- Mardi 12 mars 2024
- Proposition de loi, adoptée par l'Assemblée nationale, visant à adapter le droit de la responsabilité civile aux enjeux actuels - Examen des amendements au texte de la commission
- Proposition de loi, adoptée par l'Assemblée nationale, visant à faciliter la mise à disposition aux régions du réseau routier national non concédé - Examen des amendements au texte de la commission
- Proposition de loi, adoptée par l'Assemblée nationale, visant à lutter contre les discriminations par la pratique de tests individuels et statistiques - Examen des amendements au texte de la commission
- Communication
- Mercredi 13 mars 2024
- Proposition de loi visant à proroger la loi n° 2017-285 du 6 mars 2017 relative à l'assainissement cadastral et à la résorption du désordre de la propriété - Désignation d'un rapporteur
- Projet de loi ratifiant l'ordonnance n° 2023-389 du 24 mai 2023 modifiant les dispositions du code général de la propriété des personnes publiques relatives à la Polynésie française - Examen des amendements au texte de la commission
- Proposition de loi visant à expérimenter le transfert de la compétence « médecine scolaire » aux départements volontaires - Examen du rapport et du texte de la commission
- Proposition de loi, adoptée par l'Assemblée nationale, visant à assurer une justice patrimoniale au sein de la famille - Examen du rapport et du texte de la commission
- Proposition de loi rendant obligatoires les « tests PME » et créant un dispositif « Impact Entreprises » - Examen du rapport et du texte de la commission
Mardi 12 mars 2024
- Présidence de M. François-Noël Buffet, président -
La réunion est ouverte à 14 heures.
Proposition de loi, adoptée par l'Assemblée nationale, visant à adapter le droit de la responsabilité civile aux enjeux actuels - Examen des amendements au texte de la commission
M. François-Noël Buffet, président. - Nous examinons les amendements au texte de la commission sur la proposition de loi visant à adapter le droit de la responsabilité civile aux enjeux actuels.
EXAMEN DES AMENDEMENTS AU TEXTE DE LA COMMISSION
Mme Françoise Gatel, rapporteur. - L'amendement n° 5 est contraire à la position de la commission. Avis défavorable.
La commission émet un avis défavorable à l'amendement n° 5, de même qu'à l'amendement n° 7.
Mme Françoise Gatel, rapporteur. - Les amendements identiques nos 1 rectifié ter, 2 rectifié bis et 3 rectifié sexies, qui visent à exonérer les bruits causés par des enfants dans le cadre de structures les accueillant sont satisfaits par le droit en vigueur. L'anormalité d'un tel trouble ne saurait, sauf exception, être constituée. Avis défavorable.
La commission émet un avis défavorable aux amendements identiques nos 1 rectifié ter, 2 rectifié bis et 3 rectifié sexies, de même qu'à l'amendement n° 8.
Mme Françoise Gatel, rapporteur. - Avis défavorable à l'amendement n° 6 qui revient sur les modifications que nous avons apportées concernant les conditions d'exonération de la responsabilité pour troubles anormaux de voisinage s'agissant des activités agricoles qui se poursuivent dans les mêmes conditions ou dans des conditions nouvelles résultant d'une mise en conformité aux normes. Avis favorable, en revanche, à l'amendement n° 4 rectifié, dont la rédaction est plus lisible.
La commission émet un avis défavorable à l'amendement n° 6. Elle émet un avis favorable à l'amendement n° 4 rectifié.
La commission donne les avis suivants sur les amendements de séance :
Proposition de loi, adoptée par l'Assemblée nationale, visant à faciliter la mise à disposition aux régions du réseau routier national non concédé - Examen des amendements au texte de la commission
M. François-Noël Buffet, président. - Je vous informe qu'aucun amendement n'a été déposé au texte de la commission sur la proposition de loi visant à faciliter la mise à disposition aux régions du réseau routier national non concédé.
Proposition de loi, adoptée par l'Assemblée nationale, visant à lutter contre les discriminations par la pratique de tests individuels et statistiques - Examen des amendements au texte de la commission
M. François-Noël Buffet, président. - Nous en venons aux amendements au texte de la commission sur la proposition de loi visant à lutter contre les discriminations par la pratique de tests individuels et statistiques.
EXAMEN DES AMENDEMENTS AU TEXTE DE LA COMMISSION
Mme Catherine Di Folco, rapporteur. - L'amendement n° 16 vise à rétablir la rédaction de l'article 1er. Avis défavorable, de même qu'aux amendements nos 1 et 7, qui sont contraires à la position de la commission.
La commission émet un avis défavorable aux amendements nos 16, 1 et 7.
Mme Catherine Di Folco, rapporteur. - L'amendement n° 4 est un amendement de bon sens. Avis favorable.
La commission émet un avis favorable à l'amendement n° 4.
La commission émet un avis défavorable à l'amendement n° 10.
Mme Catherine Di Folco, rapporteur. - Avis favorable à l'amendement n° 9 tel qu'il a été rectifié.
La commission émet un avis favorable à l'amendement n° 9 rectifié.
Mme Catherine Di Folco, rapporteur. - L'amendement n° 11 a trait à des tests de discrimination sur des traitements algorithmiques. La délégation interministérielle à la lutte contre le racisme, l'antisémitisme et la haine anti-LGBT (Dilcrah) ne dispose pas des compétences techniques pour procéder à l'analyse du code source ou au traitement des données. Avis défavorable.
La commission émet un avis défavorable à l'amendement n° 11.
Mme Catherine Di Folco, rapporteur. - L'amendement n° 13 du Gouvernement prévoit de rétablir l'article 2, que la commission a supprimé. Avis défavorable.
La commission émet un avis défavorable à l'amendement n° 13.
Mme Catherine Di Folco, rapporteur. - Les amendements nos 5, 3, 2, 6 et 14 visent à rétablir, sous différentes rédactions, l'article 3, que la commission a supprimé. Avis défavorable.
La commission émet un avis défavorable aux amendements nos 5, 3, 2, 6 et 14.
Mme Catherine Di Folco, rapporteur. - L'amendement n° 12 tend à créer un délit d'utilisation d'un traitement algorithmique biaisé. Le dispositif n'est pas opérant à ce stade. Avis défavorable.
La commission émet un avis défavorable à l'amendement n° 12.
La commission donne les avis suivants sur les amendements de séance :
Communication
M. François-Noël Buffet, président. - Dans le cadre du projet de loi constitutionnelle portant modification du corps électoral pour les élections au congrès et aux assemblées de province de la Nouvelle-Calédonie, je vous informe que Corinne Narassiguin, Philippe Bonnecarrère, Philippe Bas, en tant que rapporteur, et moi-même partons jeudi soir à Nouméa pour rencontrer toutes les parties prenantes. Nous reviendrons lundi après-midi.
La réunion est close à 14 h 10.
Mercredi 13 mars 2024
- Présidence de M. Christophe-André Frassa, vice-président -
La réunion est ouverte à 9 h 30.
Proposition de loi visant à proroger la loi n° 2017-285 du 6 mars 2017 relative à l'assainissement cadastral et à la résorption du désordre de la propriété - Désignation d'un rapporteur
La commission désigne M. André Reichardt rapporteur sur la proposition de loi n° 22 (2023-2024) visant à proroger la loi n° 2017-285 du 6 mars 2017 relative à l'assainissement cadastral et à la résorption du désordre de la propriété présentée par M. Jean-Jacques Panunzi et plusieurs de ses collègues.
Projet de loi ratifiant l'ordonnance n° 2023-389 du 24 mai 2023 modifiant les dispositions du code général de la propriété des personnes publiques relatives à la Polynésie française - Examen des amendements au texte de la commission
M. Christophe-André Frassa, président. - Nous examinons les amendements au texte de la commission sur le projet de loi ratifiant l'ordonnance n°2023-389 du 24 mai 2023 modifiant les dispositions du code général de la propriété des personnes publiques relatives à la Polynésie française.
EXAMEN DE L'AMENDEMENT AU TEXTE DE LA COMMISSION
M. Thani Mohamed Soilihi, rapporteur. - Nous avons déjà examiné et rejeté l'amendement n° 1 rectifié bis lors de l'examen du projet de loi en commission Je maintiens mon avis défavorable sur cet amendement, qui est contraire à la position de la commission. Le Gouvernement nous donnera son avis lors de la séance publique.
La commission émet un avis défavorable à l'amendement n° 1 rectifié bis.
La commission donne l'avis suivant sur l'amendement de séance :
Proposition de loi visant à expérimenter le transfert de la compétence « médecine scolaire » aux départements volontaires - Examen du rapport et du texte de la commission
M. Christophe-André Frassa, président. - Nous passons à l'examen de la proposition de loi visant à expérimenter le transfert de la compétence « médecine scolaire » aux départements volontaires.
M. François Bonhomme, rapporteur. - Cette proposition de loi, déposée par notre collègue Françoise Gatel, vise à améliorer les conditions d'exercice de la politique de santé scolaire en permettant le transfert, à titre expérimental, de l'exercice de cette compétence aux départements volontaires. Les difficultés actuellement rencontrées par la médecine scolaire constituent en effet un enjeu majeur de nos politiques publiques.
Destinée à assurer la promotion de la santé des élèves pour garantir leur réussite scolaire et réduire les inégalités en matière de santé, cette politique essentielle souffre d'un manque d'effectivité inquiétant.
