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Projet de loi de règlement du budget et d'approbation des comptes de l'année 2013

MISSIONS « GESTION DES FINANCES PUBLIQUES ET DES RESSOURCES HUMAINES » ET « PROVISIONS » ET COMPTE D'AFFECTATION SPÉCIALE « GESTION DU PATRIMOINE IMMOBILIER DE L'ÉTAT » - MM. Albéric de MONTGOLFIER et Philippe DALLIER, rapporteurs spéciaux

I. LA MISSION « GESTION DES FINANCES PUBLIQUES ET DES RESSOURCES HUMAINES »

A. APERÇU GÉNÉRAL : « LES CRÉDITS DE BERCY »

La mission « Gestion des finances publiques et des ressources humaines » constitue la principale mission du pôle économique et financier de l'État. Elle est composée de six programmes aux finalités très différentes, qui peuvent être répartis en deux catégories :

- d'une part, les programmes opérationnels portant les crédits des deux grandes directions à réseaux du ministère, la direction générale des finances publiques (DGFiP), pour le programme 156, et la direction générale des douanes et droits indirects (DGDDI), pour le programme 302 ;

- d'autre part, des programmes correspondant à des politiques de pilotage ou de coordination à dimension interministérielle : modernisation de l'État107(*) (programme 221), entretien lourd des bâtiments de l'État (programme 309), mesures relatives à la fonction publique (programme 148). Enfin, le programme 218 porte les crédits de plusieurs services transversaux, tels que les cabinets ministériels, le secrétariat général, l'inspection générale des finances (IGF), TRACFIN, l'agence du patrimoine immatériel de l'État (APIE) ou encore le service des achats de l'État (SAE).

Le pilotage de la masse salariale le principal enjeu de la mission, compte tenu du poids des crédits de personnel, à savoir 76 % du total des crédits ouverts. Par ailleurs, la DGFiP et la DGDDI représentent à elles seules 87 % des crédits de la mission : c'est donc sur ces deux directions générales que se concentrent les enjeux de modernisation et les marges de manoeuvre budgétaires.

B. UNE DÉPENSE MAÎTRISÉE EN 2013, MAIS INSUFFISAMMENT PILOTÉE

1. Une consommation contenue dans l'enveloppe initiale

La consommation des crédits de la mission « Gestion des finances publiques et des ressources humaines » pour l'année 2013 s'est élevée à 11,4 milliards d'euros en CP, soit 97,8 % des 11,7 milliards d'euros en CP ouverts en LFI. Ce taux de consommation est en diminution par rapport à l'exercice 2012, où il s'élevait à 99,2 % des CP ouverts en LFI. L'exécution de la mission reste contenue dans l'enveloppe initiale, et apporte ainsi une contribution importante à l'effort de maîtrise de la dépense publique.

Ces efforts sont répartis entre les dépenses de personnel, avec un taux de consommation de 98,1 % (cf. infra) et les « autres dépenses », avec un taux de consommation de 92,7 % en AE et 96,7 % en CP. Les crédits de fonctionnement et d'investissement ont ainsi été marqués par d'importantes annulations en cours d'exécution.

Au total, les crédits consommés sur la mission diminuent de 129 millions d'euros entre 2012 et 2013 (- 1,1 %). Ceci est d'autant plus notable que l'enveloppe initiale était en hausse, passant de 11,6 milliards d'euros en LFI 2012 à 11,7 milliards d'euros en LFI 2013 (+ 0,3 %). Hors CAS « Pensions », l'exécution de la mission est conforme à la norme « zéro valeur » et à la programmation triennale 2013-2015.

2. L'apparente maîtrise des dépenses de personnel dissimule une sous-évaluation des départs en retraite et des erreurs de pilotage

La consommation des crédits de titre 2 est inférieure de 169 millions d'euros à la programmation initiale, soit un écart de 1,9 % entre les 8,9 milliards d'euros prévus en LFI et les 8,7 milliards d'euros effectivement consommés. L'exécution hors CAS Pensions est également inférieure de 0,3 % à la programmation initiale, alors qu'elle avait dépassé de 0,3 % l'enveloppe de la LFI 2012. De plus, les effectifs ont baissé de 2 534 ETPT (pour 2 198 suppressions prévues) et les mesures catégorielles ont diminué de 60 %. Ces bons résultats ont permis d'éviter un abondement des crédits de personnel par décret d'avance en 2013, contrairement aux deux exercices précédents.

