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Proposition de loi relative à l'ouverture à la concurrence du transport ferroviaire de voyageurs

21 mars 2018 : Transport ferroviaire de voyageurs ( rapport - première lecture )

Rapport n° 369 (2017-2018) de M. Jean-François LONGEOT, fait au nom de la commission de l'aménagement du territoire et du développement durable, déposé le 21 mars 2018

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N° 369

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 2017-2018

Enregistré à la Présidence du Sénat le 21 mars 2018

RAPPORT

FAIT

au nom de la commission de l'aménagement du territoire et du développement durable (1) sur la proposition de loi relative à l'ouverture à la concurrence du transport ferroviaire de voyageurs,

Par M. Jean-François LONGEOT,

Sénateur

(1) Cette commission est composée de : M. Hervé Maurey, président ; MM. Claude Bérit-Débat, Patrick Chaize, Gérard Cornu, Ronan Dantec, Alain Fouché, Guillaume Gontard, Didier Mandelli, Frédéric Marchand, Mme Nelly Tocqueville, M. Michel Vaspart, vice-présidents ; Mmes Nicole Bonnefoy, Pascale Bories, MM. Jean-François Longeot, Cyril Pellevat, secrétaires ; Mme Éliane Assassi, MM. Jérôme Bignon, Joël Bigot, Jean Bizet, Jean-Marc Boyer, Mme Françoise Cartron, M. Guillaume Chevrollier, Mme Marta de Cidrac, MM. Jean-Pierre Corbisez, Michel Dagbert, Michel Dennemont, Mme Martine Filleul, MM. Jordi Ginesta, Éric Gold, Mme Christine Herzog, MM. Jean-Michel Houllegatte, Benoît Huré, Olivier Jacquin, Mme Christine Lanfranchi Dorgal, MM. Olivier Léonhardt, Jean-Claude Luche, Philippe Madrelle, Pierre Médevielle, Louis-Jean de Nicolaÿ, Jean-Jacques Panunzi, Philippe Pemezec, Mme Évelyne Perrot, M. Rémy Pointereau, Mme Angèle Préville, MM. Jean-Paul Prince, Christophe Priou, Charles Revet, Mmes Nadia Sollogoub, Michèle Vullien.

Voir les numéros :

Sénat :

711 (2016-2017) et 370 (2017-2018)

LES CONCLUSIONS DE LA COMMISSION

La commission de l'aménagement du territoire et du développement durable, réunie le mercredi 21 mars 2018, a examiné le rapport de Jean-François Longeot sur la proposition de loi n° 711 (2016-2017) relative à l'ouverture à la concurrence du transport ferroviaire de voyageurs, présentée par Hervé Maurey et Louis Nègre.

Lors de cette réunion, la commission a salué le travail réalisé par les auteurs de la proposition de loi au cours de l'année 2017 pour assurer la transposition des dispositions du quatrième paquet ferroviaire relatives à l'ouverture à la concurrence des services de transport ferroviaire de voyageurs, dans le respect des échéances fixées à l'échelle européenne, et ainsi permettre aux différents acteurs, dont l'opérateur historique, de s'y préparer dans des conditions satisfaisantes.

À la demande du Président du Sénat, cette proposition de loi a fait l'objet, en application de l'article 39, dernier alinéa, de la Constitution, d'un avis du Conseil d'État, rendu le 22 février 2018. Votre commission en a tiré les conséquences en adoptant plusieurs amendements du rapporteur.

Votre commission a déploré le choix du Gouvernement de recourir à des ordonnances pour procéder à une réforme globale du système ferroviaire. Ses répercussions fortes sur les usagers comme sur les territoires rendent en effet indispensable un débat de fond devant la représentation nationale.

Particulièrement attachée à l'aménagement du territoire, votre commission a soutenu le dispositif proposé à l'article 4, visant à préserver les dessertes directes des villes moyennes par des services TGV, alors qu'une ouverture à la concurrence reposant exclusivement sur le libre accès au réseau (open access) risquerait d'aboutir à leur disparition.

Sans remettre en cause ce droit d'accès au réseau, le dispositif adopté par votre commission prévoit la conclusion, par l'État en tant qu'autorité organisatrice, de contrats de service public pour l'exploitation de certains services ferroviaires incluant des services à grande vitesse, pour répondre aux besoins d'aménagement du territoire.

Il ne s'agit donc pas de diviser le réseau en franchises sur le modèle britannique, mais de faire coexister, dans un système équilibré, des services librement organisés et des services conventionnés comprenant des services à grande vitesse, pour éviter la disparition de dessertes TGV indispensables à l'aménagement du territoire.

En concluant des contrats combinant à la fois des services rentables et des services peu rentables ou déficitaires, l'État pourra garantir de façon certaine la préservation de ces dessertes directes.

A l'inverse, un conventionnement limité aux seules liaisons considérées comme déficitaires obligerait les voyageurs à changer de train pour commencer ou terminer leur trajet, ce qui réduirait d'autant l'attractivité du train par rapport aux autres modes de transport.

S'agissant du transfert des personnels entre entreprises ferroviaires prévu à l'article 8, votre commission a approuvé le principe de transfert des salariés de SNCF Mobilités concourant directement ou indirectement à l'exploitation du service ferroviaire mis en concurrence, assorti de la garantie d'un socle de droits sociaux (rémunération, garantie de l'emploi, retraite, facilités de circulation), ainsi que les modalités de transfert des personnels à l'issue d'une première mise en concurrence.

Elle a en revanche souhaité revoir, d'ici la séance publique, les modalités de définition du périmètre des salariés à transférer, afin d'en atténuer le caractère obligatoire.

Votre commission a également approuvé les différentes mesures de la proposition de loi visant à lever les obstacles à une ouverture à la concurrence effective des services de transport ferroviaire :

- le dispositif contraignant imposant à SNCF Mobilités et SNCF Réseau de transmettre aux autorités organisatrices les informations indispensables à l'exercice de leur mission, assorti d'une possibilité de sanction par l'Autorité de régulation des activités ferroviaires et routières en cas de manquement (article 7) ;

- le dispositif de communication aux candidats à un appel d'offres, par les autorités organisatrices, des informations nécessaires à la présentation de leur candidature (article 2) ;

- le transfert aux autorités organisatrices, à leur demande, de la propriété des matériels roulants et des ateliers de maintenance majoritairement ou exclusivement utilisés par SNCF Mobilités pour la poursuite des missions prévues par un contrat de service public (articles 9 et 10) ;

- la transformation de Gares et Connexions en société anonyme à capitaux publics, filiale de l'EPIC SNCF, à compter du 1er janvier 2020, ainsi que la composition du conseil d'administration du gestionnaire des gares et son fonctionnement (article 11) ;

- la possibilité offerte à l'État d'imposer aux entreprises ferroviaires de participer à un système commun d'information des voyageurs et de vente des billets, pour faciliter ces prestations pour les voyageurs dans le contexte de l'apparition de nouveaux opérateurs de transport ferroviaire (article 12).

À l'issue de ces débats, la commission a adopté la proposition de loi ainsi modifiée.

AVANT-PROPOS

Mesdames, Messieurs,

Le quatrième paquet ferroviaire adopté par les instances européennes en décembre 2016 a fixé des échéances claires pour l'ouverture à la concurrence du transport ferroviaire de voyageurs, obligeant les États membres à en définir rapidement le cadre juridique, au plus tard le 25 décembre 2018.

L'exemple de l'ouverture à la concurrence du fret ferroviaire, dont l'insuffisante préparation a eu des effets déplorables, en particulier pour l'opérateur historique, aurait dû dissuader le Gouvernement d'attendre le dernier moment pour légiférer. C'est dans cette perspective que Hervé Maurey et Louis Nègre ont préparé cette proposition de loi relative à l'ouverture à la concurrence du transport ferroviaire de voyageurs au cours de l'année 2017, en consultant les parties prenantes.

Il aurait été souhaitable que, de la même façon, le Gouvernement conduise, dès son arrivée, les concertations nécessaires à cette transposition, d'autant que les auteurs de la proposition de loi avaient attiré son attention à de nombreuses occasions sur le calendrier contraint fixé à l'échelle européenne.

Or le transport ferroviaire a été complètement écarté des échanges menés dans le cadre des Assises de la mobilité qui se sont tenues de septembre à décembre 2017, au motif qu'un expert, Jean-Cyril Spinetta, était chargé de réfléchir à cette question. Si la qualité de son travail n'est pas remise en cause, les fortes répercussions de la réforme du système ferroviaire sur le quotidien des Français qui l'utilisent, comme sur l'aménagement du territoire, exigeaient de placer ce sujet au coeur du débat public.

Cette exclusion est d'autant plus regrettable que le Gouvernement a ensuite fait le choix de recourir à des ordonnances pour mettre en oeuvre cette réforme, privant cette fois le Parlement d'un débat de fond à ce sujet.

Ainsi, ni les citoyens, ni leurs représentants, n'auront été consultés directement sur cette réforme majeure pour les usagers, les personnels du groupe public ferroviaire et les territoires.

La Ministre des transports, Élisabeth Borne, a justifié le choix de recourir à des ordonnances par la nécessité de procéder à des concertations préalables avant de présenter un texte.

Mais rien ne sert de courir, il faut partir à point : ces concertations, effectivement indispensables, auraient aussi bien pu être menées dès la mise en place du Gouvernement, en 2017, comme l'y avaient d'ailleurs invité les auteurs de la proposition de loi.

Aussi votre commission a-t-elle salué la possibilité de débat parlementaire offerte par l'inscription à l'ordre du jour du Sénat de la proposition de loi de Hervé Maurey et Louis Nègre, dont elle a d'ailleurs largement soutenu le dispositif visant à préserver une desserte équilibrée des territoires par les services TGV dans le contexte de l'ouverture à la concurrence. En effet, pour les auteurs de la proposition de loi comme pour votre rapporteur, l'ouverture à la concurrence doit se traduire par une amélioration du service rendu aux voyageurs, et non l'inverse.

EXPOSÉ GÉNÉRAL

I. L'OUVERTURE À LA CONCURRENCE DU TRANSPORT FERROVIAIRE DE VOYAGEURS : UNE OBLIGATION EUROPÉENNE À TRANSFORMER EN OPPORTUNITÉ POUR NOTRE SYSTÈME FERROVIAIRE

A. UNE OBLIGATION IMPOSÉE PAR LE QUATRIÈME PAQUET FERROVIAIRE

L'ouverture à la concurrence du transport ferroviaire de voyageurs s'inscrit dans la continuité du mouvement de libéralisation conduit par l'Union européenne à travers ses « paquets ferroviaires ».

L'ouverture à la concurrence du transport de marchandises s'est effectuée en plusieurs étapes : elle a d'abord concerné les services internationaux effectués sur le réseau de fret transeuropéen, à partir de 2003, en application du premier paquet ferroviaire, puis l'ensemble des services internationaux, à partir de 2006, ainsi que les services domestiques, à partir de 2007, en application du deuxième paquet ferroviaire. Le troisième paquet a quant à lui libéralisé, à partir de 2010, les services internationaux de transport de voyageurs, en autorisant les dessertes effectuées à l'intérieur d'un même pays dans le cadre de ces services.

Le quatrième paquet ferroviaire a été adopté par les instances européennes en décembre 2016. Il comporte un ensemble de textes portant sur des sujets techniques relatifs à la sécurité et à l'interopérabilité ainsi que sur la gouvernance et l'organisation des systèmes ferroviaires et généralise l'ouverture à la concurrence du transport ferroviaire de voyageurs.

Les services conventionnés, faisant l'objet d'un contrat de service public conclu par une autorité organisatrice de transport, sont régis par le règlement n° 1370/2007 du Parlement européen et du Conseil du 23 octobre 2007 relatif aux services publics de transport de voyageurs par chemin de fer et par route, qui a été modifié par le quatrième paquet ferroviaire1(*). En France, les trains TER, gérés par les régions depuis 2002, et les trains d'équilibre du territoire, jusqu'à présent gérés par l'État, mais dont une grande partie a récemment été transférée aux régions2(*), relèvent de cette catégorie.

Pour ces services, le règlement pose le principe d'une attribution des contrats de service public par voie de mise en concurrence à partir du 3 décembre 2019, tout en prévoyant un certain nombre de dérogations permettant aux autorités compétentes, soit d'avoir recours à la régie, soit d'attribuer directement ces contrats, à condition que les États membres n'interdisent pas ces dérogations.

Les services non conventionnés, aussi appelés « services librement organisés », sont régis par la directive 2012/34/UE du Parlement européen et du Conseil du 21 novembre 2012 établissant un espace ferroviaire unique européen (refonte). Les TGV appartiennent aujourd'hui à cette catégorie.

Le quatrième paquet ferroviaire3(*) a modifié cette directive pour généraliser le droit d'accès au réseau, jusqu'à présent réservé aux services internationaux de transport voyageurs et aux dessertes intérieures effectuées dans le cadre de ces services, à l'ensemble des services de transport de voyageurs, à partir du 1er janvier 2019, pour une application effective à partir du 14 décembre 2020, soit au début de l'horaire de service 2021. La directive qui la modifie enjoint les États membres à en assurer la transposition au plus tard le 25 décembre 2018.

Il est donc urgent de fixer le cadre juridique de l'ouverture à la concurrence des services ferroviaires, conventionnés ou non, non seulement pour respecter les échéances européennes mais aussi pour permettre aux différentes parties prenantes, y compris l'opérateur historique, de s'y préparer dans des conditions convenables.

B. UNE OPPORTUNITÉ POUR AMÉLIORER LA QUALITÉ DES TRANSPORTS FERROVIAIRES

Si l'ouverture à la concurrence du transport ferroviaire de voyageurs est une obligation fixée par l'Union européenne, elle peut aussi être l'opportunité d'offrir un meilleur service aux usagers, à condition d'être bien préparée et bien encadrée.