Ce constat s'explique principalement par les défaillances dans le pilotage de la médecine scolaire, assuré par le ministre de l'éducation nationale, et soulignées depuis plusieurs années, sans que l'État se saisisse véritablement de cette problématique. Cette situation peut avoir des conséquences dramatiques, alors que la santé - notamment psychique - des plus jeunes ne cesse de se dégrader, et que l'accès aux médecins, généralistes comme spécialistes, est rendu de plus en plus difficile, dans le contexte de désertification médicale que nous connaissons tous.
Le pilotage de la politique de santé scolaire n'a pas toujours été assuré au niveau national. Si c'est le cas depuis la Libération, la médecine scolaire était, depuis la fin du XIXe siècle, l'apanage des collectivités locales.
Depuis l'entrée en vigueur de l'ordonnance du 17 octobre 1945 confiant la compétence « médecine scolaire » au ministre de l'éducation nationale, celle-ci n'a eu de cesse d'être transférée, passant temporairement entre les mains du ministre de la santé, avant de revenir à son autorité de tutelle originelle.
Le défaut de pilotage étatique est aujourd'hui source de failles dans l'organisation et la mise en oeuvre de la santé scolaire, alors que ses objectifs ont été sans cesse élargis.
La première manifestation de ces défaillances, que j'ai pu identifier au cours des auditions que j'ai conduites, est relative à la pénurie de médecins scolaires que nous connaissons à l'heure actuelle, et qui s'accélère depuis une dizaine d'années. En raison de rémunérations peu attractives et de conditions de travail se dégradant fortement, de nombreux postes restent vacants. Les effectifs des médecins scolaires ont ainsi chuté de 15 % depuis 2013. À l'heure actuelle, sur un total de 1 500 postes de médecins scolaires, seuls 800 postes sont pourvus, ce qui n'est pas acceptable.
En moyenne, il n'y a en France qu'un seul médecin pour 12 000 élèves, alors que l'Organisation mondiale de la santé (OMS) recommande un ratio d'un médecin pour 5 000 élèves. Cette pénurie se double en outre de fortes disparités territoriales : par exemple, en Nouvelle-Calédonie, il n'y a qu'un seul médecin scolaire pour 47 000 élèves !
Cette pénurie de médecins scolaires, alors que leurs missions n'ont cessé de s'élargir, a de réelles conséquences sur la santé des élèves, qui ne bénéficient pas, pour la plupart d'entre eux, des visites médicales et dépistages prévus par la loi. Dans un rapport d'avril 2020, la Cour des comptes relevait que le taux de réalisation de la visite médicale obligatoire de la sixième année par les médecins scolaires, déterminante pour détecter d'éventuels troubles de l'apprentissage, était passé de 26 % en 2013, un taux déjà historiquement bas, à 18 % en 2018. Moins de 20 % des élèves bénéficient donc d'une visite médicale durant leur sixième année, alors que celle-ci est censée être obligatoire.
À plusieurs reprises, le Sénat a tenté d'apporter une solution à ce constat d'échec en défendant le transfert de cette compétence aux départements. Il en a été ainsi dès l'élaboration des premières grandes lois de décentralisation du début des années 1980, puis lors de l'examen du projet de loi relatif aux libertés et responsabilités locales en 2004, par le biais de l'adoption d'un amendement du rapporteur de la commission des lois, Jean-Pierre Schosteck, qui visait à transférer la compétence de la médecine scolaire aux départements, pour en garantir l'effectivité.
Vingt ans après, l'idée avait été une nouvelle fois défendue lors de l'examen de la loi relative à la différenciation, la décentralisation, la déconcentration et portant diverses mesures de simplification de l'action publique locale (3DS), sans plus de succès malgré le large soutien dont elle bénéficiait dans notre assemblée, en raison des règles de recevabilité financière découlant de l'application de l'article 40 de la Constitution.
La proposition de loi déposée par Françoise Gatel, dont je salue le travail, vise donc à répondre à cette problématique en permettant aux départements volontaires, à titre expérimental, de bénéficier d'un transfert de compétence en matière de médecine scolaire. Elle s'inscrit donc parfaitement dans le droit fil des précédentes positions défendues par le Sénat.
L'article unique de cette proposition de loi prévoit ainsi que les départements volontaires pourront, à titre expérimental pour une durée de cinq ans, exercer la compétence « médecine scolaire ».
Il ne s'agit donc pas d'imposer à l'ensemble des départements une mission que l'État ne souhaite plus remplir, mais bien d'expérimenter un nouveau mode de pilotage de cette politique, pour plus d'efficacité. L'Assemblée des départements de France (ADF) m'a d'ailleurs indiqué que 19 départements seraient déjà intéressés pour prendre part à cette expérimentation, selon un sondage réalisé récemment.
Les départements volontaires devront manifester leur volonté d'entrer dans cette expérimentation dans un délai d'un an à compter de la promulgation de la loi, délai leur permettant d'apprécier l'opportunité de leur engagement ainsi que le caractère suffisant de la compensation financière de l'État. Une convention serait ensuite conclue entre l'État et le département participant à l'expérimentation afin de définir les modalités de transfert des crédits correspondant au transfert de charges. Le département resterait ainsi libre de ne pas participer à l'expérimentation et de ne pas signer la convention avec l'État, dans le cas où celui-ci ne transférerait pas suffisamment de crédits budgétaires pour compenser le transfert de compétence.
L'expérimentation sera évaluée à mi-parcours ainsi que six mois avant son terme. Si l'expérience est concluante, un transfert définitif de cette compétence aux départements volontaires pourrait être envisagé à l'issue des cinq années d'expérimentation.
Je suis convaincu de l'opportunité et de la cohérence d'un tel transfert de compétence. Il rationaliserait et restructurerait le pilotage de cette politique, en resserrant le lien entre les services décisionnels et les personnels sur le terrain et en fluidifiant l'organisation interne des services de médecine scolaire, tout en permettant une meilleure adaptation aux spécificités locales.
Cela créerait en outre une continuité et une plus grande cohérence dans le suivi sanitaire des enfants et des adolescents, et plus largement en matière de protection de l'enfance. Ce sont en effet les départements qui sont aujourd'hui compétents en matière de protection maternelle et infantile (PMI) et d'aide sociale à l'enfance (ASE).
Au-delà du renforcement de l'effectivité du suivi médical pour l'ensemble des élèves, ce transfert de compétence prend tout son sens lorsque l'on sait que les établissements scolaires, au travers des professionnels de santé y travaillant, sont les premiers émetteurs d'informations préoccupantes dans le cadre de la protection de l'enfance en danger.
Enfin, la mutualisation des moyens ainsi que des effectifs de la médecine scolaire et des PMI permettra de réaliser des économies et d'assurer une meilleure effectivité des dépenses.
Je suis bien évidemment favorable à la mise en place de cette expérimentation, qui permettrait de consacrer enfin une réforme appelée de ses voeux depuis plusieurs années par notre assemblée.
Il y va également, et avant tout, de l'intérêt de nos enfants, qui méritent de bénéficier d'un suivi sanitaire et psychologique de qualité, d'être éduqués à la santé et à leur corps, et de trouver dans l'institution scolaire le soutien et le suivi nécessaires dont ils ont parfois tant besoin. Pour certains d'entre eux, la prévention et les soins assurés par la médecine scolaire constituent le premier levier d'insertion ou le dernier rempart contre les violences intrafamiliales. Il est donc absolument essentiel de permettre à l'école de la République d'assurer de nouveau efficacement ses missions d'éducation et de protection.
Je vous proposerai par conséquent d'adopter ce texte sans modification.
Mme Catherine Di Folco. - Je remercie Françoise Gatel, qui s'est saisie de ce sujet préoccupant, ainsi que le rapporteur pour son travail sur ce texte.
Nous manquons cruellement de médecins scolaires. Le manque d'attractivité du salaire en est l'une des principales raisons, même si ce n'est pas la seule. Nous manquons aussi d'autres médecins, comme les médecins du travail. Or la médecine scolaire est essentielle pour détecter des problèmes familiaux - mauvais traitements, malnutrition - ou des retards.
Devant les élèves, il y a aussi des enseignants, qui sont moins bien traités, et rarement invités à se rendre à une visite médicale. Nous sommes pauvres à tous les niveaux.
Je trouve pertinent de transférer la médecine scolaire au niveau du département, mais cela permettra-t-il de mieux recruter ? Je n'en suis pas sûre... Ces médecins auront-ils un meilleur salaire ? Je ne suis pas certaine que ce soit mieux que dans l'éducation nationale... Le transfert ne résoudra probablement pas tout, même si c'est une bonne disposition.
M. Jean-Michel Arnaud. -Proposer aux départements et aux services de PMI de prendre la compétence « médecine scolaire » est évident pour le collège, afin de créer un bloc de compétence cohérent. Élargir le transfert à l'ensemble des niveaux, de la primaire au lycée, pose question quant à l'impact sur les finances des départements. L'évaluation, qui est souvent un jeu de dupes lors du transfert, doit être examinée finement, pour éviter que les départements ne se retrouvent avec des responsabilités nouvelles sans les moyens correspondants : souvent, on commence avec un petit braquet, et on termine avec un grand braquet. Les moyens actuels attribués par l'État sont tellement ridicules qu'il y aura nécessairement des surcoûts. Les 19 départements volontaires feront ce diagnostic.
Comment s'articulera l'exercice fonctionnel de cette compétence entre le personnel de l'éducation nationale - les principaux et les proviseurs - et les médecins ? L'exercice d'une compétence partagée est toujours délicat. Qui exercera l'autorité fonctionnelle sur les agents de ces services de médecine scolaire : le chef d'établissement, celui de la PMI ou le président du conseil départemental ?
