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Proposition de loi relative à l'ouverture à la concurrence du transport ferroviaire de voyageurs

21 mars 2018 : Transport ferroviaire de voyageurs ( rapport - première lecture )

EXPOSÉ GÉNÉRAL

I. L'OUVERTURE À LA CONCURRENCE DU TRANSPORT FERROVIAIRE DE VOYAGEURS : UNE OBLIGATION EUROPÉENNE À TRANSFORMER EN OPPORTUNITÉ POUR NOTRE SYSTÈME FERROVIAIRE

A. UNE OBLIGATION IMPOSÉE PAR LE QUATRIÈME PAQUET FERROVIAIRE

L'ouverture à la concurrence du transport ferroviaire de voyageurs s'inscrit dans la continuité du mouvement de libéralisation conduit par l'Union européenne à travers ses « paquets ferroviaires ».

L'ouverture à la concurrence du transport de marchandises s'est effectuée en plusieurs étapes : elle a d'abord concerné les services internationaux effectués sur le réseau de fret transeuropéen, à partir de 2003, en application du premier paquet ferroviaire, puis l'ensemble des services internationaux, à partir de 2006, ainsi que les services domestiques, à partir de 2007, en application du deuxième paquet ferroviaire. Le troisième paquet a quant à lui libéralisé, à partir de 2010, les services internationaux de transport de voyageurs, en autorisant les dessertes effectuées à l'intérieur d'un même pays dans le cadre de ces services.

Le quatrième paquet ferroviaire a été adopté par les instances européennes en décembre 2016. Il comporte un ensemble de textes portant sur des sujets techniques relatifs à la sécurité et à l'interopérabilité ainsi que sur la gouvernance et l'organisation des systèmes ferroviaires et généralise l'ouverture à la concurrence du transport ferroviaire de voyageurs.

Les services conventionnés, faisant l'objet d'un contrat de service public conclu par une autorité organisatrice de transport, sont régis par le règlement n° 1370/2007 du Parlement européen et du Conseil du 23 octobre 2007 relatif aux services publics de transport de voyageurs par chemin de fer et par route, qui a été modifié par le quatrième paquet ferroviaire1(*). En France, les trains TER, gérés par les régions depuis 2002, et les trains d'équilibre du territoire, jusqu'à présent gérés par l'État, mais dont une grande partie a récemment été transférée aux régions2(*), relèvent de cette catégorie.

Pour ces services, le règlement pose le principe d'une attribution des contrats de service public par voie de mise en concurrence à partir du 3 décembre 2019, tout en prévoyant un certain nombre de dérogations permettant aux autorités compétentes, soit d'avoir recours à la régie, soit d'attribuer directement ces contrats, à condition que les États membres n'interdisent pas ces dérogations.

Les services non conventionnés, aussi appelés « services librement organisés », sont régis par la directive 2012/34/UE du Parlement européen et du Conseil du 21 novembre 2012 établissant un espace ferroviaire unique européen (refonte). Les TGV appartiennent aujourd'hui à cette catégorie.

Le quatrième paquet ferroviaire3(*) a modifié cette directive pour généraliser le droit d'accès au réseau, jusqu'à présent réservé aux services internationaux de transport voyageurs et aux dessertes intérieures effectuées dans le cadre de ces services, à l'ensemble des services de transport de voyageurs, à partir du 1er janvier 2019, pour une application effective à partir du 14 décembre 2020, soit au début de l'horaire de service 2021. La directive qui la modifie enjoint les États membres à en assurer la transposition au plus tard le 25 décembre 2018.

Il est donc urgent de fixer le cadre juridique de l'ouverture à la concurrence des services ferroviaires, conventionnés ou non, non seulement pour respecter les échéances européennes mais aussi pour permettre aux différentes parties prenantes, y compris l'opérateur historique, de s'y préparer dans des conditions convenables.


* 1 Règlement (UE) 2016/2338 du Parlement européen et du Conseil du 14 décembre 2016 modifiant le règlement (CE) n° 1370/2007 en ce qui concerne l'ouverture du marché des services nationaux de transport de voyageurs par chemin de fer.

* 2 Cf. à ce sujet l'avis budgétaire n° 113 (2017-2018) de M. Gérard CORNU, fait au nom de la commission de l'aménagement du territoire et du développement durable.

* 3 Directive 2016/2370 du Parlement européen et du Conseil du 14 décembre 2016 modifiant la directive 2012/34/UE en ce qui concerne l'ouverture du marché des services nationaux de transport de voyageurs par chemin de fer et la gouvernance de l'infrastructure ferroviaire.