Plusieurs de nos voisins européens n'ont d'ailleurs pas attendu le quatrième paquet ferroviaire pour ouvrir leurs services à la concurrence. Comme l'a relevé l'Autorité de régulation des activités ferroviaires et routières (Arafer)4(*), la France figure parmi les huit pays sur vingt-quatre pays européens n'ayant pas encore libéralisé leurs services domestiques de voyageurs. Sur les seize autres pays ayant mis en place cette libéralisation, la concurrence est effective dans douze pays.

La Suède, le Royaume-Uni et l'Allemagne ont notamment libéralisé leurs services à partir des années 1990, avec des effets positifs sur l'attractivité du rail par rapport aux autres modes de transport, conduisant à une augmentation de la fréquentation, sur la qualité du service rendu à l'usager, sur la sécurité ferroviaire, ou sur les coûts.

En Allemagne et en Suède, toujours selon l'Arafer, les coûts d'exploitation par train-kilomètre des entreprises ferroviaires ont baissé de 20 à 30 % entre le début de la libéralisation et 2015, ce qui représente une diminution comprise entre 1,1 % et 1,6 % par an.

II. LE CONTENU DE LA PROPOSITION DE LOI

A. UNE PROPOSITION DE LOI POUR ANTICIPER LES ÉCHÉANCES EUROPÉENNES ET ÉVITER DE LÉGIFERER AU DERNIER MOMENT

La proposition de loi a été préparée par Hervé Maurey et Louis Nègre au cours de l'année 2017 pour accélérer la définition du cadre juridique de cette réforme d'ampleur, sans en anticiper les échéances. L'objectif était de permettre aux parties prenantes de s'y préparer en amont, alors que l'insuffisante préparation de la libéralisation du fret ferroviaire a eu des conséquences très négatives, surtout pour l'opérateur historique.

Pour préparer ce texte, les auteurs ont recueilli, lors d'auditions, les positions des différents acteurs concernés (syndicats, usagers, régions, Autorité de régulation des activités ferroviaires et routières, Autorité de la concurrence, groupe public ferroviaire, nouveaux entrants, ministères concernés, universitaires, etc.), puis procédé à une consultation par voie écrite.

La proposition de loi a été déposée le 6 septembre 2017. À la demande du Président du Sénat, elle a fait l'objet d'un avis du Conseil d'État, rendu le 22 février 2018, publié, avec l'accord de son auteur, en annexe du présent rapport. Cette procédure a permis d'identifier les améliorations possibles du texte sur le plan juridique.

B. LES DISPOSITIONS DE LA PROPOSITION DE LOI

La proposition de loi comporte trois chapitres.

Le chapitre Ier fixe les dates et les modalités de l'ouverture à la concurrence du transport ferroviaire de voyageurs.

L'article 1er supprime le monopole de SNCF Mobilités sur l'exploitation des services de transport ferroviaire de voyageurs en deux temps, conformément aux échéances fixées par le quatrième paquet ferroviaire :

- du 3 décembre 2019 au 13 décembre 2020, SNCF Mobilités conservera son monopole sur les services aujourd'hui non conventionnés (TGV), tandis que les services faisant l'objet d'un contrat de service public (TER et trains d'équilibre du territoire) seront ouverts à la concurrence ;

- à partir du 14 décembre 2020, soit au début de l'horaire de service 2021, le monopole de SNCF Mobilités sur les TGV sera à son tour supprimé.

Cet article supprime également le principe de l'affectation de la gestion des gares à SNCF Mobilités, à partir du 1er janvier 2020, en cohérence avec l'article 11.

L'article 2 définit le cadre juridique des services conventionnés, qu'ils soient organisés par l'État comme par les régions. Il comporte trois volets.

Il aborde en premier lieu la question de la communication, par l'autorité organisatrice de transport, des informations nécessaires à la présentation des offres par les candidats.

Pour éviter la multiplication des conflits relatifs à cette question et établir un cadre homogène, l'article prévoit qu'un décret en Conseil d'État, pris après avis de l'Autorité de régulation des activités ferroviaires et routières, déterminera les informations que l'autorité organisatrice compétente devra communiquer aux opérateurs économiques. Ce décret pourra prévoir, de façon proportionnée et encadrée, la communication d'informations couvertes par le secret industriel et commercial.

L'article définit ensuite les modalités de conclusion des contrats de concession et des marchés publics portant sur des services de transport ferroviaire de voyageurs, à partir du 3 décembre 2019.

L'État et les régions auront le choix de conclure des contrats de concession, dans les conditions prévues par l'ordonnance n° 2016-65 du 29 janvier 2016 relative aux contrats de concession, qui s'applique aux services de transport par chemin de fer, ou des marchés publics, après une procédure de mise en concurrence définie par décret en Conseil d'État, pris après avis de l'Autorité de régulation des activités ferroviaires et routières, dans la mesure où l'ordonnance n° 2015-899 du 23 juillet 2015 relative aux marchés publics n'est aujourd'hui pas applicable aux services de transport par chemin de fer.

Enfin, l'article interdit expressément l'ensemble des dérogations à l'obligation de mise en concurrence prévues par le droit européen, et que les États membres sont libres d'interdire dans leur droit national, à l'exception de la possibilité de mise en régie, déjà prévue dans le code des transports pour l'ensemble des services de transport public de personnes réguliers.

L'ouverture à la concurrence des services conventionnés à partir du 3 décembre 2019 ne produira néanmoins ses effets que de façon progressive, puisqu'elle n'entrera en vigueur qu'au terme de chacune des conventions signées entre les autorités organisatrices de transport - les régions notamment - et SNCF Mobilités avant le 3 décembre 2019.

Mais les régions volontaires, de même que l'État pour les trains d'équilibre du territoire, pourront ouvrir à la concurrence tout ou partie des services ferroviaires qu'ils organisent dès le 3 décembre 2019 dans leur convention signée avec SNCF Mobilités, comme l'ont déjà prévu les régions Grand Est et Pays de la Loire.

L'article 3 affirme clairement le rôle d'autorité organisatrice de l'État pour les services d'intérêt national.

L'article 4 prévoit que l'État accordera aux entreprises ferroviaires des droits exclusifs pour l'exploitation des services de transport ferroviaire de voyageurs à grande vitesse, en contrepartie de la réalisation d'obligations de service public définies en fonction des besoins d'aménagement du territoire.

L'article prévoit l'attribution de ces contrats de service public par voie de mise en concurrence, en renvoyant à un décret en Conseil d'État, pris après avis de l'Autorité de régulation des activités ferroviaires et routières, le soin de définir cette procédure.

L'article 5 fixe les modalités du droit d'accès au réseau prévu par le droit de l'Union européenne et les conditions dans lesquelles les autorités organisatrices de transport peuvent le limiter, en cas d'atteinte à l'équilibre économique d'un contrat de service public.

L'article 6 comporte des dispositions transitoires prévoyant que, dans l'attente de l'entrée en vigueur effective de la généralisation du droit d'accès prévue par l'article 5, soit jusqu'au 13 décembre 2020, le dispositif actuellement prévu pour les dessertes intérieures réalisées dans le cadre de services internationaux reste applicable.

Le chapitre II vise à poser les conditions d'une ouverture à la concurrence effective et réussie.

L'article 7 impose à SNCF Mobilités de fournir à l'autorité organisatrice compétente, à sa demande, toute information relative à l'exécution des missions qui lui ont été confiées par un contrat de service public, sans que puisse y faire obstacle le secret en matière industrielle et commerciale.

Pour éviter toute contestation, de la part de SNCF Mobilités, du bien-fondé des demandes d'informations faites par les autorités organisatrices, un décret en Conseil d'État, pris après avis de l'Arafer, établira une liste minimale d'informations qu'une autorité organisatrice est en droit d'obtenir en application de cet article, sans préjudice des autres demandes d'informations qu'elle pourrait être amenée à faire. Le manquement à cette obligation de transmission pourra être sanctionné par l'Arafer.

Le même dispositif s'appliquera à SNCF Réseau, qui devra fournir toute information nécessaire pour l'organisation des services faisant l'objet d'un contrat de service public.

L'article 8 détermine les modalités de transfert des salariés entre entreprises ferroviaires. Il prévoit que les autorités organisatrices de transport sont compétentes pour délimiter le périmètre des salariés à transférer. Feront l'objet d'un transfert les salariés affectés de manière directe ou indirecte à l'exploitation du service ferroviaire concerné au moins six mois avant la date du transfert.

Cet article détermine également les droits sociaux garantis aux salariés de SNCF Mobilités transférés - il s'agit de la rémunération, des facilités de circulation et, s'agissant des salariés statutaires, de la garantie de l'emploi et des droits à la retraite.

Les salariés de SNCF Mobilités qui, à l'issue d'un premier transfert, réintègrent cet établissement pourront de nouveau être régis le statut.

L'article 9 modifie le dispositif introduit par la loi portant réforme ferroviaire du 4 août 2014, pour réaffirmer le caractère automatique du transfert de propriété des matériels roulants de SNCF Mobilités à l'autorité organisatrice, dès lors qu'elle en fait la demande et après versement d'une indemnité égale à la valeur nette comptable, nette de toutes subventions.

L'article 10 prévoit la même disposition pour les ateliers de maintenance totalement ou majoritairement affectés à l'entretien des matériels roulants utilisés dans le cadre d'un contrat de service public, pour faciliter l'accès des nouveaux entrants à ces ateliers.

L'article 11 procède à la transformation Gares et Connexions en société anonyme à capitaux publics, filiale de l'EPIC SNCF. L'État sera tenu de demeurer actionnaire majoritaire de la société. Gares et Connexions conclura un contrat pluriannuel à dix ans avec l'État fixant des objectifs en matière, entre autres, de qualité de service et de développement des gares.

Cet article détermine la composition du conseil d'administration de Gares et Connexions, et fixe les garanties d'indépendance applicables à son président et à ses dirigeants à l'égard des entreprises ferroviaires, sous contrôle de l'Arafer. Il prévoit l'attribution en pleine propriété des biens immobiliers gérés par Gares et Connexions.

L'article 12 autorise l'État à imposer aux entreprises ferroviaires exploitant des services de transport de voyageurs de participer à un système commun d'information des voyageurs et de vente de billets, pour permettre aux usagers d'acheter un billet unique, même lorsque la prestation de transport est assurée par plusieurs opérateurs.

Le chapitre III comprend plusieurs mesures de coordination.

L'article 13 tire les conséquences de la suppression du monopole de SNCF Mobilités et de l'ouverture à la concurrence dans le code des transports.

L'article 14 procède à une coordination dans l'article du code énumérant les ressources de SNCF Mobilités.

L'article 15 tire les conséquences de la transformation de Gares et Connexions en société anonyme en modifiant les articles du code relatifs à la structure du groupe public ferroviaire.

III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION

Votre commission est favorable à l'ensemble des mesures de la proposition de loi, destinées à fixer le cadre juridique de cette réforme et à lever les obstacles à une ouverture à la concurrence effective du secteur, dans l'objectif d'améliorer la qualité du service rendu aux voyageurs et de réduire ses coûts.

Elle s'est attachée à clarifier et sécuriser plusieurs dispositions du texte sur le plan juridique, en adoptant des amendements du rapporteur tirant les conséquences de l'avis du Conseil d'État.

Votre commission a partagé la vive préoccupation des auteurs de la proposition de loi relative au maintien des dessertes TGV dans le contexte de l'ouverture à la concurrence.

A l'opposé du modèle proposé par Jean-Cyril Spinetta dans son rapport sur l'avenir du transport ferroviaire5(*), qui préconise de recentrer le transport à grande vitesse sur les « dessertes entre les principales métropoles françaises », votre commission considère que les dessertes directes des villes moyennes par des services TGV doivent être préservées.

Or, si rien n'est fait en ce sens, l'ouverture à la concurrence pourrait conduire à un écrémage de l'offre proposée, au détriment des usagers et des territoires, les entreprises ferroviaires cherchant en priorité à assurer les liaisons les plus rentables.

La mesure proposée par les auteurs de la proposition de loi à l'article 4, à savoir la conclusion, par l'État, de contrats de service public combinant des services rentables et des services non rentables pour les services dits « TGV », apparaît, à ce jour, comme la seule solution permettant de préserver de façon certaine des dessertes considérées comme non rentables dans le contexte de l'ouverture à la concurrence, sans rupture de charge pour les usagers.

A l'inverse, un conventionnement des seules liaisons non rentables, notamment celles permettant de desservir les villes moyennes par des trains « TGV », obligerait les usagers à changer de train pour commencer ou terminer leur trajet, ce qui réduirait d'autant l'attractivité du mode ferroviaire par rapport aux autres modes de transport.

La contribution de Régions de France au rapport de la Fédération nationale des associations d'usagers des transports donne la mesure de cet enjeu6(*) : d'après un sondage réalisé en 2011 par l'institut IPSOS, 60 % des répondants ne considéraient pas acceptable « une desserte TGV renforcée, mais limitée aux tronçons à grande vitesse, nécessitant de finir son voyage en TER ou en autocars ». Cette contribution cite plusieurs exemples démontrant que les passagers sont bien moins enclins à utiliser le mode ferroviaire lorsqu'un trajet implique une correspondance.

Ces contrats de service public devront évidemment coexister avec le principe du libre accès au réseau (open access) prévu par la directive 2012/34/UE, et que la proposition de loi met en oeuvre à son article 5. Votre commission a adopté une nouvelle rédaction de l'article 4 pour lever toute ambiguïté à ce sujet, indiquant que « pour répondre aux besoins d'aménagement du territoire, l'État conclut des contrats de service public pour l'exploitation de services de transport ferroviaire de personnes incluant des services à grande vitesse, dans les conditions prévues par le règlement (CE) n° 1370/2007 (...) ».

Il ne s'agit donc pas de diviser le réseau en franchises sur le modèle britannique, mais de faire coexister, dans un système équilibré, des services librement organisés et des services conventionnés, comme il en existe déjà pour les trains d'équilibre du territoire.