Mme Marie Mercier. - La contrainte suscite l'imagination. La contrainte centrale est la pénurie de médecins, mais pas dans n'importe quelle spécialité ; nous manquons de médecins scolaires et de médecins généralistes.
Le département de Saône-et-Loire a salarié des médecins libéraux pour faciliter leur installation, et les libérer de la paperasse. Maintenant, le dispositif fonctionne et les spécialistes reviennent également. Nous avons redonné des médecins référents à des patients qui en manquaient cruellement.
La médecine scolaire manque d'attractivité. Un médecin scolaire doit être formé en pédiatrie, en médecine préventive et en gynécologie. Cette médecine demande de nombreuses compétences, mais n'est pas attractive. Il faut chercher des étudiants en médecine. Le salariat par le département va-t-il changer quelque chose ? Ces médecins sont déjà salariés. Il faut former plus de médecins scolaires en soulignant l'intérêt de la spécialité, notamment en matière d'horaires.
Cette proposition de loi a le mérite d'inventer une solution. Les départements pourraient apporter une plus-value non seulement pour ce qui concerne le salaire, mais aussi pour le nombre de postes, et leur localisation. Car moins ils sont nombreux, plus ces médecins sont désintéressés. Nous avons alerté le Gouvernement sur ce cercle vicieux de la médecine scolaire. Je remercie Françoise Gatel de sa proposition, dont nous verrons l'effectivité.
Mme Cécile Cukierman. - La médecine française est dans une situation catastrophique, dans tous les secteurs et à tous les étages. Dans ce contexte, pourquoi ne pas expérimenter si l'on peut faire mieux avec toujours moins...
Le suivi médical devient une exigence de plus en plus importante, y compris pour la médecine de ville, car il n'est plus réalisé ! De moins en moins d'enfants peuvent bénéficier d'un suivi médical, d'où l'enjeu pour la médecine scolaire.
C'est une médecine particulière, qui nécessite de nombreuses compétences, et n'a jamais beaucoup attiré, ce qui peut conduire à s'interroger sur le type de recrutement. J'entends que plusieurs départements souhaiteraient expérimenter l'exercice de cette compétence, mais ne mettons pas demain en difficulté des élus qui ne satisferont pas aux besoins de la population. Quand il y a pénurie, on ne peut recruter, quel que soit l'échelon qui gère la compétence ! Mettons en place cette expérimentation, nous verrons bien dans cinq ans quel département voudra conserver cette compétence et si elle a été de nature à améliorer la situation.
M. Alain Marc. - Cette proposition de loi est pertinente. Que tous les enfants soient examinés préventivement par des médecins et des infirmières scolaires est un facteur d'égalité sociale. Les départements peuvent jouer un rôle en la matière grâce à leurs propres médecins de PMI et leurs infirmières.
Qui, mieux que le département, une collectivité de proximité, pourrait conventionner avec des médecins libéraux pour que tous les enfants d'une zone soient vus dans un temps donné ? Il faudra préciser la mise en oeuvre opérationnelle de cette disposition. Cela fait quarante ans que le dispositif ne marche pas. Les parents qui emmènent régulièrement leur enfant chez un pédiatre ou un généraliste ne sont pas les mêmes que ceux qui ont des enfants qui rencontrent des problèmes - violences intrafamiliales, ou surpoids, qui est un problème touchant un nombre croissant d'enfants... Ces difficultés doivent être détectées et prises en charge le plus tôt possible.
Mme Françoise Gatel, auteur de la proposition de loi. - Je remercie le rapporteur et nos collègues pour leurs observations. Nous constatons un déficit de médecins partout. Cette expérimentation volontaire peut sembler être une fausse bonne réponse. Mais lisez le rapport de la Cour des comptes qui fait suite aux travaux que Mathieu Darnaud et moi-même avons conduits lors de l'examen de la loi 3DS. Le problème est fondé sur l'absence de médecins, mais pas seulement.
Selon la Cour des comptes, seulement 18 % des visites obligatoires de la sixième année sont réalisées. Le problème ne vient pas d'un déficit de moyens financiers - ceux qui sont alloués à l'éducation nationale ont été considérablement augmentés -, mais d'une organisation étrange : les infirmières peuvent dépendre du ministère de la santé et les médecins du ministère de l'éducation nationale. Se pose un problème d'articulation entre eux : lorsqu'un enfant entre au collège, les diagnostics passés ne sont pas pris en compte. Il faut optimiser l'organisation de la médecine scolaire.
La France a mis en oeuvre une politique pour la petite enfance et de prévention remarquable depuis des décennies, mais notre capacité à la poursuivre s'est réduite. La crise de la covid-19 a mis en avant des troubles psychologiques ou psychiatriques chez les enfants, ainsi que des violences intrafamiliales. On voulait que tous les enfants puissent être accompagnés par une infirmière, un psychologue ou un médecin pour détecter les signaux faibles, y compris les difficultés familiales. On le sait bien, selon les moyens de la famille, le suivi de santé psychologique et physique des enfants varie. Or pas un enfant ne doit passer sous les radars d'un diagnostic.
Le département détient une compétence en matière de PMI, et dispose de médecins et d'infirmières. Un enfant, qu'il soit en primaire, au collège ou au lycée, doit être suivi dans toute son évolution.
Le ministre de l'éducation nationale a déjà fort à faire avec les groupes de niveaux pour ne pas avoir à s'occuper de santé scolaire. L'expérimentation ne vise que des départements volontaires, qui auront un an pour s'accorder avec l'État sur les conditions, y compris financières, de l'expérimentation. Sans accord, il n'y aura pas d'expérimentation et à l'issue de celle-ci les départements qui souhaiteront conserver cette compétence pourront le faire. Telle est mon humble proposition, que le Sénat porte d'ailleurs depuis longtemps.
Mme Audrey Linkenheld. - Merci à Françoise Gatel de son humilité et au rapporteur pour son travail. Pour une fois que Françoise Gatel avait accepté une demande de rapport dans la loi 3DS contre la jurisprudence constante du Sénat !
Mme Françoise Gatel. - L'exception confirme la règle...
Mme Audrey Linkenheld. - Je crois comprendre que vous n'avez pas reçu ce rapport sur la médecine scolaire... L'année dernière, le ministre Pap N'Diaye indiquait que sa publication était imminente. C'est bien dommage, car ce nouveau rapport nous aurait permis d'éclairer le débat et de répondre à nos questions, car le rapport de la Cour des comptes a été publié il y a quatre ans.
Une expérimentation n'est pas en soi une mauvaise chose, puisqu'elle met une idée à l'épreuve de la réalité du terrain. Toutefois, le vrai sujet est celui de la pénurie de médecins et des déserts médicaux. Autant on manque de plus en plus de médecins scolaires, autant le nombre d'infirmiers scolaires augmente.
Comment envisagez-vous que le département, qui certes gère les collèges, fasse le lien avec les établissements du premier degré, pour ce qui concerne la visite de la sixième année de l'enfant, mais aussi avec le lycée, une période où les adolescents sont plus fragiles ? En quoi le département pourrait-il faire mieux qu'actuellement ?
Quelle coordination prévoyez-vous avec les quelques villes délégataires de missions en matière de santé scolaire ? Certaines d'entre elles sont-elles situées dans des départements volontaires ?
Si l'expérimentation devait être concluante, avec un transfert de moyens suffisant, comment voyez-vous cette décentralisation à géométrie variable ? Y a-t-il d'autres exemples de compétences à géométrie variable ? Je m'interroge sur l'égalité d'accès aux soins dans le pays.
M. Guy Benarroche. - Merci d'avoir travaillé sur ce sujet important. Nous manquons de médecins scolaires, de médecins généralistes et de médecins du travail. Nous manquons de médecins à tous les niveaux où la médecine a une action de prévention en sus de son action curative. Cette pénurie de médecins scolaires pourrait-elle être comblée par des conventions avec des généralistes ? De toute façon, il n'y en a pas assez ! Disons que la répartition est inégale. Sont-ce les départements qui ont le plus de généralistes qui seront volontaires ?
On compte actuellement un médecin pour 12 000 enfants ; en réalité, 80 % des enfants ne voient jamais de médecin scolaire. Confier la compétence « médecine scolaire » aux départements est-il de nature à améliorer l'organisation de la médecine scolaire si aucun effort n'est fait pour revaloriser cette fonction ? C'est une utopie, mais toute expérimentation est toujours une bonne solution.
Au demeurant, certains syndicats enseignants semblent ne pas partager cette analyse. Les avez-vous interrogés ? Qu'en pensent les médecins scolaires et ceux de la PMI ? Les syndicats de médecins généralistes sont-ils prêts à signer des conventions avec la médecine scolaire ?
Vous avez souligné le risque d'inégalités territoriales, mais celles-ci existent déjà quant à la répartition des médecins scolaires. Si l'expérimentation est conclusive, comment fonctionnera le système ? Je n'y suis pas opposé par principe, mais cela ne risque-t-il pas d'attirer des médecins dans certains départements plutôt que dans d'autres ?
M. Olivier Bitz. - Nous touchons au problème général de la pénurie de médecins, qui ne sera pas résolu par ce texte. Toutefois, il est essentiel d'améliorer la coordination entre les différents services, étant donné que nous n'avons pas les moyens de recruter autant de médecins qu'il le faudrait.