Toutefois, vos rapporteurs spéciaux soulignent que ces bons résultats s'expliquent avant tout par une sous-évaluation importante des départs en retraite, et non par une amélioration du pilotage. En effet, les départs en retraite se sont élevés à 4 419 ETPT en 2013, contre 3 873 ETPT prévus initialement, notamment suite au décret « carrière longue » du 12 juillet 2012108(*), facilitant ainsi l'exécution de la mission. Or les erreurs - ou les excès de prudence - dans le pilotage de la masse salariale ne sauraient durablement tenir lieu de vertu budgétaire. On notera que les départs à la retraite avaient été à l'inverse surestimés en 2012, causant des difficultés sur l'exécution du titre 2.

C'est principalement la DGFiP qui a profité de ces départs plus importants que prévu : sur les 7,3 milliards d'euros de crédits de titre 2 ouverts pour le programme 156, seuls 7,1 milliards d'euros ont été utilisés, soit une sous-consommation de 162 millions d'euros (2,2 %). Vos rapporteurs spéciaux regrettent que ces marges de manoeuvre supplémentaires n'aient pas été utilisées pour renforcer les efforts sur la masse salariale ; au contraire, cette « cagnotte » de court terme a été utilisée pour recruter à long terme de nouveaux agents, concentrés sur la catégorie C, « sans examen préalable de solutions alternatives ni motivation explicite de cette orientation », comme l'observe la Cour des comptes. Les marges dégagées sur le programme 156 ont par ailleurs servi à couvrir opportunément les dépassements observés sur le programme 302 (cf. infra) en faisant jouer le principe d'auto-assurance.

3. Le cas particulier de la douane : entre pilotage défaillant et incertitudes liées à la taxe poids-lourds

Le programme 302, qui porte les crédits de l'administration des douanes, reste contenu dans l'enveloppe initiale : 99,5 % des CP ont été consommés, soit 1,6 milliard d'euros. Ces résultats sont légèrement meilleurs qu'en 2012, où le taux de consommation était de 100,3 %.

Toutefois, l'analyse des dépenses de personnel montre ces résultats sous un jour moins favorable. Si les crédits de titre 2 consommés sont légèrement inférieurs à l'enveloppe initiale (de 3 millions d'euros sur un total de 1,1 milliard d'euros), ils masquent d'importants dépassements imputables à une surestimation des départs en retraite, soit 492 ETP au lieu des 660 prévus - une erreur de prévision inverse à celle de la DGFiP qui est difficilement explicable. De plus, l'objectif de réduction d'emplois, porté à 144 ETPT en cours d'année (contre seulement 61 ETPT en LFI), n'a pas été atteint : seuls 109 ETPT ont été supprimés. La douane a tenu ses objectifs grâce à un virement du programme 156.

Surtout, ces objectifs étaient volontairement modestes - à comparer avec les 2 023 ETPT supprimés à la DGFiP - du fait de la création de plus de 300 emplois publics afin d'assurer la mise en place de la taxe poids lourds (TPL), ou « écotaxe » : 130 emplois administratifs au centre de gestion de Metz, et 179 emplois répartis sur le territoire. Or ces dépenses posent aujourd'hui problème du fait de la « suspension » de l'écotaxe, annoncée le 29 octobre 2013 par le Premier ministre. Le sujet, qui a déjà mobilisé votre commission des finances, ainsi qu'une commission d'enquête sénatoriale109(*), sera donc suivi avec attention à l'avenir par vos rapporteurs spéciaux.

4. L'abandon des grands investissements : le cas emblématique de l'opérateur national de paye (ONP)

Les crédits d'investissement de la mission affichent un taux de consommation de seulement 62,7 % en 2013, c'est-à-dire 126 millions d'euros de moins que les 333,5 millions d'euros prévus en LFI. Ils contribuent donc de manière importante au respect de l'enveloppe budgétaire au niveau de la mission « Gestion des finances publiques et des ressources humaines ».

Mais faut-il s'en réjouir ? De fait, ces résultats ne signalent pas tant un effort budgétaire que la renonciation à de grands projets, notamment informatiques. Ainsi, les 207 millions d'euros d'AE ouvertes en LFI pour le programme 221 « Stratégie des finances publiques et modernisation de l'État » affichent une sous-consommation de 13,9 %, à 178 millions d'euros.