Cet article appelle à étendre le champ des services conventionnés par l'État, en y incluant les services dits « TGV7(*) ».

Il reviendra de fait à l'État, en tant qu'autorité organisatrice, de prendre ses responsabilités en définissant les dessertes qu'il souhaite préserver et en concluant les contrats de service public correspondants, le législateur ne pouvant s'y substituer.

Si cette mesure impliquera nécessairement une professionnalisation et un renforcement des services de l'État, votre commission considère qu'il faut savoir se donner les moyens de ses ambitions, surtout en matière d'aménagement du territoire.

Votre commission a adopté 22 amendements présentés par votre rapporteur.

Votre commission a adopté la proposition de loi ainsi modifiée.

EXAMEN DES ARTICLES

CHAPITRE IER -
DATES ET MODALITÉS DE L'OUVERTURE À LA CONCURRENCE DU TRANSPORT FERROVIAIRE DE VOYAGEURS
Article 1er (article L. 2141-1 du code des transports) - Suppression du monopole de SNCF Mobilités sur l'exploitation des services de transport ferroviaire de voyageurs

Objet : cet article supprime le monopole de SNCF Mobilités sur l'exploitation des services de transport ferroviaire de voyageurs.

I. Le droit en vigueur

L'établissement public national industriel et commercial (Epic) SNCF Mobilités, qui a succédé à l'Epic SNCF en 2015 à la suite de la loi n° 2014-872 du 4 août 2014 portant réforme ferroviaire, possède le monopole de l'exploitation des services de transport ferroviaire de voyageurs en France, à l'exception des dessertes intérieures réalisées dans le cadre de trajets internationaux (cf. commentaire de l'article 5).

C'est l'article L. 2141-1 du code des transports qui en pose le principe, en énonçant que SNCF Mobilités « a pour objet :

« 1° d'exploiter selon les principes du service public, les services de transport ferroviaire de personnes sur le réseau ferré national, sous réserve des dispositions du premier alinéa de l'article L. 2121-12 [qui régit les dessertes intérieures réalisées dans le cadre de trajets internationaux]. »

Les autres missions attribuées à SNCF Mobilités sont :

« 2° d'exploiter d'autres services de transport ferroviaire, y compris internationaux ;

 « 3° de gérer, de façon transparente et non discriminatoire, les gares de voyageurs qui lui sont confiées par l'État ou d'autres personnes publiques et de percevoir à ce titre auprès des entreprises ferroviaires, toute redevance. »

Cet article précise également que SNCF Mobilités « est habilité à exercer toutes activités qui se rattachent directement ou indirectement à ses missions ».

Le quatrième paquet ferroviaire, adopté par les instances européennes en décembre 2016, prévoit l'ouverture à la concurrence :

- des services conventionnés (faisant l'objet d'un contrat de service public) à partir du 3 décembre 2019, en application du règlement n° 1370/2007 du Parlement européen et du Conseil du 23 octobre 2007 relatif aux services publics de transport de voyageurs par chemin de fer et par route, modifié par le quatrième paquet ferroviaire8(*) ;

- des services non conventionnés à partir du 14 décembre 2020, soit l'horaire de service 2021, en application de la directive 2012/34/UE du Parlement européen et du Conseil du 21 novembre 2012 établissant un espace ferroviaire unique européen (refonte) modifiée par le quatrième paquet ferroviaire9(*).

II. La proposition de loi initiale

Cet article supprime le monopole de SNCF Mobilités sur l'exploitation des services de transport ferroviaire de voyageurs en deux temps, conformément aux échéances fixées par le quatrième paquet ferroviaire, en prévoyant que :

- du 3 décembre 2019 au 13 décembre 2020, SNCF Mobilités conservera son monopole sur les services non conventionnés (les TGV)10(*), tandis que les services faisant l'objet d'un contrat de service public (les TER et TET) seront ouverts à la concurrence ;

- à partir du 14 décembre 2020, soit au début de l'horaire de service 2021, le monopole de SNCF Mobilités sur les services non conventionnés sera à son tour supprimé.

Pour prendre en compte les délais nécessaires à la mise en oeuvre effective de cette réforme, le III de l'article fait entrer en vigueur cette modification le 1er janvier 2019, mais les V et VI de l'article prévoient des dispositions transitoires pour préserver le monopole de SNCF Mobilités sur l'ensemble des services jusqu'au 2 décembre 2019, puis sur les seuls services non conventionnés jusqu'au 13 décembre 2020.

Cet article supprime également le principe de l'affectation de la gestion des gares à SNCF Mobilités, à partir du 1er janvier 2020, en cohérence avec l'article 11 de la proposition de loi.

III. La position de votre commission

Cet article ne fait qu'opérer la transposition du quatrième paquet ferroviaire, dans le strict respect des échéances qu'il fixe, sans les anticiper. Votre commission ne peut donc qu'y être favorable, puisqu'il s'agit de mettre en conformité le code des transports avec le droit européen.

Elle a adopté l'amendement de simplification rédactionnelle COM-1 du rapporteur, premier d'une série d'amendements visant à simplifier, à l'échelle de l'ensemble du texte, la lecture des entrées en vigueur des différents dispositifs de la proposition de loi.

Ces amendements rassemblent notamment en un article unique, l'article 6, l'ensemble des dispositions transitoires, pour en améliorer la lisibilité.

Dans le même souci de simplification rédactionnelle, ils prévoient l'entrée en vigueur immédiate de différents dispositifs dont l'entrée en vigueur était différée au 1er janvier 2019, sans modifier l'entrée en vigueur effective des différents dispositifs de la proposition de loi :

- le 3 décembre 2019 pour l'ouverture à la concurrence des services faisant l'objet d'un contrat de service public ;

- le 14 décembre 2020 pour l'ouverture à la concurrence des services ne faisant actuellement pas l'objet d'un contrat de service public ;

- le 1er janvier 2020 pour la transformation de Gares et Connexions en société anonyme.

Votre commission a adopté cet article ainsi modifié.

Article 2 (sous-section 1A de la section 1 du chapitre Ier du titre II du livre Ier de la deuxième partie du code des transports) - Procédure d'attribution des contrats de service public

Objet : cet article détermine la procédure d'attribution des contrats de service public portant sur des services de transport ferroviaire de personnes.

I. Le droit en vigueur

A. Le principe de l'attribution directe à SNCF Mobilités

SNCF Mobilités étant en situation de monopole, il n'y a aujourd'hui pas de procédure de mise en concurrence. Les autorités organisatrices de transport que sont l'État ou les régions concluent directement avec l'opérateur un contrat de service public, comme le prévoit le règlement européen n° 1370/2007 relatif aux services publics de transport de voyageurs par chemin de fer et par route, dans le cadre fixé par le code des transports.

Ainsi, pour les services régionaux, l'article L. 2121-4 dispose que chaque région conclut avec SNCF Mobilités une convention, dont le contenu est précisé par décret en Conseil d'État, pour fixer les conditions d'exploitation et de financement des services ferroviaires relevant de la compétence régionale.

B. Les textes de référence de la commande publique

Le droit de la commande publique distingue les concessions (anciennement appelées délégations de service public) des marchés publics. Par un contrat de concession, l'autorité concédante transfère à l'opérateur économique un risque lié à l'exploitation de l'ouvrage ou du service, ce qui n'est pas le cas pour les marchés publics.

Si le régime des concessions est en général privilégié dans le domaine des services de transport public urbain, les autorités organisatrices de transport peuvent avoir recours à des marchés publics.

Les contrats de concession sont régis par l'ordonnance n° 2016-65 du 29 janvier 2016 relative aux contrats de concession, et les marchés publics par l'ordonnance n° 2015-899 du 23 juillet 2015 relative aux marchés publics.

L'ordonnance n° 2016-65 du 29 janvier 2016 relative aux contrats de concession s'appliquerait aux services ferroviaires si le code des transports ne prévoyait pas de monopole d'exploitation pour SNCF Mobilités.

En revanche, le 6° de l'article 14 de l'ordonnance n° 2015-899 du 23 juillet 2015 relative aux marchés publics exclut de son champ d'application les marchés publics de services relatifs au transport de voyageurs par chemin de fer.

Cette exclusion résulte du fait que les marchés portant sur des services publics de transport de voyageurs par chemin de fer ont été exclus du champ d'application de la directive européenne dont l'ordonnance relative aux marchés publics assure la transposition11(*).

Enfin, la possibilité de mise en régie est prévue à l'article L. 1221-3 du code des transports, qui concerne l'ensemble des services de transport public de personnes réguliers. Elle ne peut aujourd'hui s'appliquer aux services ferroviaires en raison du monopole octroyé à SNCF Mobilités en application de l'article L. 2141-1 du même code.

C. Le règlement n° 1370/2007 relatif aux services publics de transport de voyageurs par chemin de fer et par route

Dans sa version issue du quatrième paquet ferroviaire, l'article 5 de ce règlement prévoit que les contrats de service public de transport par chemin de fer sont attribués par voie de mise en concurrence à partir du 3 décembre 2019, tout en prévoyant un certain nombre de dérogations qui s'appliquent « sauf interdiction en vertu du droit national ».

Ainsi, à la condition que le droit interne des États membres le permette, il peut être dérogé à l'obligation de mise en concurrence dans les cas suivants :

? en cas de régie, en application du paragraphe 2 de l'article 5 : l'autorité compétente peut décider de fournir elle-même les services concernés ou de les attribuer directement à une entité sur laquelle elle exerce un contrôle analogue à celui qu'elle exerce sur ses propres services ;

? en cas de circonstances exceptionnelles, en application du paragraphe 3 bis de l'article 5 : l'autorité compétente peut décider d'attribuer directement le contrat, pour une durée maximale de cinq ans, ce procédé ne pouvant être utilisé deux fois de suite. D'après le règlement, « ces circonstances exceptionnelles incluent les situations dans lesquelles :

« - un certain nombre de procédures de mise en concurrence organisées par l'autorité compétente ou d'autres autorités compétentes sont déjà en cours et pourraient affecter le nombre et la qualité des offres susceptibles d'être reçues si le contrat fait l'objet d'une mise en concurrence, ou

« - des modifications du champ d'application d'un ou de plusieurs contrats de service public sont nécessaires pour optimiser l'offre de services publics. » ;

? pour les contrats de moins de 7,5 millions d'euros ou de moins de 500 000 kilomètres de services, en application du paragraphe 4 de l'article 5 ;

? en raison des caractéristiques structurelles et géographiques du marché, le paragraphe 4 bis de l'article 5 autorisant une attribution directe lorsque l'autorité compétente « considère que l'attribution directe est justifiée par les caractéristiques structurelles et géographiques pertinentes du marché et du réseau concernés, et notamment leur taille, les caractéristiques de la demande, la complexité du réseau, son isolement technique et géographique et les services couverts par le contrat ; et (...) lorsqu'un tel contrat aurait pour effet d'améliorer la qualité des services ou le rapport coût-efficacité, ou les deux, par rapport au précédent contrat de service public attribué » ;

? lorsque les services concernés sont assurés par un opérateur qui gère simultanément la totalité ou la majeure partie de l'infrastructure ferroviaire sur laquelle les services sont fournis (ce qui n'est possible que sur certaines portions de réseau ferroviaire), en application du paragraphe 4 ter de l'article 5 ;

? jusqu'au 25 décembre 2023, les autorités compétentes peuvent décider d'attribuer directement des contrats de service public de transport par chemin de fer, pour une durée de dix ans maximum, en application du paragraphe 6 de l'article 5.

Enfin, sans que le droit national puisse faire obstacle à cette dérogation, le paragraphe 5 de l'article 5 permet aux autorités compétentes de prendre des mesures d'urgence en cas d'interruption des services ou de risque imminent d'apparition d'une telle situation, qui peuvent prendre la forme d'une attribution directe ou d'un accord formel de prorogation d'un contrat.

En ce qui concerne la question des données, le paragraphe 8 de l'article 4 du règlement n° 1370/2007 prévoit que :

« Les contrats de service public exigent de l'opérateur qu'il fournisse à l'autorité compétente les informations essentielles pour l'attribution des contrats de service public, tout en garantissant la protection légitime des informations commerciales confidentielles. Les autorités compétentes mettent à la disposition de toutes les parties intéressées des informations utiles pour préparer une offre dans le cadre d'une procédure de mise en concurrence, tout en garantissant la protection légitime des informations commerciales confidentielles. Ces informations portent notamment sur le nombre de voyageurs, les tarifs, les coûts et les recettes liés au service public de transport de voyageurs couvert par la procédure de mise en concurrence, et des précisions sur les spécifications de l'infrastructure pertinentes pour l'exploitation des véhicules ou du matériel roulant requis, et permettent aux parties intéressées de préparer des plans d'exploitation bien étayés. Les gestionnaires de l'infrastructure ferroviaire assistent les autorités compétentes pour la fourniture de toutes les spécifications de l'infrastructure pertinentes. Le non-respect des dispositions énoncées ci-dessus est soumis au contrôle juridictionnel prévu à l'article 5, paragraphe 7. »

II. La proposition de loi initiale

Cet article crée une nouvelle sous-section comportant des « dispositions générales » relatives aux services conventionnés, qu'ils soient organisés par l'État ou par les régions, sur le réseau national.

Cette nouvelle sous-section 1 A est insérée au début de la section 1 sur les « services assurés sur les infrastructures appartenant à l'État et à ses établissements publics » du chapitre Ier concernant l'« organisation du transport ferroviaire ou guidé » du titre II « Exploitation » du livre Ier « Système de transport ferroviaire ou guidé » de la deuxième partie du code des transports « Transport ferroviaire ou guidé ». Cette section précède les sous-sections 1 à 3, consacrées respectivement aux services d'intérêt national, d'intérêt régional et aux services assurés dans la région Ile-de-France.

Elle comporte trois articles.

Le nouvel article L. 2121-1 A aborde la question de la transmission, par l'autorité organisatrice de transport compétente, des informations nécessaires à la présentation des offres par les candidats.