J'attire votre attention sur la situation strasbourgeoise. Depuis 1902, un bureau d'hygiène scolaire dépend de la ville. Il faudrait généraliser cet exemple au niveau national. La ville de Strasbourg dispose également d'une délégation du conseil départemental sur la polyvalence de secteur et la PMI : au sein d'une collectivité, et donc d'une même direction administrative, sont regroupées la compétence PMI, la polyvalence de secteur et la médecine scolaire. Se développent donc nécessairement des coordinations naturelles et il est plus aisé de donner une impulsion à de grandes politiques de l'enfance, comme la lutte contre obésité, qui sont relayées dans ces trois domaines. Au-delà de la question des moyens, qui reste posée, il est fortement intéressant de regrouper des compétences.
M. Mathieu Darnaud. - Je remercie Françoise Gatel, ainsi que le rapporteur pour son excellent travail.
Je fais miens les propos de d'Olivier Bitz. Il est nécessaire de mettre de la cohérence au niveau territorial.
Nous sommes tous d'accord : il y a une pénurie de médecins dans nos territoires, autant en zone urbaine que rurale. Alain Marc estime que les médecins retraités peuvent aussi être une ressource humaine à mobiliser, notamment dans certains territoires ruraux - il a totalement raison.
Deux sujets m'interpellent, au premier rang desquels la décentralisation. Monsieur Benarroche, si nous faisons le retour d'expérience des transferts de compétences et de l'accélération de la décentralisation, rares sont les agents qui se plaignent du transfert et de la revalorisation des emplois.
Ensuite, nous avons voté ici, en urgence, sous l'impulsion du Gouvernement, une simplification du cadre juridique applicable aux expérimentations locales. Je me lamente de constater que nous ne recourons pas suffisamment à l'expérimentation, qui est le meilleur des juges de paix. Il aurait été intéressant d'avoir un rapport sur le sujet qui nous occupe, mais l'expérimentation permet de détecter réellement les difficultés. On ne crée pas de concurrence entre les territoires. En cas de pénurie, la collectivité peut, pour s'attacher les services d'un médecin, redoubler de moyens par rapport à la commune limitrophe... C'est un risque, mais faisons cette expérimentation pour juger de sa pertinence.
M. Hussein Bourgi. - Lorsque l'on est confronté à un problème, on a deux solutions : soit se désespérer et ne rien faire, soit prendre des mesures structurelles. Nous avons enfin agi en modifiant le numerus clausus, mais il faudra attendre dix ans pour que cette mesure produise des effets. Certains préfèrent ne pas agir au prétexte qu'il ne faut pas toucher au statut, à la pratique, même si elle n'est pas satisfaisante.
Françoise Gatel a le mérite d'apporter une réponse à un problème que nous constatons tous, en tant que membres des conseils d'administration de collèges, de lycées, voire, comme moi, d'universités - la médecine préventive est dans une situation catastrophique dans l'enseignement supérieur.
Je suis inquiet pour l'avenir. Il nous appartient d'être vigilants : des communes de mon département, notamment les grandes communes riches, vont salarier des médecins et faire de la surenchère avec le versement de primes. Cela a commencé avec les policiers municipaux : certaines équipes municipales, pour les attirer, ont versé des primes de déménagement, des primes de nuit, de week-end, etc., qui se cumulent. Désormais, les médecins salariés par les communes réclament eux aussi une prime de déménagement pour aller dix kilomètres plus loin...
Je suis favorable au transfert de la compétence « médecine scolaire » par le département, mais l'ADF doit veiller à ce que les présidents de département évitent l'engrenage de la surenchère financière entre les départements. Elle doit avoir un rôle de régulateur.
M. André Reichardt. - Je remercie Françoise Gatel et François Bonhomme, et je m'inscris dans la droite ligne des interventions d'Olivier Bitz et Mathieu Darnaud.
J'ai déposé deux propositions de loi visant à transférer des compétences à la Collectivité européenne d'Alsace, qui est un « département plus ». Je n'ai pas eu l'heur de les voir inscrites à l'ordre du jour de nos travaux. J'espère que de nouvelles compétences seront transférées aux départements, a fortiori à la Collectivité européenne d'Alsace.
Monsieur le président, quel est périmètre de cette proposition de loi au titre de l'article 45 de la Constitution ? J'aimerais déposer quelques amendements afin de transférer davantage de compétences aux collectivités territoriales et de renforcer la cohérence des compétences exercées. Actuellement, les départements financent le revenu de solidarité active (RSA) et l'aide sociale. Il ne serait pas complètement fou de penser à leur transférer la formation professionnelle, voire des compétences économiques de proximité ; c'est en lien avec la mission gouvernementale conduite par Éric Woerth. Toutefois, je crains que la montagne n'accouche d'une souris. Il importe que le Sénat et l'Assemblée nationale se mobilisent sur cette question.
M. François Bonhomme, rapporteur. - Le Sénat a toujours défendu le recours aux expérimentations pour définir le bon niveau d'exercice d'une compétence.
Lors des auditions, notamment celle des infirmières scolaires, j'ai été surpris d'apprendre que le rapport de l'inspection générale des affaires sociales (Igas), prévu par la loi 3DS, avait bien été publié, mais il ne nous avait pas été transmis...
Mme Audrey Linkenheld. - Pourrions-nous en disposer ?
M. François Bonhomme, rapporteur. - L'Igas craint a priori un démantèlement entre différents services - je le dis avec prudence, n'ayant pas encore lu l'intégralité de ce rapport.
En quoi le département serait-il plus efficace ?
Actuellement, la médecine scolaire est défaillante, et cette dégradation s'est accrue depuis la loi de 2013 d'orientation et de programmation pour la refondation de l'école de la République, qui prévoyait trois visites médicales obligatoires à trois ans, six ans et douze ans.
Le personnel de santé scolaire est aussi affecté par cette situation : 45 % des postes de médecins scolaires ne sont pas pourvus. L'objet de cette proposition de loi n'est pas de corriger ce problème, qui est d'une autre nature.
L'auteur de cette proposition de loi prévoit une expérimentation dans un cadre légal existant, fixé par l'article 72 de la Constitution, révisé par la loi organique du 19 avril 2021 relative à la simplification des expérimentations locales. Ce cadre prévoit l'expérimentation, l'évaluation et éventuellement la généralisation du dispositif.
Monsieur Darnaud, la convention prévoira les conditions de fonctionnement entre autorité hiérarchique et autorité fonctionnelle. Une évaluation de l'expérimentation sera réalisée à mi-parcours ainsi que six mois avant la fin. Le cadre est donc bien formalisé.
Il y a une différence entre ce qui se passe entre les départements et ce qui se passe entre les communes, monsieur Bourgi. Le problème tient surtout au recrutement des médecins scolaires. L'ampleur de l'enjeu est considérable, compte tenu des obligations de suivi des élèves, de signalement des handicaps et des troubles physiques ou physiques, de veille épidémiologique...
Le département est l'échelon adapté. La compétence « médecine scolaire » sera mieux exercée par les départements qui manifestent leur intention d'accepter cette expérimentation et d'y consacrer des moyens supplémentaires que par l'État, comme c'est le cas actuellement. Cela s'inscrit dans le droit fil de notre position sur les lois de décentralisation.
M. Christophe-André Frassa, président. - En application du vade-mecum sur l'application des irrecevabilités au titre de l'article 45 de la Constitution, adopté par la Conférence des présidents, je vous propose de considérer que ce périmètre inclut les dispositions relatives au transfert de la compétence « médecine scolaire » aux départements.
Il en est ainsi décidé.
EXAMEN DE L'ARTICLE UNIQUE
Article unique
L'article unique constituant l'ensemble de la proposition de loi est adopté sans modification.
Proposition de loi, adoptée par l'Assemblée nationale, visant à assurer une justice patrimoniale au sein de la famille - Examen du rapport et du texte de la commission
M. Christophe-André Frassa, président. - Nous en venons à l'examen du texte de la commission et de la proposition de loi visant à assurer une justice patrimoniale au sein de la famille.
Mme Isabelle Florennes, rapporteure. - Cette proposition de loi est salutaire. Elle comble des lacunes de notre droit particulièrement incompréhensibles et n'usurpe pas son intitulé en ce qu'elle remédie à trois injustices : l'impossibilité d'exclure un époux ayant attenté à la personne de son époux du bénéfice des avantages matrimoniaux résultant du fonctionnement du régime matrimonial à la dissolution de celui-ci ; la révocation automatique de ces mêmes avantages matrimoniaux lors d'un divorce, y compris lorsque les époux ont entendu prémunir leurs biens professionnels de la liquidation du régime ; et l'impossibilité pour l'administration de tenir compte de la situation personnelle du demandeur d'une décharge de responsabilité solidaire en matière fiscale.
Au terme de mes travaux, il me paraît que l'ensemble de ces intentions ne sauraient qu'être partagées, voire poursuivies. Sur chacun de ces trois volets, je me suis donc attachée à renforcer la portée des objectifs visés par la proposition de loi, tout en sécurisant une rédaction parfois perfectible.
En premier lieu, l'article 1er me semble apporter une réponse à une lacune particulièrement préjudiciable de notre droit. Ainsi, faute d'un régime spécifique - comme l'indignité successorale ou le régime de l'ingratitude en matière de libéralités -, il n'est pas possible d'exclure du bénéfice des avantages matrimoniaux un époux ayant attenté à la personne de son conjoint, y compris dans le cas où il lui a donné la mort, de sorte qu'en la matière le crime peut malheureusement être profitable. C'est évidemment intolérable.