Est principalement en cause l'arrêt de l'opérateur national de paye (ONP), annoncé le 10 mars 2014 par le Gouvernement à la suite de la remise du rapport de Jacques Marzin, directeur interministériel des systèmes d'information et de communication (DISIC). Ce projet lancé en 2007 visait à instaurer un pilotage unifié et centralisé de la paye des 2,5 millions d'agents de l'État (projet SI-Paye), et à proposer un système d'information des ressources humaines (projet SIRH) aux ministères ne souhaitant pas moderniser le leur en vue du raccordement. Comme le déclarait Jacques Marzin lors de son audition par votre commission des finances le 21 mai 2014110(*), le projet s'est cependant heurté à plusieurs obstacles conduisant à l'abandon de son volet SI-Paye : « premièrement, la durée du projet : celui-ci devait se terminer en 2016, mais il mais il est apparu qu'il n'aurait pas pu être achevé avant 2023. Or cet horizon 2023 est soumis à des aléas (...). Deuxièmement, le coût : nous avons pour la première fois consolidé l'ensemble des projets - le calculateur et les SIRH. Nous avons pu constater que même en poussant jusqu'à l'horizon 2034, nous arrivions à une rentabilité extrêmement négative, qui s'établit à un milliard d'euros au minimum ».

Ainsi, les crédits d'investissement de l'ONP (action 6 du programme 221), prévus en LFI 2013 à 45,5 millions d'euros, ne sont consommés qu'à hauteur de 8,5 millions d'euros, soit seulement 18,6 % de l'enveloppe initiale111(*). Si vos rapporteurs spéciaux ne remettent pas en cause la décision d'abandonner le volet SI-Paye de l'ONP compte tenu des difficultés rencontrées, ils s'interrogent toutefois sur le caractère tardif de cette décision - d'autant que les investissements avaient cessé depuis plusieurs mois. Surtout, ils soulignent qu'il est contestable de présenter comme une « économie » l'arrêt d'un projet qui, selon les chiffres fournis par Jacques Marzin, aurait coûté en pure perte près de 286 millions d'euros sur la seule période comprise entre 2009 et 2013.

Plus généralement, vos rapporteurs spéciaux regrettent que les économies se fassent le plus souvent au détriment des investissements plutôt que grâce à des économies de fonctionnement et de structure - c'est aussi le cas pour les douanes (renoncement à l'acquisition d'une navette de garde-côtes, comme en 2012) et pour les bâtiments de l'État (cf. infra).

5. Les reports imprudents de l'entretien des bâtiments de l'État

La très importante sous-consommation des crédits d'investissement de la mission « Gestion des finances publiques et des ressources humaines » (cf. supra) tient non seulement à l'arrêt de grands projets informatiques, mais aussi au report de dépenses d'entretien lourd sur le parc immobilier de l'État : seules 82,5 % des AE du programme 309 ont été utilisées, soit 176,7 millions d'euros consommés pour 214,1 millions d'euros prévus - la différence portant presque exclusivement sur les crédits d'investissement. Le taux de consommation des CP est similaire, à seulement 83,2 %.

Là encore, vos rapporteurs spéciaux s'inquiètent de ces reports qui, s'ils permettent d'afficher des économies sur un exercice, ne font que repousser dans le temps des travaux qu'il faudra bien réaliser un jour, et à un prix supérieur du fait de la dégradation progressive des bâtiments.

Toutefois, vos rapporteurs spéciaux ne méconnaissent pas les efforts engagés pour rendre la dépense plus efficiente (passage sous Chorus, régionalisation, rationalisation), qui expliquent une partie des moindres dépenses constatées cette année : 169,8 millions d'euros de CP ont été consommés en 2013, contre 189 millions d'euros en 2012.


* 107 Le programme 221 a été marqué par un changement de périmètre en 2013, la direction générale de la modernisation de l'État (DGME) étant dorénavant rattachée aux services du Premier ministre, sous le nom de direction interministérielle pour la modernisation de l'action publique (DIMAP), au sein de la mission « Direction de l'action du Gouvernement ». En LFI 2013, 47,6 millions d'euros étaient affectés à la DGME.

* 108 Décret n° 2012-847 du 2 juillet 2012 relatif à l'âge d'ouverture du droit à pension de vieillesse.

* 109 Sénat, rapport n° 543 (2013-2014) de Mme Virginie Klès, fait au nom de la commission d'enquête sur la mise en oeuvre de l'écotaxe poids lourds, déposé le 21 mai 2014.

* 110 Audition conjointe du 21 mai 2014 sur le projet de l'opérateur national de paye.

* 111 Il est vrai qu'une partie de ces dépenses d'investissement est transformée en dépenses de fonctionnement, qui passent de 840 000 euros prévus en LFI à 23,5 millions d'euros effectivement consommés - un phénomène déjà constaté en 2012. La différence sur le total de l'action 6, soit 47,3 millions d'euros consommés pour 62,3 millions d'euros ouverts, est donc moins notable.