Il impose aux autorités organisatrices de communiquer aux candidats les informations déterminées par décret en Conseil d'État, pris après avis de l'Autorité de régulation des activités ferroviaires et routières. L'exposé des motifs de la proposition de loi précise qu'il s'agit d'un « socle minimal d'informations [...], sans préjudice des autres informations que l'autorité organisatrice pourrait souhaiter ou devoir transmettre aux candidats en fonction du contrat concerné. » Son objectif est d'éviter la multiplication des contentieux relatifs à cette question et d'établir un cadre homogène, alors que les autorités organisatrices ouvriront pour la première fois ces services à la concurrence.

L'article précise que ce décret pourra prévoir, de façon proportionnée, la communication d'informations couvertes par le secret industriel et commercial, dans des conditions visant à en protéger la confidentialité. Comme l'indique l'exposé des motifs, « ce décret pourra par exemple imposer la présentation de certaines informations par fourchette de valeurs, ou leur consultation dans une salle spécifique (data room). »

Le nouvel article L. 2121-1 B définit le régime applicable aux contrats de service public portant sur des services de transport ferroviaire de personnes, en rappelant qu'il existe deux types de contrats : les contrats de concession et les marchés publics.

Pour les contrats de concession, il rappelle que l'ordonnance n° 2016-65 du 29 janvier 2016 relative aux contrats de concession s'applique.

Pour les marchés publics, il indique qu'ils devront être conclus « dans le respect des principes de liberté d'accès à la commande publique, d'égalité de traitement des candidats et de transparence des procédures », soit après une procédure de mise en concurrence, « dans des conditions fixées par décret en Conseil d'État, pris après avis de l'Autorité de régulation des activités ferroviaires et routières. »

Enfin, le nouvel article L. 2121-1 C exclut expressément la majorité des dérogations à l'obligation de mise en concurrence prévues par le règlement 1370/2007, à la condition que les États membres ne les interdise pas dans leur droit national, sauf la possibilité de mise en régie prévue au paragraphe 2 de l'article 5 de ce règlement.

La proposition de loi fixe la date d'entrée en vigueur de ces dispositifs au 3 décembre 2019, sauf pour l'article L. 2121-1 A dont la date d'entrée en vigueur est fixée au 1er janvier 2019.

III. La position de votre commission

Pour clarifier le dispositif envisagé pour la transmission des informations aux candidats à un appel d'offres et prendre en compte les remarques formulées par le Conseil d'État dans son avis, votre commission a adopté l'amendement COM-2 du rapporteur, qui pose le principe de la communication aux candidats à un appel d'offres, par l'autorité organisatrice, des « informations utiles pour préparer une offre dans le cadre d'une procédure de mise en concurrence », en reprenant expressément les termes du règlement européen n° 1370/2007 relatif aux services publics de transport de voyageurs par chemin de fer et par route, avant de renvoyer au décret en Conseil d'État le soin de déterminer les catégories d'informations concernées et les conditions dans lesquelles des informations couvertes par le secret en matière industrielle et commerciale peuvent être transmises.

Si la protection de ces informations est légitime, votre commission a constaté que le dispositif proposé était suffisamment proportionné et encadré : seules les informations nécessaires pour éviter des distorsions de concurrence devront être transmises, et dans des conditions permettant d'en protéger la confidentialité.

S'agissant du volet relatif aux contrats de concession et aux marchés publics, le Conseil d'État a relevé le risque d'incompétence négative de la disposition renvoyant à un décret en Conseil d'État le soin de fixer les modalités d'attribution des marchés publics portant sur des services ferroviaires pouvant être conclus par des collectivités territoriales.

Par ailleurs, il n'a pas été démontré, à ce stade, qu'une procédure spécifique pour l'attribution de ces marchés publics était nécessaire, par rapport à la procédure de droit commun fixé par l'ordonnance n° 2015-899 du 23 juillet 2015 relative aux marchés publics.

En conséquence, votre commission a adopté l'amendement COM-3 rect. du rapporteur pour rendre applicable cette ordonnance aux marchés de services de transport de voyageurs par chemin de fer.

Cette modification est effectuée directement dans le texte de l'ordonnance n° 2015-899 du 23 juillet 2015 relative aux marchés publics. En conséquence, dès lors que les deux ordonnances de droit commun relatives aux contrats de concession, d'une part, aux marchés publics, d'autre part, seront applicables de plein droit, il n'apparaît plus nécessaire d'y faire référence dans le code des transports. C'est la raison pour laquelle le même amendement supprime le nouvel article L. 2121-1 B.

Votre commission a adopté cet article ainsi modifié.

Article 3 (article L. 2121-1 du code des transports) - Rôle d'autorité organisatrice de l'État

Objet : cet article affirme le rôle d'autorité organisatrice de l'État pour les services ferroviaires d'intérêt national.

I. Le droit en vigueur

L'État exerce la compétence d'autorité organisatrice pour les trains d'équilibre du territoire, dont une grande partie a récemment été transférée aux régions12(*). Les régions sont quant à elles chargées des services de transport express régional (TER) depuis 2002.

L'article L. 2121-1 du code des transports dispose que « l'État veille à l'organisation des services de transport ferroviaire de personnes d'intérêt national ».

L'article L. 2121-3 énonce quant à lui le rôle d'autorité organisatrice des régions : « la région est chargée, en tant qu'autorité organisatrice des transports collectifs d'intérêt régional, de l'organisation :

« 1° Des services ferroviaires régionaux de personnes, qui sont les services ferroviaires de personnes, effectués sur le réseau ferré national, à l'exception des services d'intérêt national et des services internationaux ;

« 2° Des services routiers effectués en substitution de ces services ferroviaires.

« Dans le respect des compétences des départements, des communes et de leurs groupements et dans celui de la cohérence et de l'unicité du système ferroviaire dont l'État est le garant, la région définit, dans son ressort territorial, le contenu du service public de transport régional de personnes, notamment les dessertes, la tarification, la qualité du service et l'information de l'usager, en tenant compte de la planification régionale des infrastructures de transport au sens de la section 1 du chapitre III du titre Ier du livre II de la première partie du présent code.

« La région définit la politique tarifaire des services d'intérêt régional en vue d'obtenir la meilleure utilisation sur le plan économique et social du système de transport. Les tarifs sociaux nationaux s'appliquent aux services régionaux de personnes.

« Les conditions d'application du présent article sont fixées par décret en Conseil d'État. »

II. La proposition de loi initiale

Le I de cet article modifie l'article L. 2121-1 du code des transports pour énoncer que « l'État est l'autorité organisatrice des services de transport ferroviaire de personnes d'intérêt national, sans préjudice de l'article L. 2121-12 [c'est-à-dire sans préjudice de l'exercice du droit d'accès au réseau mis en oeuvre par l'article 5 de la proposition de loi]. »

Le II fixe son entrée en vigueur au 1er janvier 2019.

Le III est une disposition transitoire précisant que cette disposition ne fait pas obstacle, du 1er janvier 2019 au 13 décembre 2020, à l'exploitation, par SNCF Mobilités, de services non conventionnés.

III. La position de votre commission

Votre commission a approuvé l'affirmation du rôle d'autorité organisatrice de l'État.

Elle a adopté l'amendement de simplification rédactionnelle COM-4 du rapporteur, qui supprime l'entrée en vigueur différée de l'article et la disposition transitoire, qui n'apparaissent plus justifiées compte tenu de la démarche de simplification des dispositifs d'entrée en vigueur mise en oeuvre dans l'ensemble du texte.

Votre commission a adopté cet article ainsi modifié.

Article 4 (article L. 2121-2 du code des transports) - Contrats de service public répondant aux besoins d'aménagement du territoire

Objet : cet article prévoit la conclusion, par l'État, de contrats de service public pour l'exploitation de services de transport ferroviaire de personnes incluant des services à grande vitesse, pour répondre aux besoins d'aménagement du territoire.

I. Le droit en vigueur

L'État a conclu un contrat de service public avec SNCF Mobilités pour l'exploitation des trains d'équilibre du territoire.

Les services dits « TGV » ne font pas l'objet d'un conventionnement et sont organisés par SNCF Mobilités.

L'article L. 2121-2 du code des transports prévoit une consultation des régions sur les modifications de la consistance des services assurés dans leur ressort territorial par SNCF Mobilités, autres que les services d'intérêt régional.

Il dispose également que toute création ou suppression par SNCF Mobilités de la desserte d'un itinéraire par un service de transport d'intérêt national ou de la desserte d'un point d'arrêt par un service national ou international est soumise pour avis aux départements et communes concernés.

Enfin, depuis la loi du 4 août 2014 portant réforme ferroviaire, toute suppression du service d'embarquement des vélos non démontés à bord des services de transport ferroviaire de voyageurs d'intérêt national est soumise pour avis aux régions concernées.

Le règlement n° 1370/2007 du Parlement européen et du Conseil du 23 octobre 2007 relatif aux services publics de transport de voyageurs par chemin de fer et par route, tel que modifié par le quatrième paquet ferroviaire, prévoit la mise en concurrence des services ferroviaires faisant l'objet de contrats de service public à partir du 3 décembre 2019.

La directive 2012/34/UE du Parlement européen et du Conseil du 21 novembre 2012 établissant un espace ferroviaire unique européen (refonte), dans sa version modifiée, donne aux entreprises ferroviaires un droit d'accès au réseau à partir du 1er janvier 2019, pour une application effective à partir du 14 décembre 2020. Ce droit peut être limité par les États membres si le service ferroviaire envisagé compromettrait l'équilibre économique d'un contrat de service public, dans des conditions encadrées (cf. commentaire de l'article 5).

II. La proposition de loi initiale

Pour éviter que l'ouverture à la concurrence des services dits « TGV » ne se traduise par la disparition de nombreuses liaisons considérées comme peu rentables ou déficitaires, mais pourtant indispensables à l'aménagement du territoire, la proposition de loi prévoit une nouvelle rédaction de l'article L. 2121-2 énonçant que « l'État accorde aux entreprises ferroviaires des droits exclusifs pour l'exploitation des services de transport ferroviaire de personnes à grande vitesse, en contrepartie de la réalisation d'obligations de service public qu'il définit pour répondre aux besoins d'aménagement du territoire, pour une durée limitée, dans les conditions prévues par le règlement (CE) n° 1370/2007 (...). »

L'article prévoit l'attribution de ces contrats de service public par voie de mise en concurrence, en renvoyant à un décret en Conseil d'État, pris après avis de l'Autorité de régulation des activités ferroviaires et routières, le soin de définir cette procédure.

III. La position de votre commission

Votre commission est favorable à la mesure proposée par les auteurs de la proposition de loi, à savoir la conclusion, par l'État, de contrats de service public combinant des services rentables et des services non rentables pour les services dits « TGV ».

A l'opposé de celui proposé par Jean-Cyril Spinetta dans son rapport sur l'avenir du transport ferroviaire, qui préconise de recentrer les dessertes à grande vitesse « entre les principales métropoles françaises », ce dispositif vise à conserver les dessertes directes des villes « moyennes » par des TGV.

Cette mesure apparaît, à ce jour, comme la seule solution permettant de préserver de façon certaine des dessertes considérées comme non rentables dans le contexte de l'ouverture à la concurrence, sans rupture de charge pour les usagers.

A l'inverse, un conventionnement des seules sections non rentables, notamment celles permettant de desservir les villes moyennes par des trains « TGV », obligerait les usagers à changer de train, ce qui réduirait d'autant l'attractivité du mode ferroviaire par rapport aux autres modes de transport.

Ces contrats de service public devront évidemment coexister avec le principe du libre accès au réseau (open access) prévu par la directive 2012/34/UE.

L'intention des auteurs de la proposition de loi n'était pas de couvrir l'ensemble du réseau par ces contrats de service public, ce qui entrerait en contradiction avec ce droit d'accès au réseau, dont la proposition de loi prévoit d'ailleurs la mise en oeuvre à l'article 5.

La rédaction retenue peut néanmoins donner cette impression. Or, comme l'a relevé le Conseil d'État dans son avis, « une disposition législative imposant de manière générale à une autorité organisatrice de transport de passer des contrats de service public comportant des droits exclusifs pour une catégorie de services de transport ferroviaire, sans avoir procédé, préalablement et au cas par cas, à une définition des besoins de service public de transport ferroviaire de voyageurs, remettrait en cause le droit d'accès reconnu par l'article 10 de la directive. »

Pour tenir compte de cette observation et procéder à d'autres ajustements techniques, votre commission a adopté l'amendement COM-5 du rapporteur, qui prévoit que « pour répondre aux besoins d'aménagement du territoire, l'État conclut des contrats de service public pour l'exploitation de services de transport ferroviaire de personnes incluant des services à grande vitesse, dans les conditions prévues par le règlement (CE) n° 1370/2007 (...) ».

Cette rédaction lève toute ambiguïté sur le fait que l'État devra procéder, avant la conclusion de ces contrats, à une analyse des besoins, dans les conditions prévues par le règlement (CE) n° 1370/2007 : l'ensemble des services dits « TGV » ne seront pas couverts par ces contrats et le droit d'accès au réseau pourra s'exercer.

Le législateur ne pouvant s'y substituer, il reviendra à l'État, en tant qu'autorité organisatrice, de prendre ses responsabilités en définissant les dessertes qu'il souhaite préserver et en concluant les contrats de service public correspondants.

Il ne s'agit donc pas de diviser le réseau en franchises sur le modèle britannique, mais de faire coexister, dans un système équilibré, des services librement organisés et des services conventionnés, comme il en existe déjà pour les trains d'équilibre du territoire.