L'article 1er tend à pallier cette difficulté en prévoyant un régime de déchéance matrimoniale, largement inspiré de celui de l'indignité successorale. Comme ce dernier, le dispositif prévoit ainsi un régime de déchéance de plein droit et un régime de déchéance facultative, prononcée par le juge à la demande des héritiers ou du ministère public. Le premier serait applicable aux époux condamnés à une peine criminelle ou correctionnelle pour avoir volontairement donné ou tenté de donner la mort au défunt ou pour avoir volontairement porté des coups ou commis des violences ayant entraîné la mort du défunt sans intention de la donner. La déchéance facultative serait prononcée pour les autres cas déjà prévus en matière d'indignité successorale.
Ce dispositif me semble donc tout à fait bienvenu. En particulier, calquer ce dispositif sur l'indignité successorale, en le liant à une condamnation pénale, me paraît un gage de robustesse, alors même que nous légiférons dans une forme célérité sur un sujet dont il ne faut pas sous-estimer la technicité.
Cela étant dit, et conformément à la ligne que je vous ai exposée, je vous proposerai d'adopter quatre amendements visant à prolonger l'intention du dispositif et à le sécuriser.
Le premier vise à apporter des précisions rédactionnelles nécessaires.
Le deuxième a pour objet de parachever le dispositif en prenant en compte les cas d'emprise qui peuvent survenir, en supprimant notamment la possibilité d'un « pardon » de la victime.
Le troisième tend à supprimer la disposition prévoyant que, dès lors qu'un époux est déchu du bénéfice des avantages matrimoniaux, toute clause stipulant un apport à la communauté par l'époux défunt de biens propres est réputée non écrite. Je peux en comprendre l'intention, mais elle me paraît poser de sérieuses difficultés juridiques, en particulier en visant les avantages matrimoniaux prenant effet au cours du mariage et non à sa dissolution, ce qui implique de porter une atteinte sur un droit de propriété acquis et non potentiel, comme le fait la déchéance matrimoniale prévue par le reste de l'article 1er.
Le quatrième supprime l'article 1er bis A, cette obligation d'inventaire paraissant satisfaite puisque le ministère public comme les héritiers ont déjà la faculté de demander un tel inventaire.
En deuxième lieu, l'article 2 me paraît apporter une réponse intéressante à une difficulté à laquelle nous avons été nombreux à être sensibilisés : le cas de conjoints, généralement des femmes, qui se retrouvent solidairement responsables du paiement d'une dette fiscale résultant d'une fraude à laquelle elles n'ont aucunement participé.
À l'heure actuelle, les trois critères pris en compte - la rupture effective de la vie commune, le fait d'être à jour de ses obligations déclaratives et la « disproportion marquée » entre la dette fiscale et la situation patrimoniale et financière du demandeur - ne permettent pas de tenir compte de certaines situations particulièrement douloureuses dans lesquelles demander ce remboursement à une victime paraît injustifié.
Je me félicite donc de l'avancée qu'entérine l'article 2, en prévoyant la possibilité d'une décharge gracieuse de l'administration. Elle devrait ainsi permettre à l'administration de prendre en compte certaines situations douloureuses sans nuire à la cohérence juridique du dispositif de la décharge de responsabilité solidaire, qui me paraît devoir être maintenue.
Je vous proposerai néanmoins un amendement visant à aller un peu plus loin, en ouvrant le champ des pénalités dont peuvent être déchargées les victimes d'un époux ayant eu un comportement frauduleux à l'égard de l'administration fiscale. Les exceptions actuellement prévues au principe d'une décharge totale des pénalités d'assiette et intérêts de retard ne me paraissent pas se justifier dès lors qu'elles font peser sur le conjoint ou l'époux vertueux la charge indue de la sanction du comportement frauduleux de son époux ou conjoint.
Nous discuterons également d'un autre amendement, qui remet plus fondamentalement en cause l'équilibre de l'article 1691 bis du code général des impôts en créant un critère alternatif à celui de la « disproportion marquée », celui de l'absence de participation à une fraude et d'enrichissement personnel. J'ai auditionné l'association qui soutient son adoption, et je suis naturellement sensible aux situations qu'elle met en avant.
J'en appellerai néanmoins à la prudence à deux égards. D'une part, sur la méthode, il me paraîtrait aventureux de modifier ainsi une disposition de droit fiscal, sans étude d'impact et sans que nos collègues de la commission des finances - qui avaient émis un avis défavorable à l'adoption de ce dispositif lors de la discussion budgétaire à l'automne - aient leur mot à dire. D'autre part, sur le fond, le dispositif qui nous est soumis demeure sujet à caution et présente de réelles difficultés juridiques quant à sa constitutionnalité, mais également son opérationnalité.
En la matière, nous ne saurions procéder qu'avec la plus grande précaution : si nous donnions de faux espoirs en adoptant un dispositif déclaré inconstitutionnel ou inopérant, nous nuirions sérieusement à la crédibilité de la cause pourtant légitime que nous défendons.
Je vous proposerai donc d'adopter mon amendement, qui constitue une première avancée utile et sécurisée. Nous pourrons retravailler le dispositif prévu par l'autre amendement d'ici à la séance, afin de pouvoir en débattre en présence du ministre - on peut légitimement attendre ses explications sur ce sujet - et de nos collègues de la commission des finances.
Enfin, l'article 1er bis vise un objectif que je partage. Alors que la clause d'exclusion des biens professionnels est précisément prévue par les conjoints pour protéger leur outil de travail en cas de séparation, l'application littérale de la loi implique nécessairement d'y faire échec. Or la protection des entreprises comme de la liberté conventionnelle des époux implique de donner un plein effet aux garanties qu'ils ont prises dans les clauses de leur convention matrimoniale.
Je vous proposerai néanmoins de donner une portée élargie et pérenne à ce dispositif, afin d'éviter la constitution d'un répertoire de clauses perpétuellement complété par le législateur... Mon amendement sur cet article prévoit que l'opposition de l'époux ayant consenti à accorder à son conjoint des clauses constituant des avantages matrimoniaux à la révocation de telles clauses peut être exprimée dès la conclusion de la convention matrimoniale. Ce faisant, il crée moins une faculté qui, dans le silence dans la loi, existait déjà, qu'il donne un effet juridique supplémentaire à son exercice en lui rendant applicable l'irrévocabilité de l'avantage qu'elle emporte.
Au bénéfice de l'ensemble de ces observations, je vous proposerai d'adopter cette proposition de loi. Je remercie le député Hubert Ott, auteur de la proposition de loi, d'avoir porté ce sujet à notre connaissance et contribué à le faire avancer au bénéfice, en particulier, des femmes.
- Présidence de M. François-Noël Buffet, président -
M. François-Noël Buffet, président. - En application du vade-mecum sur l'application des irrecevabilités au titre de l'article 45 de la Constitution, adopté par la Conférence des présidents, je vous propose de considérer que le périmètre indicatif de la proposition de loi inclue les dispositions relatives au sort des avantages matrimoniaux en cas de dissolution du régime matrimonial et les conditions dans lesquelles peut être accordée une décharge de responsabilité solidaire du paiement d'une dette fiscale.
Il en est ainsi décidé.
EXAMEN DES ARTICLES
Mme Isabelle Florennes, rapporteure. - L'amendement COM-7 précise la rédaction de l'article 1er.
L'amendement COM-7 est adopté.
Mme Isabelle Florennes, rapporteure. - L'amendement COM-8 vise à parer aux cas d'emprise, et à aller plus loin que le dispositif actuel. Nous supprimons en particulier la possibilité d'un pardon de la victime.
L'amendement COM-8 est adopté.
Mme Isabelle Florennes, rapporteure - L'amendement COM-9 supprime l'extension des effets de la déchéance aux avantages matrimoniaux prenant effet au cours du mariage.
L'amendement COM-9 est adopté.
L'article 1er est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission.
Mme Isabelle Florennes, rapporteure. - L'amendement COM-10 supprime l'obligation d'inventaire au décès d'un des époux lorsqu'ils sont soumis au régime de la communauté universelle.
L'amendement COM-10 est adopté.
L'article 1er bis A est supprimé.
Mme Isabelle Florennes, rapporteure. - L'amendement COM-11 va plus loin que l'amendement COM-6 en évitant la constitution d'un répertoire de clauses irrévocables. Avis défavorable à l'amendement COM-6.
L'amendement COM-11 est adopté. En conséquence, l'amendement COM-6 devient sans objet.
L'article 1er bis est ainsi rédigé.
Article 2
L'article 2 est adopté sans modification.
Mme Isabelle Florennes, rapporteure. - L'amendement COM-12 prévoit la décharge par principe de tous les intérêts de retard ou pénalités d'assiette. Il va un peu plus loin que l'article 2, qui permet l'octroi d'une décharge de responsabilité solidaire à titre gracieux. Cet article est déjà salué comme une avancée importante par une association de victimes que nous avons auditionnée. Je souhaite que nous entamions un débat avec le ministre lors de la séance publique, ce qui pourrait permettre éventuellement la rédaction pour sécuriser totalement le dispositif de la demande de décharge à titre gracieux en l'encadrant plus précisément. Avis défavorable aux amendements identiques COM-1, COM-2, COM-3 rectifié ter, COM-4 rectifié ter et COM-5.
M. Hussein Bourgi. - Par expérience, le travail d'échange avec la commission des finances se fera naturellement. Mais si le ministre, au banc, veut botter en touche, il prétendra qu'il n'a pas eu le temps de consulter Bercy. Je vous suggère, si ce n'est pas encore prévu, de prendre attache avec son cabinet pour anticiper.
