation du service minimum garanti dans les transports en cas de grève à 50 % du service normal

Satisfait
ou sans objet

M. MASSON

2

Suppression de la priorité donnée aux périodes de pointe pour la garantie du service minimum

Satisfait
ou sans objet

M. MASSON

3

Suppression de la priorité donnée aux périodes de pointe pour la garantie du service minimum

Satisfait
ou sans objet

Article 4
Prise en compte de l'obligation de service minimal garanti
dans l'élaboration des plans de transport adaptés

Mme GRUNY, rapporteur

7

Suppression de l'article

Adopté

Article 5
Information de l'autorité organisatrice de transports

Mme GRUNY, rapporteur

8

Information par l'entreprise de l'avancée des négociations dans le cadre de la procédure d'alarme sociale

Adopté

Article 6
Modalités de dédommagement des usagers

Mme GRUNY, rapporteur

9

Précisions relatives aux modalités de remboursement des usagers

Adopté

Article 7
Consultation des comités de suivi des dessertes

Mme GRUNY, rapporteur

10

Amendement de coordination

Adopté

Article 8
Garantie de la continuité du service de transport aérien en cas de grève

Mme GRUNY, rapporteur

11

Restriction du service minimum aux lignes aériennes sous obligation de service public

Adopté

Articles additionnels après l'article 8

Mme GRUNY, rapporteur

12

Caducité des préavis de grève en l'absence de grévistes

Adopté

Mme GRUNY, rapporteur

13

Possibilité pour les entreprises d'imposer à leurs salariés de faire grève du début à la fin de leur service

Adopté

La réunion est close à 11 h 05.