Par ailleurs, cette rédaction prévoit la conclusion de contrats pour l'exploitation de « services de transport ferroviaire de personnes incluant des services à grande vitesse » car il convient, pour désigner l'ensemble des services dits « TGV », de ne pas se limiter à la notion de « services à grande vitesse ». Celle-ci pourrait en effet s'avérer très restrictive, si l'on considère la définition qu'en fait la directive 2012/34/UE, qui les désigne comme les services « opérés sans arrêts intermédiaires entre deux lieux séparés par une distance de plus de 200 kilomètres sur des lignes spécialement conçues et équipées pour des vitesses généralement supérieures ou égales à 250 kilomètres par heure et fonctionnant en moyenne à ces vitesses. »

Enfin, l'article adopté par votre commission supprime la référence à une catégorie spécifique de contrats de service public, dans la mesure où le droit commun des concessions peut s'appliquer à ces contrats. En conséquence, la notion de « droit exclusif », qui peut prêter à confusion avec le droit d'accès au réseau, est remplacée par le terme plus générique de « contrat de service public ».

Votre commission a adopté cet article ainsi modifié.

Article 5 (articles L. 2121-12, L. 2133-1 et L. 1263-2 du code des transports) - Exercice du droit d'accès au réseau (open access)

Objet : cet article fixe les modalités du droit d'accès au réseau prévu par le droit de l'Union européenne et les conditions dans lesquelles les autorités organisatrices de transport peuvent le limiter, en cas d'atteinte à l'équilibre économique d'un contrat de service public.

I. Le droit en vigueur

A. Le régime applicable aux dessertes intérieures effectuées dans le cadre de services internationaux

L'article 10 de la directive 2012/34/UE du Parlement européen et du Conseil du 21 novembre 2012 établissant un espace ferroviaire unique européen accorde aujourd'hui aux entreprises ferroviaires un droit d'accès au réseau pour l'exploitation de services internationaux de transport de voyageurs. Il autorise également ces entreprises à effectuer des dessertes à l'intérieur du même pays dans le cadre de ces services.

L'article 11 de la directive permet aux États membres de limiter ce droit d'accès s'il compromet l'équilibre d'un contrat de service public couvrant le même trajet. Il revient à l'organisme de contrôle - en France, l'Autorité de régulation des activités ferroviaires et routières - de déterminer si l'équilibre économique du contrat de service public est susceptible d'être compromis.

Ces dispositions ont été transposées aux articles L. 2121-12 et L. 2133-1 du code des transports.

L'article L. 2121-12 autorise ces services de transport, qualifiés de « services librement organisés » par opposition aux services conventionnés, et prévoit qu'il revient à l'autorité organisatrice compétente de « limiter ou, le cas échéant, interdire ces dessertes intérieures, sous réserve que l'Autorité de régulation des activités ferroviaires et routières ait, par une décision motivée, estimé que ces dessertes compromettent l'équilibre économique d'un contrat de service public. »

L'article L. 2133-1 précise la procédure suivant laquelle le régulateur « se prononce [...] sur l'existence éventuelle d'une atteinte à l'équilibre économique d'un contrat de service public », en indiquant les entités qui peuvent le saisir : l'autorité administrative compétente, l'autorité qui a attribué le contrat de service public, le gestionnaire d'infrastructure ou l'entreprise ferroviaire qui exécute le contrat. Les décisions de l'Autorité de régulation des activités ferroviaires et routières (Arafer) sont prises dans un délai de six semaines à compter de la réception de toutes les informations utiles à l'instruction et notifiées au demandeur. Elles sont susceptibles de recours devant le Conseil d'État.

Enfin, en application du de l'article L. 1263-2, l'Arafer peut être saisie, pour exercer son rôle en matière de règlement des différends, par les entreprises s'estimant victimes de préjudices liés à la création de services intérieurs de transport de voyageurs effectués lors d'un service international de transport de voyageurs.

B. Le régime du droit d'accès au réseau prévu par la directive 2012/34/UE, telle qu'elle a été modifiée par le quatrième paquet ferroviaire

La directive 2012/34/UE, telle que modifiée par le quatrième paquet ferroviaire, prévoit d'élargir ce droit d'accès au réseau à tous types de service, y compris nationaux, en conservant la possibilité, pour les États membres, de les limiter en cas d'atteinte à l'équilibre économique d'un contrat de service public couvrant le même trajet.

Ce dispositif doit s'appliquer à partir du 1er janvier 2019, pour une entrée en vigueur effective pour l'horaire de service 2021.

L'article 11 de la directive 2012/34 relatif à la limitation du droit d'accès au réseau

(entrée en vigueur prévue au 1er janvier 2019)

1. Les États membres peuvent limiter le droit d'accès visé à l'article 10, paragraphe 2, aux services de transport de voyageurs entre un lieu de départ donné et une destination donnée lorsqu'un ou plusieurs contrats de service public couvrent le même trajet ou un trajet alternatif si l'exercice de ce droit est susceptible de compromettre l'équilibre économique du ou des contrats de service public en question.

2. Pour déterminer si l'équilibre économique d'un contrat de service public est susceptible d'être compromis, l'organisme ou les organismes de contrôle compétents visés à l'article 55 procèdent à une analyse économique objective et fondent leur décision sur des critères préétablis. Ils statuent à la demande de l'une des entités suivantes, présentée dans un délai d'un mois à compter de la réception de l'information relative à l'intention d'assurer un service de transport de voyageurs tel qu'il est mentionné à l'article 38, paragraphe 4:

a) l'autorité ou les autorités compétentes qui ont attribué le contrat de service public;

b) toute autre autorité compétente concernée qui aurait le droit de limiter l'accès en vertu du présent article;

c) le gestionnaire de l'infrastructure;

d) l'entreprise ferroviaire qui exécute le contrat de service public.

Les autorités compétentes et les entreprises ferroviaires assurant les services publics fournissent à l'organisme de contrôle ou aux organismes de contrôle compétents les informations raisonnablement nécessaires à la prise d'une décision. Dans un délai d'un mois à compter de la réception de la demande, l'organisme de contrôle compétent examine les informations fournies par ces parties et, le cas échéant, sollicite toute information utile à toutes les parties concernées et lance des consultations avec celles-ci. L'organisme de contrôle consulte toutes les parties concernées s'il y a lieu et les informe de sa décision motivée dans un délai prédéterminé et raisonnable, et en tout état de cause dans un délai de six semaines à compter de la réception de toutes les informations pertinentes.

3. L'organisme de contrôle motive sa décision et précise les conditions dans lesquelles une des entités suivantes peut demander le réexamen de la décision dans un délai d'un mois à compter de sa notification:

a) l'autorité ou les autorités compétentes concernées;

b) le gestionnaire de l'infrastructure;

c) l'entreprise ferroviaire qui exécute le contrat de service public;

d) l'entreprise ferroviaire demandant l'accès.

Lorsque l'organisme de contrôle décide que le service de transport de voyageurs envisagé au sens de l'article 38, paragraphe 4, compromettrait l'équilibre économique d'un contrat de service public, il indique les changements qui pourraient être apportés à ce service afin que les conditions d'octroi du droit d'accès prévu à l'article 10, paragraphe 2, soient remplies.

(...)

NB Le paragraphe 4 de l'article 38 de la même directive dispose que :

4. Lorsqu'un candidat a l'intention de demander des capacités d'infrastructure en vue d'exploiter un service de transport de voyageurs dans un État membre où le droit d'accès à l'infrastructure ferroviaire est limité conformément à l'article 11, il en informe les gestionnaires de l'infrastructure et les organismes de contrôle concernés .. Afin que les organismes de contrôle concernés soient en mesure d'évaluer l'incidence économique potentielle sur les contrats de service public existants, lesdits organismes veillent à ce que toute autorité compétente ayant attribué un service de transport ferroviaire de voyageurs sur le trajet en question défini dans un contrat de service public, toute autre autorité compétente concernée ayant le droit de limiter l'accès en vertu de l'article 11 et toute entreprise ferroviaire exécutant le contrat de service public sur le trajet de ce service de transport de voyageurs soient informées sans retard indu et au plus tard dans un délai de dix jours.

II. La proposition de loi initiale

Le présent article modifie les articles L. 1263-1, L. 2121-1 et L. 2133-1 pour tirer les conséquences de l'extension du droit d'accès au réseau à l'ensemble des services.

L'article L. 2121-12 modifié pose le principe du libre accès au réseau, en permettant à toute autorité organisatrice compétente, après avis conforme de l'Arafer, de limiter ou interdire ces services lorsqu'ils compromettent l'équilibre d'un contrat de service public.

L'article L. 2133-1, modifié par coordination, prévoit toujours que l'Arafer se prononce sur l'atteinte à l'équilibre économique du contrat de service public, à la demande des acteurs précités.

De même, le 8° de l'article L. 1263-1 est modifié pour étendre la possibilité de saisine de l'Arafer à la création de services de transport librement organisés en application de l'article L. 2121-12.

III. La position de votre commission

Dans son avis, le Conseil d'État a considéré que ce dispositif ne transposait pas parfaitement les dispositions de la directive 2012/34/UE.

Il a notamment remis en cause le dispositif prévoyant, à l'article L. 2121-12, un avis conforme de l'Arafer sur le projet de limitation du service rédigé par l'autorité organisatrice, considérant qu'il ne permettait pas au régulateur de prendre une décision motivée sur l'atteinte à l'équilibre économique du contrat de service conformément aux paragraphes 2 et 3 de l'article 11 de la directive.

Votre rapporteur estime que ces dispositions sont transposées, mais à l'article L. 2133-1, qui prévoit une saisine directe du régulateur par les parties prenantes conformément à la directive.

Ce n'est qu'une fois que cette décision portant sur l'atteinte éventuelle à l'équilibre économique du contrat de service public a été rendue par l'Arafer en application de l'article L. 2133-1 que l'autorité organisatrice peut lui soumettre pour avis un projet de limitation du service. L'avis conforme de l'Arafer sur ce projet de limitation a pour objet de vérifier que la limitation opérée par l'autorité organisatrice respecte bien la décision de l'Arafer sur l'atteinte à l'équilibre économique du contrat de service public, et ne va pas au-delà de ce qui est nécessaire.

Par ailleurs, le Conseil d'État a recommandé de compléter la transposition de la directive.

Pour prendre en compte ces remarques et clarifier la procédure applicable, votre commission a adopté l'amendement COM-6 du rapporteur.

Cet amendement précise les différentes étapes de la procédure et les délais dans lesquels elles peuvent être mises en oeuvre, ainsi que les conditions de réexamen et de recours à l'encontre de la décision du régulateur.

En application de l'article L. 2121-12 modifié, l'entreprise ferroviaire devra déclarer son intention d'assurer le service auprès de l'Arafer « au plus tard dix-huit mois avant l'entrée en vigueur de l'horaire de service auquel la demande de capacité formulée auprès du gestionnaire d'infrastructure pour ce service se rapporte », comme le prévoit le paragraphe 4 de l'article 38 de la directive 2012/34/UE.

L'Arafer devra ensuite publier sans délai cette déclaration et en informer concomitamment toute autorité organisatrice ayant conclu un contrat de service public pour l'exploitation d'un ou de plusieurs services ferroviaires sur le même trajet et toute entreprise ferroviaire exécutant un tel contrat de service public.

Ensuite, en application de l'article L. 2133-1 modifié, les acteurs susceptibles de saisir le régulateur pour vérifier l'atteinte à l'équilibre économique d'un contrat de service public, déjà évoqués, auront un mois pour le faire

Il est précisé que l'Arafer se prononcera sur cette atteinte éventuelle à l'équilibre économique d'un contrat de service public par une décision. Il n'apparaît pas nécessaire de préciser que cette décision est motivée, dans la mesure où l'article L. 1261-2 prévoit déjà que toutes les propositions, avis et décisions de l'Autorité de régulation des activités ferroviaires et routières sont motivés et rendus publics.

Conformément au paragraphe 3 de l'article 11 de la directive, l'article L. 2133-1 modifié précise que si l'Arafer décide que le service annoncé compromettrait l'équilibre économique du contrat, elle doit indiquer dans sa décision les changements qui pourraient être apportés à ce service pour qu'il puisse être assuré sans compromettre l'équilibre économique dudit contrat.

Conformément au paragraphe 2 de l'article 11 de la directive, l'Arafer aura six semaines pour rendre sa décision et devra préciser, conformément à son paragraphe 3, les conditions de son réexamen éventuel. La décision sera susceptible de recours devant le Conseil d'État.

Une fois que l'Arafer aura rendu sa décision sur l'atteinte à l'équilibre économique du contrat de service public, l'autorité organisatrice de transport pourra limiter ou interdire le service, en application de l'article L. 2121-12 modifié. Il ne sera plus nécessaire d'obtenir un avis conforme de l'Arafer, mais il est précisé que la limitation du service prévue par l'autorité organisatrice doit s'inscrire dans le respect de la décision prise par l'Arafer : elle ne saurait interdire le service davantage que ce qui est autorisé par la décision de l'Arafer.

Par coordination, la notion d'horaire de service est définie à l'article L. 2122-3, qui définit déjà les termes de « capacités d'infrastructures » et de « sillon » en reprenant les termes de la directive.

Votre commission a adopté cet article ainsi modifié.

Article 6 - Dispositions transitoires

Objet : cet article rassemble les dispositions transitoires de la proposition de loi.

I. La proposition de loi initiale

Cet article précise que, dans l'attente de l'entrée en vigueur effective de la généralisation du droit d'accès prévue par l'article 5, soit jusqu'au 13 décembre 2020, le dispositif actuellement prévu pour les dessertes intérieures réalisées dans le cadre de services internationaux, exposé dans le commentaire de l'article 5, reste applicable, de même que l'article L. 2121-2, exposé dans le commentaire de l'article 4.

II. La position de votre commission

Pour améliorer la lisibilité des dates d'entrée en vigueur effective des différents dispositifs de la proposition de loi, votre commission a adopté l'amendement COM-7 du rapporteur, qui rassemble, sans les modifier, l'ensemble des dispositions transitoires de la proposition de loi au sein de l'article 6, soit à la fin du chapitre consacré aux dates et aux modalités de l'ouverture à la concurrence.