Mme Isabelle Florennes, rapporteure. - J'ai effectivement déjà pris attache avec le cabinet du ministre. Le ministre des comptes publics sera présent, j'ai échangé avec son cabinet encore hier soir sur différents points. Il s'est engagé à répondre en séance publique à certaines inquiétudes et à apporter des pistes d'évolution. Il a reçu hier l'association qui nous avait sollicités.
L'amendement COM-12 est adopté et devient article additionnel.
Les amendements identiques COM-1, COM-2, COM-3 rectifié ter, COM-4 rectifié ter et COM-5 ne sont pas adoptés.
Article 3 (supprimé)
L'article 3 demeure supprimé.
La proposition de loi est adoptée dans la rédaction issue des travaux de la commission.
Le sort des amendement examinés par la commission est retracé dans le tableau suivant :
Proposition de loi rendant obligatoires les « tests PME » et créant un dispositif « Impact Entreprises » - Examen du rapport et du texte de la commission
M. François-Noël Buffet, président. - Nous terminons nos travaux par l'examen du rapport et de la proposition de loi rendant obligatoires les « tests PME » et créant un dispositif « Impact Entreprises », déposé par Olivier Rietmann, auquel je souhaite la bienvenue.
M. Olivier Rietmann, auteur de la proposition de loi. - C'est un plaisir de vous retrouver ce matin, et je suis honorée que Elsa Schalck soit la rapporteure de ce texte, issu d'un rapport d'information élaboré pendant le premier semestre 2023 par la délégation aux entreprises, que je préside désormais.
Au sein de cette délégation, nous souhaitons donner plus d'oxygène à nos entreprises, et surtout à nos petites et moyennes entreprises (PME), pour les transformer en entreprises de taille intermédiaire (ETI) : elles seront ainsi beaucoup plus fortes et auront davantage la capacité d'exporter. Elles portent depuis trop longtemps des boulets aux pieds, à cause de l'excès de normes notamment.
En plus des nombreuses auditions menées, notre délégation s'est déplacée dans plusieurs pays étrangers : Belgique, Pays-Bas, Allemagne, Suisse, Grande-Bretagne, et nous avons eu des entretiens à la Commission européenne. Nous ne pouvons pas dire que nos entreprises souffrent d'une concurrence déloyale, mais certaines entreprises européennes ont beaucoup plus de facilités et moins de charges administratives que les nôtres, ce qui explique leur relative avancée.
Ce rapport a été adopté à l'unanimité par notre délégation, et nous nous en sommes inspirés pour rédiger cette proposition de loi.
Généralement, lorsqu'on veut simplifier, on annonce toujours le grand soir de la simplification, alors que cela nécessite un travail de fond et de long terme. Et, depuis les années 1990, quatre structures ont été créées, mais elles ne travaillent que sur les stocks. Or la machine à produire de la norme et de la complexité continue de fonctionner à plein régime.
Mme Françoise Gatel. - Nous y contribuons !
M. Olivier Rietmann. - Nous avons souhaité rédiger une proposition de loi qui instaure un système interministériel souple, léger, qui permette d'intervenir rapidement sur la complexité de la norme législative, réglementaire ou européenne. Le système, assez simple, est appliqué aux Pays-Bas. Il leur aurait fait économiser 2,5 milliards d'euros par an de charges financières. L'Allemagne annonce 12 milliards d'euros d'économies annuelles en moyenne. La Suisse applique ce dispositif depuis plus de dix ans, et le Royaume-Uni l'utilisait aussi, ce qui a permis à ses entreprises d'être très compétitives. Mais depuis le Brexit, ce pays doit retraduire le droit communautaire et la norme européenne en norme britannique, ce qui crée plus de complexité. L'Italie a suivi le mouvement de simplification des normes. Les Pays-Bas et l'Allemagne sont impatients que la France le suive à son tour, pour que l'Espagne et le Portugal l'imitent ensuite. En tant que pays de culture protestante, les Pays-Bas et l'Allemagne estiment faire preuve de davantage de rigueur que leurs voisins latins. Ensemble, tous ces pays auraient un poids plus important pour demander plus de simplifications à la Commission européenne.
La France est peu présente auprès des services administratifs de la Commission européenne. Nous comptons beaucoup sur l'intervention politique du Président de la République et de nos ministres, alors que les Allemands y sont bien plus présents au plan administratif : à Bruxelles, pour un fonctionnaire français, il y a dix fonctionnaires allemands.
Il faut créer un système interministériel simple passant en revue toutes les dispositions législatives, réglementaires et européennes pour examiner, grâce à un test PME, leurs charges administratives et financières, afin d'aboutir à un avis : favorable ou défavorable si la disposition est jugée trop complexe pour les entreprises.
Mme Elsa Schalck, rapporteure. - La proposition de loi, déposée en décembre dernier par notre collègue Olivier Rietmann, reprend les recommandations formulées par la délégation aux entreprises lors de sa mission d'information relative à la sobriété normative.
Je rappellerai le contexte dans lequel s'inscrit cette proposition de loi, avant de vous exposer les différentes lacunes auxquelles elle vise à répondre, puis d'examiner le dispositif précis qui intéresse notre commission, à savoir la création d'un conseil chargé d'effectuer les « tests PME », qui seraient obligatoires.
Le constat dressé par la délégation aux entreprises est sans appel, et nous reconnaissons unanimement que nos entreprises sont soumises à un nombre croissant de normes législatives et réglementaires, tant nationales qu'européennes. Un chiffre est particulièrement éloquent : le code de commerce ne comporte pas moins de 7 000 articles, et ce nombre croît d'année en année !
L'inflation législative et la complexité normative pèsent lourdement sur l'activité et la compétitivité des entreprises françaises. Le Gouvernement a évalué le coût macro-économique correspondant à ce poids des normes à 3 % du PIB, soit 60 milliards d'euros par an. Régulièrement, des chiffres compris entre 75 milliards et 110 milliards d'euros annuels sont avancés.
Devant ce constat, le Gouvernement a successivement mis en place plusieurs instances, notamment le commissaire à la simplification, ainsi que le Conseil de la simplification pour les entreprises. Toutefois, aucune de ces fonctions ou de ces instances n'a été pérennisée ni n'a permis d'atteindre les objectifs fixés.
En matière d'évaluation, l'obligation faite au Gouvernement par la révision constitutionnelle de 2008 d'assortir une étude d'impact à tout projet de loi était également pleine de promesses. Quinze ans après, force est de constater que l'exercice touche à ses limites.
Sur le plan de la méthode, les études d'impact servent davantage à justifier après-coup des projets voulus par le Gouvernement. Des questions relatives à leur impartialité et à leur objectivité se posent régulièrement.
En pratique, comme la plupart des études d'impact comportent une sous-rubrique relative aux impacts du projet de loi sur les entreprises, on peut se demander à quelles fins réaliser des « tests PME ». Toutefois, les évaluations faites par les études d'impact sont souvent très perfectibles du point de vue tant qualitatif que quantitatif.
Un exemple est revenu lors des auditions que j'ai menées : celui de la transposition, dans le projet de loi portant diverses dispositions d'adaptation au droit de l'Union européenne en date de novembre 2022, de la directive sur la publication d'informations en matière de durabilité par les entreprises, dite CSRD. L'étude d'impact associée à ce projet de loi indiquait qu'« aucun impact n'[était] attendu », comme siles obligations déclaratives ne seraient pas renforcées. Les coûts de cette transposition sont toutefois avérés, ce qui inquiète nombre d'entreprises.
L'évaluation des conséquences attendues d'une norme sur les entreprises mérite donc d'être renforcée. Cette nécessité a déjà bien été perçue par la Commission européenne ainsi que par certains de nos voisins européens. Depuis de très nombreuses années, l'Allemagne, le Royaume-Uni et les Pays-Bas pratiquent des « tests PME », c'est-à-dire l'analyse a priori de l'impact d'une disposition normative sur les PME.
Élisabeth Borne, alors Première ministre, avait elle-même annoncé en novembre dernier devant la Confédération des petites et moyennes entreprises (CPME) que ces tests étaient une mesure de bon sens et que le Gouvernement les mettrait en place. Ils n'ont toujours pas vu le jour depuis, malgré le fait que les entreprises les appellent de leurs voeux.
J'en viens au deuxième point de mon exposé, à savoir les objectifs de la proposition de loi.
Cette dernière vise à remédier à une double lacune : d'une part, nous ne disposons pas d'une instance spécifiquement chargée de l'évaluation et de la simplification des normes pour les entreprises ; d'autre part, nous ne menons pas de « tests PME ». Le présent texte tend ainsi à créer un conseil de surveillance et d'évaluation de la simplification pour les entreprises, qui serait notamment chargé d'effectuer les « tests PME », et qui serait présidé par un haut-commissaire à la simplification pour les entreprises.
Il est en effet nécessaire de disposer d'outils adaptés à la réalité de la vie économique et de desserrer l'étau normatif.
Je souscris donc à l'instauration d'un conseil chargé de la simplification des normes pour les entreprises. Bien sûr, nous ne souhaitons pas multiplier les comités, à plus forte raison lorsque l'objectif poursuivi est celui d'une simplification, mais en l'espèce cette création semble indispensable. Ce conseil constituerait le pendant, pour les entreprises, du Conseil national d'évaluation des normes (CNEN), qui existe depuis 2013. Son portage politique serait renforcé de manière transversale dans les ministères. Pour une plus grande simplicité, nous proposons d'intituler ce conseil « Haut Conseil à la simplification pour les entreprises ».