Outre les dispositions figurant déjà au sein de cet article, ces dispositions, qui figuraient initialement à l'article 1er de la proposition de loi, prévoient que, par dérogation aux 1er, 4 et 5 de la proposition de loi :

- jusqu'au 2 décembre 2019, SNCF Mobilités exploite, selon les principes du service public, l'ensemble des services de transport ferroviaire de personnes sur le réseau ferré national, sous réserve des dessertes intérieures effectuées dans le cadre de services de transport international ;

- du 3 décembre 2019 au 13 décembre 2020, SNCF Mobilités exploite, selon les principes du service public, les services de transport ferroviaire de personnes sur le réseau ferré national ne faisant pas l'objet d'un contrat de service public, sous réserve des dessertes intérieures effectuées dans le cadre de services de transport international ;

- jusqu'au 31 décembre 2019, SNCF Mobilités gère, de façon transparente et non discriminatoire, les gares de voyageurs qui lui sont confiées par l'État ou d'autres personnes publiques et perçoit des redevances à ce titre auprès des entreprises ferroviaires.

Votre commission a adopté cet article ainsi modifié.

CHAPITRE II - POSER LES CONDITIONS D'UNE OUVERTURE À LA CONCURRENCE EFFECTIVE ET RÉUSSIE
Article 7 (section 7 du chapitre Ier du titre IV du livre Ier de la deuxième partie [nouvelle], articles L. 2111-14-1 [nouveau] et L. 1264-7 du code des transports) - Transmission, par l'opérateur historique, des informations nécessaires aux autorités organisatrices

Objet : cet article crée un dispositif contraignant pour permettre aux autorités organisatrices d'obtenir, de la part de SNCF Mobilités et de SNCF Réseau, les informations nécessaires à l'organisation des services ferroviaires faisant l'objet d'un contrat de service public.

I. Le droit en vigueur

Les autorités organisatrices de transport ont besoin d'avoir accès à un certain nombre d'informations pour exercer pleinement leur rôle. La perspective de l'ouverture à la concurrence accroît encore ce besoin, dans la mesure où elles devront préparer en amont leurs appels d'offres.

Elles auront ainsi besoin, par exemple, de données précises relatives à la fréquentation des lignes et à la qualité de service, au nombre et à l'affectation des personnels employés pour l'exécution du service, et aux matériels roulants utilisés (valeur nette comptable, historique de leur état et des opérations de maintenance effectuées, etc.)

La loi portant réforme ferroviaire du 4 août 2014 a renforcé les obligations pesant sur SNCF Mobilités dans ce domaine :

- en insérant dans le code un nouvel article L. 2121-8-1 prévoyant que, « lorsqu'un service d'intérêt régional fait l'objet d'une convention avec SNCF Mobilités, SNCF Mobilités ouvre à l'autorité organisatrice compétente l'ensemble des données qui décrivent ledit service, notamment les arrêts et les horaires planifiés et temps de trajet réels des trains, ainsi que les parcs de stationnement dont elle a la responsabilité, pour intégration dans les services d'information du public » ;

- en renforçant le dispositif prévu à l'article L. 2141-11, qui prévoit une comptabilité par ligne et la remise à l'autorité organisatrice d'un rapport annuel « indiquant notamment les comptes d'exploitation retraçant la totalité des opérations afférentes à l'exécution de la convention correspondante sur l'année civile précédente, les comptes détaillés ligne par ligne selon une décomposition par ligne définie par chaque autorité organisatrice de transport, une analyse de la qualité du service et une annexe permettant à l'autorité organisatrice d'apprécier les conditions d'exploitation du transport régional de voyageurs ». Cet article prévoit que toutes les pièces justificatives des éléments de ce rapport sont tenues à la disposition de l'autorité organisatrice de transport intéressée dans le cadre de son droit de contrôle.

Cependant, plusieurs autorités organisatrices ont témoigné de leurs difficultés à obtenir de la part de SNCF Mobilités les données nécessaires à l'exercice de leur mission. D'après Régions de France, « les Régions estiment qu'à ce jour les données transmises par SNCF Mobilités ne sont pas assez précises et que leur exploitabilité reste insuffisante13(*) ».

II. La proposition de loi initiale

Cet article crée un dispositif à double niveau.

Le nouvel article L. 2141-20 pose tout d'abord le principe suivant lequel SNCF Mobilités doit fournir à l'autorité organisatrice compétente, à sa demande, toute information relative à l'exécution des missions qui lui ont été confiées par un contrat de service public, sans que puissent y faire obstacle les secrets protégés par la loi. L'autorité organisatrice devra prendre les précautions nécessaires pour empêcher que des tiers non autorisés aient accès aux données couvertes par le secret en matière industrielle et commerciale. Elle pourra néanmoins communiquer certaines de ces informations aux candidats à un appel d'offres, dans les conditions très restrictives énumérées à l'article 2.

Pour éviter toute contestation, de la part de SNCF Mobilités, du bien-fondé des demandes de données faites par les autorités organisatrices, un décret en Conseil d'État, pris après avis de l'Autorité de régulation des activités ferroviaires et routières, établira une liste d'informations devant être considérées de façon irréfragable comme devant être transmises à l'autorité organisatrice, ainsi que les délais dans lesquels SNCF Mobilités devra transmettre ces informations.

Comme l'indique l'exposé des motifs de la proposition de loi, ce décret, qui ne pourrait être exhaustif, constituera une « liste minimale d'informations qu'une autorité organisatrice est en droit d'obtenir en application de cet article, sans préjudice des autres demandes d'informations que l'autorité organisatrice pourrait être amenée à faire. »

En cas de manquement à cette obligation, l'Arafer pourra prononcer une sanction administrative en application de l'article L. 1264-7.

Le même dispositif est prévu pour que SNCF Réseau fournisse aux autorités organisatrices toute information nécessaire pour l'organisation de ces services.

III. La position de votre commission

Votre commission a salué la mise en place d'un dispositif contraignant pour l'opérateur historique, assorti d'une possibilité de sanction administrative prononcée par l'Arafer en cas de manquement.

L'expérience a en effet montré que l'opérateur historique ne faisait pas toujours preuve de diligence dans la transmission des informations utiles aux autorités organisatrices.

De ce fait, la solution proposée par l'auteur de la proposition de loi, consistant, d'une part, à poser le principe de cette obligation de transmission de données, d'autre part, à fixer par décret un socle minimal d'informations à transmettre dans un certain délai sans que l'opérateur puisse contester la demande de l'autorité organisatrice, est de nature à faciliter la transmission de ces données dans des délais raisonnables.

Si votre commission estime que la protection des informations couvertes par le secret industriel et commercial est légitime, elle ne saurait faire obstacle à la transmission des informations indispensables aux autorités organisatrices, dans des conditions très encadrées : il ne pourra s'agir que des informations relatives à l'exécution du service, et l'autorité organisatrice devra prendre des mesures pour protéger la confidentialité de ces données.

Votre commission a adopté l'amendement de coordination COM-8 du rapporteur.

Votre commission a adopté cet article ainsi modifié.

Article 8 (articles L. 2163-1 et L. 2163-2 [nouveaux] du code des transports) - Transfert de personnel entre entreprises ferroviaires

Objet : Cet article fixe les conditions relatives au transfert des salariés entre entreprises ferroviaires suite à l'ouverture à la concurrence du transport ferroviaire de voyageurs.

I. Le droit en vigueur

1. Le transfert du contrat de travail des salariés en cas de transfert d'entreprise

Lorsqu'une activité économique est transférée d'une entreprise vers une autre entreprise, à l'occasion par exemple du renouvellement d'un contrat de service public dont l'exécution est confiée à un nouvel opérateur, les articles L. 1224-1 du code du travail et suivants prévoient qu'il est procédé à un transfert des salariés concourant à cette activité.

L'article L. 1224-1 dispose ainsi que, « lorsque survient une modification dans la situation juridique de l'employeur, notamment par succession, vente, fusion, transformation du fonds, mise en société de l'entreprise, tous les contrats de travail en cours au jour de la modification subsistent entre le nouvel employeur et le personnel de l'entreprise ».

L'article L. 1224-2 précise que le nouvel employeur est tenu, à l'égard des salariés, aux obligations qui incombaient à l'ancien employeur ; il doit donc reprendre les contrats de travail de ces salariés et l'ensemble des droits qui leur sont afférents.

Cette obligation de reprise des personnels est prévue par le droit européen. La directive n° 2001/23 du Conseil du 12 mars 200114(*) prévoit le transfert des droits et obligations qui résultent d'un contrat de travail ou d'une relation au cessionnaire de l'activité des contrats de travail des salariés en cas de transfert d'entreprise ou d'établissement.

Ce transfert est défini, à l'article 1er de la directive, comme le transfert « d'une entité économique maintenant son identité, entendue comme un ensemble organisé de moyens en vue de la poursuite d'une activité économique, que celle-ci soit essentielle ou accessoire ».

Conformément aux dispositions de la directive de 2001 et de l'article L. 1224-1 du code du travail, et à la jurisprudence constante de la Cour de justice de l'Union européenne, le juge administratif et judiciaire français a consacré la nécessité que deux conditions cumulatives soient remplies pour que le transfert des contrats de travail des salariés soit obligatoire15(*) :

- l'entité transférée doit « conserver son identité »16(*), ce qui implique que le nouvel exploitant poursuive la même activité ou une activité connexe ou similaire susceptible de maintenir les emplois ;

- l'entité transférée doit être une « entité économique autonome », comprise comme « un ensemble organisé de personnes et d'éléments corporels ou incorporels permettant l'exercice d'une activité économique qui poursuit un objectif propre »17(*).

La satisfaction de cette condition fait l'objet d'une évaluation au cas par cas, au regard de l'ensemble des circonstances de fait qui caractérisent l'opération en cause, au nombre desquels figure l'existence de personnels affectés spécialement à l'exploitation de l'activité transférée, l'existence d'un transfert d'actifs corporels (biens meubles ou immeubles) ou incorporels et leur valeur ou moment du transfert, ou encore le transfert de la clientèle.

La Cour de Justice de l'Union européenne considère ainsi qu'un transfert est exclu « en l'absence de cession d'actifs significatifs »18(*), ce qui peut concerner le matériel nécessaire à l'exploitation de l'activité, l'organisation des travailleurs en collectivité réunie durablement et l'affectation spéciale des travailleurs à l'activité19(*).

2. Le transfert des accords collectifs et des avantages non contractuels

Lors d'un transfert d'entreprise, les conventions et accords collectifs existants sont maintenus au sein de la nouvelle entreprise, qui peut procéder à leur mise en cause, dans les conditions prévues à l'article L. 2261-9 du code du travail20(*).

Lorsque ces conventions ou accords sont mis en cause, l'article L. 2261-14 du code du travail prévoit qu'ils continuent à produire effet jusqu'à l'entrée en vigueur d'une nouvelle convention ou d'un nouvel accord qui leur sont substitués ou, à défaut, pendant une durée d'un an à compter de l'expiration d'un délai de préavis de dénonciation de trois mois (soit quinze mois au total), sauf clause prévoyant une durée supérieure.

Une nouvelle négociation doit alors s'engager dans l'entreprise concernée dans les trois mois suivant la mise en cause, en vue d'adapter les dispositions de la convention ou de l'accord ou en vue de l'élaboration de nouvelles stipulations.

Lorsque la convention ou l'accord qui a été mis en cause n'ont pas été remplacés par une nouvelle convention ou un nouvel accord dans le délai fixé, les salariés des entreprises concernées conservent une rémunération dont le montant annuel ne peut être inférieur à la rémunération versée lors des douze derniers mois.

En ce qui concerne les avantages collectifs non contractuels, tels que les engagements unilatéraux pris par l'ancien employeur, les usages et les accords atypiques, ils ne s'imposent au nouvel employeur que si celui-ci ne procède pas à leur révocation ou à leur dénonciation régulière, en informant par écrit les salariés et les représentants du personnel de ne plus les appliquer.

3. La non-application du régime juridique relatif au transfert d'entreprise au transport ferroviaire de voyageurs

L'ouverture à la concurrence du transport ferroviaire de voyageurs se traduira, s'agissant des services ferroviaires faisant l'objet d'un contrat de service public, par la possibilité qu'un opérateur alternatif soit retenu pour exploiter le service ferroviaire concerné en lieu et place de SNCF Mobilités.

La question se pose alors de la possibilité d'appliquer le régime juridique relatif au transfert des contrats de travail des salariés prévu par l'article L. 1224-1 du code du travail au cas du transfert de l'exploitation d'un service ferroviaire.

Comme mentionné supra, les dispositions du code du travail relatives au transfert des salariés ne sont applicables que lorsque l'activité transférée constitue un ensemble organisé de personnes et d'éléments corporels ou incorporels clairement identifiables.

Or, les modalités d'organisation du travail au sein de l'opérateur historique ne permettent pas que cette condition soit remplie. En effet, les salariés de SNCF Mobilités ne sont pas exclusivement affectés à un service de TER ou de TET, mais ils sont amenés à concourir à l'exploitation de plusieurs services.

De même, le critère relatif au transfert d'actifs corporels pourrait ne pas être réuni dans le cas où un nouvel entrant disposerait de son propre matériel roulant, ou ferait appel aux services d'une société de location de matériels roulants.

Cette difficulté a été relevée dans le rapport «  Grignon » relatif aux conditions pour une expérimentation portant sur l'ouverture à la concurrence des services de transports ferroviaires régionaux de voyageurs21(*). Celui-ci souligne que « faute d'affectation exclusive du personnel de la SNCF sur le service dont le transfert est envisagé, le critère du transfert d'une entité économique maintenant son identité ferait défaut. Il ne s'appliquerait pas à une opération telle que celle qui est envisagée pour la simple raison que le personnel de la SNCF n'est pas affecté exclusivement à un service susceptible d'être repris par un nouvel opérateur. Dès lors, ni les dispositions de la directive 2001/23, ni celles de l'article L. 1224-1 et suivants du code du travail ne s'appliqueraient de droit ».

Compte tenu de la non-application du régime de la directive 2001/23 et de l'article L. 1224-1 et suivants du code du travail au cas de la succession d'opérateurs exploitant un service ferroviaire, il est nécessaire que la loi détermine le cadre applicable au transfert des salariés à l'occasion de l'ouverture à la concurrence du transport ferroviaire de voyageurs.

Le droit européen prévoit la possibilité pour les États membres de garantir aux salariés transférés à une entreprise ferroviaire le maintien de leurs droits sociaux fondamentaux, en dépit de la non-application des dispositions de la directive 2001/23. L'article 4 § 5 du règlement 1370/200722(*), qui régit les services ferroviaires conventionnés, dispose en effet que « les autorités compétentes peuvent exiger de l'opérateur de service public sélectionné qu'il offre au personnel préalablement engagé pour fournir les services les droits dont il aurait bénéficié s'il y avait eu transfert au sens de la directive 2001/23/CE ».

Il revient donc aux États membres de déterminer les modalités de transfert des salariés entre entreprises ferroviaires.

II. La proposition de loi initiale

L'article 8 de la proposition de loi détermine un cadre ad hoc relatif au transfert de personnels entre entreprise ferroviaires.

Pour ce faire, il insère un nouveau chapitre III « Transfert de personnel entre entreprises ferroviaires » au sein du titre VI « Relations du travail » du livre Ier « Système de transport ferroviaire ou guide » de la deuxième partie « Transport ferroviaire ou guide » du code des transports, composé de deux nouveaux articles L. 2163-1 et L. 2163-2.

L'article L. 2163-1 détermine les modalités de transfert des salariés entre l'opérateur historique, SNCF Mobilités, et les nouveaux entrants, à l'occasion de la première mise en concurrence d'un service ferroviaire faisant l'objet d'un contrat de service public.

Il prévoit que les régions et l'État, en tant qu'autorités organisatrices de transport, sont compétents pour délimiter le périmètre des salariés à transférer, selon des modalités précisées par décret en Conseil d'État pris après avis de l'Arafer. Les salariés concernés devront avoir été affectés de manière directe ou indirecte à l'exploitation du service concerné au moins six mois avant la date du transfert.

Le transfert s'opérerait dans un premier temps sur la base du volontariat : seraient transférés à l'entreprise entrante les salariés qui concourent à l'exploitation du service concerné qui le souhaitent. Si le nombre de salariés volontaires est inférieur à celui arrêté par l'autorité organisatrice, le transfert des salariés restants serait obligatoire - le refus du transfert constituant alors un motif de rupture du contrat de travail.

L'article L. 2163-1 détermine également le socle de droits sociaux garantis aux salariés de SNCF Mobilités transférés.

L'ensemble des salariés de SNCF Mobilités, qu'ils soient régis par le statut particulier ou contractuels, conserveraient :

- une rémunération annuelle au moins égale à la rémunération antérieure, appréciée sur la base des douze derniers mois précédant le transfert, et qui s'entendrait au sens de l'article L. 242-1 du code de la sécurité sociale - cet article définit le périmètre des rémunérations soumises à cotisation sociale, et inclut notamment les salaires ou gains, les indemnités, primes ou tout autre avantage en argent23(*).

- l'accès aux facilités de circulation24(*). Ce droit serait également préservé pour les ayants-droits de ces salariés.

S'agissant des salariés statutaires, l'article prévoit également qu'ils conservent :

- la garantie de l'emploi - le statut25(*) prévoit que les agents ne peuvent cesser leurs fonctions que par démission, retraite, réforme, radiation des cadres ou révocation. Afin de faire correspondre cette garantie aux conditions d'emploi d'un salarié de droit privé hors statut, le présent article prévoit que les salariés transférés ne pourront cesser leurs fonctions que par démission, retraite, licenciement pour motif disciplinaire ou pour inaptitude, rupture conventionnelle, ou en cas de menace grave à la sécurité ou à l'ordre publics dans les conditions prévues par l'article L. 114-2 du code de la sécurité intérieure ;

- leur affiliation au régime spécial de retraite de la SNCF et l'ensemble des droits à pension qui en découlent.

Enfin, l'article L. 2163-1 prévoit que les conventions ou accords collectifs en vigueur au sein de SNCF Mobilités soient transférés au nouvel employeur et puissent être mis en cause dans les conditions prévues par l'article L. 2261-14 du code du travail (voir supra).

L'article L. 2163-2 détermine les modalités de transfert des salariés entre entreprises ferroviaires et comporte des dispositions relatives au devenir des salariés de SCNF Mobilités lorsqu'à l'issue du premier transfert, le service ferroviaire auquel ils sont affectés est attribué à une autre entreprise ferroviaire.

Les modalités de définition du périmètre des salariés à transférer seraient identiques à celles retenues par l'article L. 2163-1.

Si à l'issue d'une première mise en concurrence, le service ferroviaire est de nouveau attribué à SCNF Mobilités, l'article prévoit que les salariés qui étaient régis par le statut avant leur premier transfert puissent réintégrer le statut. Les salariés contractuels recrutés par l'opérateur alternatif avant ou pendant l'exploitation du service concerné seraient repris par SNCF Mobilités en tant que salariés contractuels.

Si le service est attribué à une autre entreprise ferroviaire, les salariés de SNCF Mobilités conservent le bénéfice des droits sociaux qui sont garantis par l'article L. 2163-1.

III. La position de votre commission

Le transfert de personnels lorsqu'une entreprise succède à une autre entreprise pour réaliser une activité économique est un principe appliqué dans de nombreux secteurs d'activité, dont celui des transports, par exemple dans les transports publics urbains de voyageurs. Cette obligation de reprise des salariés par le nouvel employeur est avant tout conçue pour protéger les salariés, et empêcher que leur emploi ne disparaisse en même temps que la perte du marché pour l'entreprise sortante.

Organiser le transfert des salariés permet également d'assurer la continuité de l'activité concernée. S'agissant du transport ferroviaire de voyageurs, un tel transfert est important pour garantir la continuité du service ferroviaire, et permettre aux opérateurs alternatifs de bénéficier de personnels déjà formés et compétents pour exploiter les lignes concernées.

En l'absence d'application des dispositions de droit commun relatives au transfert des salariés entre entreprises ferroviaires, il est nécessaire que la loi fixe les règles relatives à ce transfert.

À cet égard, votre rapporteur approuve le choix des auteurs de la proposition de loi de créer un cadre législatif spécifique permettant de déterminer de manière détaillée les modalités de ce transfert ainsi que le socle de droits sociaux garantis aux salariés transférés.

Ceci permet d'assurer une garantie juridique forte aux salariés de SNCF Mobilités et limite les incertitudes qui résulteraient d'un dispositif trop flou qui laisserait des marges d'interprétation et donc des possibilités de contentieux entre entreprises ferroviaires au moment du transfert.

S'agissant des modalités de définition du périmètre des salariés à transférer, votre rapporteur partage le souhait des auteurs de la proposition de loi d'en confier la responsabilité aux autorités organisatrices de transport, selon des critères prévus par décret en Conseil d'État, afin de s'assurer que cette définition s'opère de manière objective et dans le respect des règles concurrentielles.

Dans son avis sur la proposition de loi, le Conseil d'État a jugé qu' « en indiquant, d'une part, qu'il s'agit des salariés requis, directement ou indirectement, pour l'exploitation du service et en prévoyant, d'autre part, que les modalités de fixation du périmètre exact seront fixées par l'autorité organisatrice dans des conditions prévues par décret en Conseil d'État, la proposition de loi a fixé un critère suffisant ». Il a toutefois relevé qu'il conviendrait de préciser, au niveau de la loi, « qu'outre le nombre des salariés, le périmètre des salariés à transférer se définit également à partir des métiers requis pour l'exploitation du service ».

Afin de préciser et de compléter les modalités de définition du périmètre des salariés à transférer, et de tenir compte de la remarque du Conseil d'État, votre rapporteur avait proposé un amendement COM-23 qui prévoyait une procédure en plusieurs étapes :

- préalablement à la publication des appels d'offres relatifs à l'exploitation des lignes ferroviaires mises en concurrence, l'autorité organisatrice des transports définit le nombre de salariés devant faire l'objet d'un transfert. Celui-ci est communiqué aux entreprises souhaitant candidater à l'appel d'offres ;

- les entreprises ferroviaires sortantes définissent, à partir de ce périmètre, la liste nominative des salariés à transférer en fonction de leur degré d'affectation au service transféré, après consultation des représentants de salariés et avis de l'autorité organisatrice des transports ;

- les salariés qui sont volontaires peuvent demander à remplacer les salariés devant faire l'objet d'un transfert obligatoire s'ils possèdent les mêmes qualifications professionnelles qu'eux. Ceci permet d'avoir une liste définitive des personnes à transférer.

Par rapport au texte initial de la proposition de loi, ce dispositif apportait plusieurs améliorations en prévoyant explicitement :

- que les entreprises ferroviaires sont informées au moment de l'appel d'offres du nombre de salariés qu'elles sont tenues de reprendre, afin d'intégrer cette dimension dans les offres qu'elles soumettent, ceci permettant de garantir une juste concurrence entre les entreprises ferroviaires ;

- la consultation des représentants des personnels lors de l'élaboration de la liste des salariés à transférer ;

- la possibilité donnée aux salariés qui sont volontaires de demander à remplacer ceux qui figurent sur la liste des personnels à transférer.

Cet amendement n'ayant pas été adopté en commission, il conviendra de mener une réflexion d'ici l'examen de la proposition de loi en séance publique afin de conserver les améliorations qu'il permet tout en levant les difficultés relatives au caractère obligatoire du transfert des personnels qu'il prévoit.

S'agissant des droits garantis aux salariés transférés, l'objectif visé par le présent article est de garantir un socle de droits statutaires et non statutaires fondamentaux aux salariés de SNCF Mobilités.

Votre rapporteur approuve le choix des auteurs de la proposition de loi de garantir quatre droits essentiels : la sécurité de l'emploi, le niveau de rémunération, les droits à la retraite et les facilités de circulation. Il s'agit d'un socle de droits sociaux, qui aura vocation à être complété par d'autres droits prévus par les accords collectifs et les avantages non contractuels en vigueur au sein du nouvel employeur. Rien n'empêchera notamment les entreprises de proposer des conditions de rémunération plus avantageuses aux salariés transférés.

Par ailleurs, l'article 8 permet d'assurer la continuité de ces droits aux salariés en cas de changement successif d'opérateur et prévoit la possibilité pour les salariés de SNCF Mobilités de réintégrer le statut. Dans son avis, le Conseil d'État a soulevé qu' « il incombe au législateur de fixer les conditions nécessaires de cette réintégration ». Votre rapporteur aurait souhaité déposer un amendement en ce sens précisant que les salariés qui réintègrent le statut bénéficient d'une reconstitution rétroactive de leur carrière, mais il n'aurait pas été recevable au titre de l'article 40 de la Constitution.

Votre commission a adopté plusieurs amendements de cohérence ou rédactionnels :

- un amendement COM-9, afin de mettre en cohérence la rédaction de l'article 8 et l'objectif visé par la proposition de loi, qui prévoit que ce sont les salariés et non leurs contrats de travail qui sont transférés aux nouveaux entrants ;

- un amendement COM-10 procédant à plusieurs coordinations visant à simplifier les dates d'entrée en vigueur des dispositions du présent article ;

- un amendement COM-11 visant à mettre en cohérence les termes employés dans la proposition de loi relatifs aux entreprises ferroviaires, et à préciser que seules les entreprises ferroviaires employant des salariés de SNCF Mobilités transférés doivent conclure une convention avec SNCF Mobilités afin de prévoir les modalités de leur participation aux frais résultants des facilités de circulation ;

- un amendement COM-12 renvoyant à un décret en Conseil d'État, pris après avis de l'Arafer, le soin de préciser les modalités d'application des deux articles L. 2163-1 et L. 2163-2 du code des transports nouvellement créés ;

- un amendement COM-13 qui remplace la notion de « salariés contractuels », qui entretient une confusion puisque tous les salariés de SNCF Mobilités bénéficient d'un contrat de travail, par celle de « salariés non régis par le statut ».

Votre commission a adopté cet article ainsi modifié.

Article 9 (section 8 du chapitre Ier du titre IV du livre Ier de la deuxième partie [nouvelle] et article L. 2121-4-1 du code des transports) - Transfert de la propriété des matériels roulants de SNCF Mobilités aux autorités organisatrices de transport

Objet : cet article prévoit le transfert de la propriété des matériels roulants utilisés par SNCF Mobilités pour la poursuite de missions prévues par un contrat de service public à l'autorité organisatrice, à sa demande.

I. Le droit en vigueur

L'article L. 2121-4-1 du code des transports, créé par la loi du 4 août 2014 portant réforme ferroviaire et inséré dans une sous-section relative aux services d'intérêt régional, dispose que « les matériels roulants utilisés par SNCF Mobilités pour la poursuite exclusive des missions prévues par un contrat de service public peuvent être repris par l'autorité organisatrice compétente, qui les met à disposition de SNCF Mobilités pour la poursuite des missions qui font l'objet de ce contrat de service public. Cette reprise se fait moyennant le versement d'une indemnité égale à la valeur nette comptable, nette des subventions versées par ladite autorité organisatrice. Elle ne donne lieu à aucun versement de salaire ou honoraires, ni à aucune perception d'impôts, de droits ou de taxes de quelque nature que ce soit. »

Sur le sujet des matériels roulants, l'article 5 bis du règlement n° 1370/2007 du Parlement européen et du Conseil du 23 octobre 2007 relatif aux services publics de transport de voyageurs par chemin de fer et par route, modifié par le quatrième paquet ferroviaire, évoque plusieurs possibilités.