À présent, je souhaite entrer plus précisément dans le détail des dispositions de cette proposition de loi, et en particulier le statut du conseil, du rôle du haut-commissaire, et des pouvoirs du nouveau conseil.
La proposition de loi tend à doter ce conseil du statut d'autorité administrative indépendante (AAI). Une AAI est définie par un ensemble de critères. Elle doit notamment disposer de pouvoirs de décision ou de contrainte à l'égard des tiers, et exercer des missions relatives à la régulation de secteurs économiques essentiels ou à la protection des droits des citoyens.
Or, la nouvelle instance aurait davantage des missions de conseil et d'expertise au bénéfice du Gouvernement et du Parlement. C'est pourquoi le statut d'AAI ne me semble pas pleinement adapté.
Dans le même temps, je partage l'avis de l'auteur de la proposition de loi, qui estime indispensable de garantir l'indépendance de cette instance à l'égard du pouvoir exécutif, car il s'agit d'un gage de réussite de ces « tests PME ». Or le statut d'AAI ne constitue pas le seul moyen d'atteindre cette indépendance.
Je proposerai donc de doter le Haut Conseil du statut de commission administrative, tout en renforçant son expertise et en modifiant légèrement sa composition. Ce statut semble davantage adapté à la nature des missions qui lui sont confiées, car il aura en outre besoin de l'appui de l'administration pour mener à bien ses travaux en toute indépendance. Il convient de lui garantir un portage politique de haut niveau, à l'échelle interministérielle : je vous propose de rattacher cette commission directement au Premier ministre, et non à un ministre en particulier, à la différence du CNEN, rattaché au ministre délégué chargé des collectivités territoriales et de la ruralité, et donc au ministre de l'intérieur et des outre-mer. Nous ne reprendrions donc pas le rattachement au Président de la République envisagé par l'auteur de la proposition de loi.
En ce qui concerne la composition, il est souhaitable de conforter la représentation des entreprises en son sein. Tout d'abord, les dirigeants d'entreprises seraient remplacés par des représentants d'organisations professionnelles représentatives des entreprises. De plus, un représentant des grandes entreprises y siégerait également - et ce afin de tenir compte du « ruissellement » entre les différentes catégories d'entreprises s'agissant de l'application des normes. Enfin, le Haut Conseil comprendrait un représentant supplémentaire des petites et moyennes entreprises. Nous proposons de lui conserver une composition assez restreinte, afin de lui permettre d'être flexible et facilement mobilisable - il serait en effet saisi de tous les textes comportant des dispositions concernant les entreprises.
Concernant le rôle et le positionnement du président du Haut Conseil, la nomination du Haut-commissaire en Conseil des ministres proposée par le texte, vise à favoriser le choix de personnalités de premier plan et à donner à ce dernier une solide assise institutionnelle. Il paraît néanmoins important de veiller à la bonne articulation entre cette modalité de nomination et certaines des attributions du Haut-commissaire.
Tout d'abord, dès lors qu'il occupe un emploi à la décision du Gouvernement, le Haut-commissaire ne peut pas être irrévocable, contrairement à ce que la proposition de loi indique. De plus, il ne lui est pas possible de participer au Conseil des ministres. En outre, il ne peut pas non plus avoir un pouvoir de désignation au sein des services de l'administration.
En revanche, il serait tout à fait pertinent que le Haut-commissaire anime un réseau de correspondants à la simplification des normes, afin que, dans chaque administration centrale, une personne travaille à cet objectif essentiel de simplification.
Afin d'éviter la confusion consécutive à la multiplication des dénominations, je vous propose par ailleurs d'abandonner le titre de « Haut-commissaire » ; le président du Haut conseil à la simplification pour les entreprises ne porterait donc pas de titre particulier.
J'en viens à présent au dernier aspect de ce texte, sans aucun doute le plus important : les pouvoirs du Haut Conseil. La proposition de loi envisage un dispositif ambitieux, en confiant à ce dernier un rôle d'évaluation tant en amont qu'en aval de la production normative. Ainsi qu'Olivier Rietmann l'indiquait, il faut s'attaquer non seulement au stock de dispositions normatives, mais également à leurs flux, tant l'inflation normative est importante.
La visibilité des travaux du Haut Conseil serait assurée non seulement par le caractère public de ses avis, mais également par la remise d'un rapport public annuel au Premier ministre et aux présidents des deux assemblées parlementaires, afin qu'un débat soit possible au Parlement. Je suis persuadée qu'il deviendra de plus en plus difficile pour le Gouvernement de ne pas tenir compte de ses avis, ce qui l'incitera à proposer des études d'impact de meilleure qualité.
La priorité du Haut Conseil serait de jouer un rôle a priori sur le « flux » normatif. La proposition de loi vise tout d'abord à prévoir que le conseil serait « associé par le Gouvernement à la préparation des projets de loi et des textes réglementaires créant ou modifiant des normes ou procédures qui sont applicables aux entreprises, ainsi qu'à l'élaboration des politiques publiques ayant un impact sur elles ». Cette obligation d'association me paraît problématique en ce qu'elle risquerait de méconnaître la prérogative d'initiative législative reconnue conjointement au Gouvernement et au Parlement par l'article 39 de la Constitution.
Le texte vise ensuite à assurer que le conseil « contrôle la qualité des études d'impact ». L'octroi de cette compétence semble comporter un risque d'inconstitutionnalité, dans la mesure où il revient exclusivement au Parlement et au Conseil constitutionnel d'effectuer ce contrôle.
Enfin, la proposition de loi tend à préciser que le conseil « pilote l'élaboration de l'analyse de l'impact des normes et politiques publiques, en associant les représentants des microentreprises, des petites et moyennes entreprises ou des entreprises de taille intermédiaire ». Cette définition des « tests PME » nous semblant insuffisamment précise, c'est pourquoi nous l'avons clarifiée.
Je vous propose de sécuriser juridiquement et de clarifier les nouvelles procédures consultatives confiées au Haut Conseil. En particulier, ce dernier serait obligatoirement consulté par le Gouvernement pour trois types de projets de texte, dès lors qu'ils ont une incidence sur les entreprises : les projets de loi assortis de leur étude d'impact, les projets de textes réglementaires, ainsi que les projets d'acte de l'Union européenne, car la surtransposition pose également des problèmes. En outre, le Haut Conseil pourrait être consulté, dans certaines conditions, par les présidents des assemblées parlementaires sur des propositions de loi ayant un impact sur les entreprises.
L'ensemble des avis du Haut Conseil comporteraient obligatoirement un « test PME », que je vous propose de définir comme « une analyse de l'impact attendu des normes concernées sur les petites et moyennes entreprises ».
Conformément aux attentes du milieu économique, ces avis pourraient également prévoir des mesures d'application des normes différées dans le temps selon les catégories d'entreprises. Cela permettrait à une entreprise de disposer d'un peu plus de temps pour se préparer à une évolution législative.
Le rôle d'évaluation a posteriori confié au Haut Conseil au sujet du stock normatif est également important. Mais comme ce stock est vaste, son action doit être ciblée et progressive pour être efficace. Le texte tendait à demander au conseil de réaliser « une revue régulière des normes ». Afin d'obéir au principe de réalité, je suggère de recentrer cette disposition sur « l'évaluation de normes applicables ».
Nous partageons tous l'ambitieux objectif de cette proposition de loi. Nous voulons apporter une réponse juridique opérationnelle à l'aide d'un dispositif innovant et attendu, afin qu'à l'avenir, les études d'impact des projets de loi ayant des incidences sur les entreprises soient suffisamment complètes, pour que les « tests PME » n'aient in fine plus de raison d'être.
M. Mathieu Darnaud. - Je remercie l'auteur de cette proposition de loi, ainsi que la rapporteure qui a apporté des modifications essentielles au texte. Ne pas placer cette autorité sous l'égide du Président de la République me semble relever du bon sens et être conforme à l'esprit de nos institutions.
Il est pertinent de revenir sur le caractère irrévocable de la nomination du Haut-commissaire, car il faut un outil agile pour avancer tant sur les stocks que sur les flux. Ne tombons pas dans la caricature : il faut distinguer les normes qui protègent les entreprises des autres, qu'il convient de retravailler parce qu'elles constituent des contraintes et des charges.
Cela étant, je vous propose un retour d'expérience au sujet de ce combat que je mène depuis des années aux côtés de Françoise Gatel. Des structures ont déjà vocation à travailler sur les normes, comme le CNEN ou le Conseil national d'évaluation des normes agricoles que la proposition de loi tendant à répondre à la crise agricole déposée par Laurent Duplomb au mois de janvier dernier vise à créer. Cela risque de faire beaucoup de structures. Françoise Gatel et moi-même avons eu l'honneur d'assister à quelques séances du CNEN : ces instances ne peuvent s'attaquer au stock et au flux normatifs que si elles en ont les moyens. Mes chers collègues, la meilleure manière de s'attaquer à l'inflation normative, c'est tout de même de faire oeuvre commune afin de ne pas favoriser cette dernière dans la législation.
Ce comité ne doit pas être une structure de plus. Pour être efficace, elle doit être dotée de moyens et ses membres doivent avoir la capacité d'agir positivement. Les séances du CNEN nous ont pour le moins frustrés : rien de concret n'est sorti des échanges entre l'administration et les élus locaux. Cela risque d'être la même chose demain entre l'administration et les entreprises...
Voilà pourquoi, au cours de l'examen du projet de loi relative à la différenciation, la décentralisation, la déconcentration et portant diverses mesures de simplification de l'action publique locale (3DS), nous avons défendu l'ambition d'Alain Lambert, président du CNEN, pour s'attaquer efficacement et directement au stock et au flux de normes.
Cette structure peut avoir un intérêt certain, à condition qu'elle ait les moyens de s'attaquer efficacement au problème et une portée suffisante pour qu'il ne s'agisse pas d'un énième comité Théodule.
Je suis convaincu que ce texte aborde un véritable problème, à savoir le poids économique des normes, mais la structure envisagée doit être agile et efficace, et non un énième lieu où l'on bavarde !
Mme Françoise Gatel. - Selon moi, cette proposition est une bonne idée.
En France, la culture de la norme est invasive. Tout le monde est coproducteur de normes, au nom de la sécurité, notamment. Il faut tempérer ce trait de caractère !
Le CNEN a été créé sur l'initiative du Sénat, compte tenu du coût de la norme pour les collectivités territoriales - près de 2,5 milliards d'euros entre 2017 et 2022 -, et de ses effets parfois contreproductifs.
Il faut améliorer les études d'impact en amont. Il faut également contrôler les décrets d'application, lesquels contreviennent souvent à l'esprit des lois que nous avons votées. À cette fin, les rapporteurs des textes doivent être associés.
Le président de ce nouvel organisme doit donc être, si j'ose dire, un moine-soldat, comme l'a été Alain Lambert !
Avec Rémy Pointereau, dans notre rapport d'information relatif aux normes applicables aux collectivités territoriales d'avril dernier, nous avons parlé de « harcèlement textuel ». D'ailleurs, le Sénat a signé avec le Gouvernement le 4 avril 2023 une charte d'engagement pour limiter la production de la norme.
M. Christophe Chaillou. - Je salue le travail de la rapporteure, qui se situe dans l'esprit de la proposition de loi : elle a simplifié l'objet de cette proposition de loi de simplification !
Cela étant dit, nous accueillons ce texte avec perplexité. La question des normes revient très fréquemment, nous le constatons dans nos discussions avec les entrepreneurs et dans nos collectivités. Pour autant, la norme est indispensable. D'ailleurs, la France a largement influencé les normes européennes, ce que nous reprochent certains collègues européens.
La norme est nécessaire, car elle nous protège dans nombre de domaines. Dans mon département, les entrepreneurs mettent en exergue non pas la quantité des normes, mais leur instabilité. Les normes évoluent sans cesse, et l'on se perd dans tous les nouveaux dispositifs.
Or nous contribuons nous-mêmes à amplifier ce phénomène : au fil des travaux parlementaires, nous contribuons à l'inflation normative. C'est d'ailleurs souvent au nom de la simplification que nous complexifions !
Par exemple, cette proposition, nettement simplifiée, vise à créer une instance ; c'est propre à notre culture nationale. Cela entre en contradiction avec l'objet de la proposition de loi. En réalité, il s'agit non pas tant de rendre les tests PME obligatoires, que de créer une instance pour mettre en oeuvre ces tests dans le cadre d'une procédure d'évaluation. Nous ne sommes pas contre les tests PME ; les travaux de la délégation sénatoriale aux entreprises ont montré combien ils peuvent être intéressants.
Je serais surpris que l'entrée de la France dans le dispositif ait un effet d'entraînement sur d'autres pays.
On peut par ailleurs s'interroger sur les modèles qui viennent des Pays-Bas.
Nous n'avons pas d'hostilité de principe à l'égard de ce dispositif : le stock de normes est un véritable problème. En revanche, nous regrettons que le sujet de la simplification des normes soit abordé seulement sous le prisme des entreprises ; il faudrait qu'il soit le plus large possible.
Nous sommes donc réservés sur cette proposition de loi, car elle soulève nombre de questions.
M. André Reichardt. - En France, la culture de la norme est très prégnante, comme cela a été rappelé. Créer un Haut Conseil pour répondre au problème de la simplification des normes ne me semble pas une bonne idée ; c'est une usine à gaz en devenir !
Si le CNEN était un succès, cela se saurait ! Alain Lambert déplorait être saisi la veille d'un texte qui devait paraître le lendemain. Quelle sera l'efficacité de cette nouvelle instance ?
Comme Mathieu Darnaud, je pense qu'il ne sera pas possible de le rattacher au Président de la République, vu qu'il sera déjà difficile de le rattacher au Premier ministre. À cet égard, je rappelle que depuis que la commission du droit local d'Alsace-Moselle est rattachée au Premier ministre et non plus au garde des Sceaux, il ne se réunit plus ! On ne sait toujours pas comment il va fonctionner.
Madame la rapporteure, je vous remercie également d'avoir transformé le poste de haut-commissaire en poste de président.
Ancien président d'une chambre de métiers et de l'artisanat en Alsace, je connais le poids des normes. En revanche, je ne suis pas sûr qu'une telle structure permette de régler le problème dans un pays où la culture de la norme est très prégnante.
Mme Elsa Schalck, rapporteure. - Nous partageons tous le constat d'une culture de la norme trop forte, de l'inflation normative et de son impact. Cette proposition de loi vise à y remédier, en s'appuyant sur des conseils passés, à l'instar du Conseil de la simplification, qui a existé de 2014 à 2017. Faute de volonté politique, le conseil s'est arrêté en 2017, au grand regret des entreprises.
Je partage votre souhait de rendre le dispositif plus agile et plus souple. Aussi avons-nous souhaité qu'il ne s'agisse pas d'une AAI, structure qui aurait été trop lourde et complexe dans ce cas. Nous avons veillé à ce que le conseil conserve une composition réduite, afin que ce soit le plus souple possible.
J'ai entendu les remarques sur le besoin de stabilité normative. L'objectif est non pas de s'attaquer aux normes en elles-mêmes - certaines sont utiles, notamment dans le domaine environnemental ou dans celui de la sécurité -, mais de lutter contre l'inflation normative et de réaliser des études d'impact et des analyses plus approfondies. Tel est l'objet de la proposition de loi.
M. Mathieu Darnaud. - Fut un temps où des études d'impact accompagnaient utilement la fabrique de la loi...
On gagnerait à faire de réelles études d'impact, qui éclaireraient le législateur et qui permettraient de mieux produire des normes contraignantes, afin d'éviter un travail d'évaluation a posteriori. Selon moi, le travail a priori est plus utile que le travail a posteriori !
M. François-Noël Buffet, président. - Concernant le périmètre de ce projet de loi, en application du vade-mecum sur l'application des irrecevabilités au titre de l'article 45 de la Constitution, adopté par la Conférence des présidents, je vous propose de considérer que ce périmètre comprend les dispositions relatives à l'évaluation de l'incidence sur les entreprises des projets de normes et des normes existantes comportant des dispositions les concernant, et à la simplification des normes ayant une incidence sur les entreprises.
Il en est ainsi décidé.
EXAMEN DES ARTICLES
Mme Elsa Schalck, rapporteure. - L'amendement COM-9 vise à réécrire l'article 1er, afin de redéfinir la composition et les règles du fonctionnement du Haut Conseil à la simplification pour les entreprises.
L'amendement COM-9 est adopté. En conséquence, les amendements COM-6, COM-7 et COM-8 deviennent sans objet.
L'article 1er est ainsi rédigé.
Mme Elsa Schalck, rapporteure. - L'amendement COM-10 vise à définir les compétences du Haut Conseil à la simplification pour les entreprises.
L'amendement COM-10 est adopté et devient article additionnel.
Mme Elsa Schalck, rapporteure. - L'amendement COM-11 prévoit la dotation destinée à couvrir les frais de fonctionnement du haut conseil. Il faut allouer des moyens à cette structure pour qu'elle puisse accomplir son objectif ambitieux.
L'amendement COM-11 est adopté et devient article additionnel.
Mme Elsa Schalck, rapporteure. - L'amendement COM-12 vise à préciser les modalités d'application de la proposition de loi.
L'amendement COM-12 est adopté et devient article additionnel.
Mme Elsa Schalck, rapporteure. - L'amendement COM-13 vise à supprimer l'article 2.
L'amendement COM-13 est adopté.
L'article 2 est supprimé.
Après l'article 2
L'amendement COM-17 est déclaré irrecevable en application de l'article 45 de la Constitution.
Mme Elsa Schalck, rapporteure. - L'amendement COM-14 vise à supprimer l'article 3.
L'amendement COM-14 est adopté.
L'article 3 est supprimé.
Mme Elsa Schalck, rapporteure. - L'amendement COM-15 tend à supprimer l'article 4.
L'amendement COM-15 est adopté.
L'article 4 est supprimé.
Après l'article 4
Les amendements COM-3 rectifié bis, COM-4 rectifié ter COM-2 rectifié bis, COM-1 rectifié bis et COM-5 rectifié bis sont déclarés irrecevables en application de l'article 45 de la Constitution.
Intitulé de la proposition de loi
Mme Elsa Schalck, rapporteure. - L'amendement COM-16 vise à simplifier l'intitulé de la proposition de loi, qui deviendrait : « proposition de loi rendant obligatoires les « tests PME. »
L'amendement COM-16 est adopté.
L'intitulé de la proposition de loi est ainsi modifié.
La proposition de loi est adoptée dans la rédaction issue des travaux de la commission.
Le sort de l'amendement examiné par la commission est retracé dans le tableau suivant :
La réunion est close à 11 h 30.