Article 5 bis du règlement n° 1370/2007 du Parlement européen et du Conseil du 23 octobre 2007 relatif aux services publics de transport de voyageurs par chemin de fer et par route, tel que modifié par le quatrième paquet ferroviaire

II. La proposition de loi initiale

Le présent article remplace cet article du code par un nouvel article, afin d'élargir ce dispositif à l'autorité organisatrice qu'est l'État, et d'affirmer ou de réaffirmer le caractère automatique du transfert de la propriété des matériels roulants, dès lors que l'autorité organisatrice en fait la demande. Il tire également les conséquences de la suppression du monopole de SNCF Mobilités.

Il crée une nouvelle section consacrée aux matériels roulants à la fin du chapitre relatif à SNCF Mobilités, comportant un nouvel article L. 2141-21 prévoyant que « les matériels roulants utilisés par SNCF Mobilités pour la poursuite exclusive des missions prévues par un contrat de service public sont transférés à l'autorité organisatrice compétente, à sa demande. »  

L'indemnité à verser est toujours égale à la valeur nette comptable, nette de toutes subventions, pour prévoir le cas où d'autres subventions que celles de l'autorité organisatrice auraient été versées. Comme dans le droit en vigueur, il est précisé que ce versement ne donne lieu à aucun versement de salaire ou honoraires, ni à aucune perception d'impôts, de droits ou de taxes de quelque nature que ce soit.

III. La position de votre commission

Votre commission approuve ce dispositif, qui ne fait que réaffirmer une disposition existante, tout en soulignant que la récupération de la propriété des matériels roulants est une possibilité offerte aux autorités organisatrices, et non une obligation.

Les autorités organisatrices auront ainsi le choix de mettre en oeuvre le dispositif qu'elles estimeront le plus adapté. Elles pourront aussi, par exemple, acquérir de nouveaux matériels, avoir recours à une société de location de matériels roulants, ou demander aux candidats d'apporter leurs matériels roulants, en s'engageant à les reprendre à la fin du contrat.

Votre commission a adopté cet article sans modification.

Article 10 (article L. 2141-15-2 [nouveau] du code des transports) - Transfert de la propriété des ateliers de maintenance de SNCF Mobilités aux autorités organisatrices de transport

Objet : cet article prévoit le transfert de la propriété des ateliers de maintenance totalement ou majoritairement utilisés par SNCF Mobilités pour la poursuite de missions prévues par un contrat de service public à l'autorité organisatrice, à sa demande.

I. Le droit en vigueur

Les ateliers de maintenance sont des installations de service au sens de la directive 2012/34/UE du Parlement européen et du Conseil du 21 novembre 2012 établissant un espace ferroviaire unique européen. Il s'agit de terrains, bâtiments et équipements aménagés pour permettre la fourniture de services nécessaires à l'exploitation des trains, cités à l'annexe II de la directive, tels que les gares de voyageurs et les infrastructures qui leur sont reliées, les terminaux de marchandises, les gares de triage et les gares de formation, les voies de garage, les installations d'entretien, les infrastructures de ravitaillement en combustible, les autres infrastructures techniques, y compris les installations de nettoyage et de lavage, etc.

La directive donne un droit d'accès, à des conditions équitables, non discriminatoires et transparentes, à ces installations de service. Ces dispositions ont notamment été transposées dans le chapitre III « Exploitation des installations de service et prestations fournies aux candidats » du titre II « Exploitation » du livre Ier « Système de transport ferroviaire ou guidé » de la deuxième partie du code des transports.

SNCF Mobilités est affectataire d'un certain nombre d'ateliers. Comme les autres biens immobiliers gérés par l'EPIC, ces biens appartiennent à l'État, mais SNCF Mobilités exerce sur eux, en application de l'article L. 2141-13 du code des transports, tous pouvoirs de gestion, comme s'il en était propriétaire.

Les articles L. 2141-15 et L. 2141-15-1 figurant dans la section relative à la « gestion domaniale » du chapitre consacré à SNCF Mobilités du code des transports prévoient que cet EPIC peut céder des biens immobiliers aux autorités organisatrices. Il s'agit d'une possibilité et non d'une obligation.

Le premier article concerne « les biens immobiliers utilisés par SNCF Mobilités pour la poursuite de ses missions » en général, tandis que le second concerne les biens utilisés « pour la poursuite exclusive des missions prévues par un contrat de service public ». Dans ce dernier cas, l'autorité organisatrice qui les récupère doit les mettre à disposition de SNCF Mobilités pour la poursuite des missions qui font l'objet de ce contrat de service public. Ces cessions se font moyennant le versement d'une indemnité.

II. La proposition de loi initiale

La proposition de loi insère un nouvel article L. 2141-15-2 à la suite de ces deux articles, pour rendre obligatoire le transfert de la propriété des ateliers de maintenance totalement ou majoritairement utilisés par SNCF Mobilités pour la poursuite de missions prévues par un contrat de service public, à la demande de l'autorité organisatrice.

Comme pour le transfert des matériels roulants, ce transfert se fait moyennant le versement d'une indemnité égale à la valeur nette comptable, nette de toutes subventions.

L'article prévoit que l'autorité organisatrice les met à la disposition des entreprises ferroviaires pour la poursuite de missions qui font l'objet de contrats de service public. 

III. La position de votre commission

Le gestionnaire d'un atelier de maintenance est censé, en application de la directive 2012/34/UE et de la transposition qui en a été faite aux articles L. 2123-1 et suivants du code des transports, offrir à toute entreprise ferroviaire un droit d'accès à son atelier dans des conditions équitables, non discriminatoires et transparentes. L'Arafer peut être saisie si une entreprise estime que ce droit n'est pas respecté.

En pratique néanmoins, il semble légitime de vouloir éviter qu'un atelier entièrement dédié à l'entretien de trains TER, par exemple, soit détenu et géré par SNCF Mobilités alors que le contrat de service public a été attribué à une entreprise concurrente. Votre commission est donc favorable au transfert de la propriété de ces ateliers à l'autorité organisatrice, lorsqu'elle en fait la demande.

En prévoyant que l'autorité organisatrice met ces ateliers à la disposition des entreprises ferroviaires pour la poursuite de missions qui font l'objet de contrats de service public, l'auteur de la proposition de loi a entendu préserver leur destination et éviter qu'ils ne soient affectés à d'autres usages. Mais cette rédaction entre en contradiction avec les règles européennes en matière d'accès aux installations de service, comme l'a relevé le Conseil d'État dans son avis. Dès lors, votre commission a adopté l'amendement du rapporteur COM-14 pour indiquer, à la place, que l'autorité organisatrice ne peut affecter ces ateliers à d'autres usages que ceux d'une installation de service.

Votre commission a adopté cet article ainsi modifié.

Article 11 (articles L. 2111-27, L. 2111-28, L. 2111-29, L. 2111-30, L. 2111-31, L. 2111-32, L. 2111-33, L. 2111-34 et L. 2111-35 [nouveaux] du code des transports) - Transformation de Gares et Connexions en société anonyme à capitaux publics

Objet : Cet article vise à transformer Gares et Connexions, qui constitue actuellement une direction autonome de SNCF Mobilités en charge de la gestion des gares de voyageurs, en société anonyme à capitaux publics, filiale de l'établissement public SNCF.

I. Le droit en vigueur

Le groupe public ferroviaire (GPF), dont l'architecture actuelle est issue de la réforme ferroviaire mise en oeuvre par la loi n° 2014-872 du 4 août 2014 portant réforme ferroviaire, est constitué de « trois entités qui ont un caractère indissociable et solidaire » 26(*) : SNCF, SNCF Réseau et SNCF Mobilités. Ces trois entités ont la forme d'établissements publics nationaux à caractère industriel et commercial (EPIC).

L'article L. 2102-4 du code des transports prévoit que « les attributions dévolues à la SNCF à l'égard de SNCF Réseau et de SNCF Mobilités sont identiques à celles qu'une société exerce sur ces filiales ».

Le groupe public ferroviaire est donc constitué d'un EPIC « de tête », SNCF, et de deux EPIC « fille », SNCF Réseau et SNCF Mobilités.

L'EPIC SNCF assure, en application de l'article L. 2102-1 du code des transports :

- des missions de contrôle et de pilotages stratégiques, la cohérence économique, l'intégration industrielle, l'unité et la cohésion sociales du GPF ;

- des misions transversales nécessaires au bon fonctionnement du système de transport ferroviaire, notamment en matière de gestion de crise, de sûreté et de sécurité, et d'accessibilité du système de transport ferroviaire aux personnes handicapées ou à mobilité réduite ;

- la définition et l'animation des politiques de ressources humaines du GPF ;

- des fonctions mutualisées, dont la gestion des parcours professionnels et des mobilités internes au groupe, l'action sociale, la santé, la politique du logement, la gestion administrative de la paie, l'audit et le contrôle des risques.

SNCF est par ailleurs considéré comme l'employeur des salariés de la SNCF, de SNCF Réseau et de SNCF Mobilités27(*).

L'EPIC SNCF Réseau, propriétaire unique de l'ensemble des lignes du réseau ferré national, a pour mission d'assurer, en application de l'article L. 2111-9 du code des transports :

- l'accès à l'infrastructure ferroviaire du réseau ferré national, comprenant la répartition des capacités et la tarification de cette infrastructure ;

- la gestion opérationnelle des circulations sur le réseau ferré national ;

- la maintenance de l'infrastructure du réseau ferré national ;

- le développement l'aménagement, la cohérence et la mise en valeur du réseau ferré national ;

- la gestion des installations de service dont il est propriétaire et leur mise en valeur.

Enfin, l'EPIC SNCF Mobilités a pour objet, en application de l'article L. 2141-1 du code des transports :

- d'exploiter les services de transport ferroviaire de personnes sur le réseau ferré national ;

- d'exploiter d'autres services de transport ferroviaire, y compris internationaux ;

- de gérer, de façon transparente et non discriminatoire, les gares de voyageurs qui lui sont confiées par l'État ou d'autres personnes publiques et de percevoir à ce titre auprès des entreprises ferroviaires, toute redevance.

Comme l'illustre le graphique ci-dessous, la gestion des gares de voyageurs est actuellement réalisée par une direction de SNCF Mobilités dénommée « Gares et Connexions ». La gestion des gares de voyageurs, comme celle des autres installations de service, fait l'objet d'une comptabilité séparée de la comptabilité de l'exploitation des services de transport ferroviaire28(*).

Architecture du groupe public ferroviaire (GPF)

Source : Arafer, 2017.

Les statuts de SNCF Mobilités, fixés par le décret n° 2015-138 du 10 février 2015, prévoient des dispositions spécifiques relatives à la gestion des gares de voyageurs. L'article 25 de ce décret rappelle que « les missions des gares de voyageurs [...] sont assurées au sein de SNCF Mobilités par une direction autonome, dotée de comptes distincts de ceux des autres activités de l'établissement ». Il prévoit également que le directeur des gares est nommé par le conseil d'administration de SNCF Mobilités, sur proposition de son président, et après avis de l'Arafer. Le conseil d'administration peut lui déléguer une partie de ses attributions en matière de gestion des gares, par exemple en matière de marchés et d'investissements. Le directeur des gares ne peut par ailleurs pas être membre du conseil d'administration de SNCF Mobilités.

L'article 26 du même décret prévoit que le directeur des gares « ne reçoit aucune instruction qui soit de nature à remettre en cause ou à fausser l'indépendance de sa direction et veille au caractère non discriminatoire des décisions prises pour l'exécution des missions de celle-ci ».

Les gares de voyageurs sont des installations de service auxquelles les entreprises ferroviaires doivent avoir accès dans des « conditions équitables, non discriminatoires et transparentes »29(*). À ce titre, la gestionnaire de gares doit informer les entreprises ferroviaires sur les conditions d'accès aux gares et aux prestations fournies en gares, ainsi que sur le montant des redevances qui sont perçues pour la fourniture de ces prestations.

L'article 4 du décret n° 2012-70 du 20 janvier 2012 relatif aux installations de service du réseau ferroviaire dresse la liste des prestations de base, comme l'usage des installations en gare et les services d'accueil, d'information et d'orientation des passagers, et des prestations complémentaires, par exemple le préchauffage des trains ou la mise à disposition de locaux de service pour les personnels des entreprises ferroviaires, fournies par le gestionnaire de gares30(*).

II. La proposition de loi initiale

L'article 11 de la proposition de loi prévoit de transformer l'actuelle direction autonome de SNCF Mobilités en charge de la gestion des gares de voyageurs en société anonyme à capitaux publics, filiale de l'établissement public SNCF.

À cette fin, le I du présent article insère une nouvelle section 3 « Gares et Connexions » au sein du chapitre Ier « Infrastructures appartenant à l'État et à ses établissements publics » du titre Ier « Infrastructures » du livre Ier « Système de transport ferroviaire ou guide » de la deuxième partie du code des transports, composée de quatre sous-sections et de neuf nouveaux articles L. 2111-27 à L. 2111-35.

L'article L. 2111-27 prévoit la transformation de Gares et Connexions en société anonyme à capitaux publics, dont les statuts seraient fixés par décret en Conseil d'État. Au moment de la publication des statuts, la société serait détenue intégralement par l'État, celui-ci devant par la suite demeurer actionnaire majoritaire. Cette transformation serait effective, en vertu du III du présent article, au 1er janvier 2020.

Cet article prévoit également que l'ensemble des biens, droits et obligations de Gares et Connexions subsistent au moment de sa transformation en société anonyme, de même que l'ensemble des contrats ou conventions conclus par cette société et ses filiales. Les salariés de Gares et Connexions, qu'ils soient statutaires ou contractuels, conserveraient également l'ensemble de leurs droits.

Enfin, l'article prévoit que l'ensemble des opérations résultant de la transformation de Gares et Connexions soient réalisées à titre gratuit.

L'article L. 2111-28 détermine les missions de Gares et Connexions, dont l'objet est de « gérer, de façon transparente et non discriminatoire, les gares de voyageurs » et de fournir aux entreprises ferroviaires les prestations en gare mentionnées à l'article L. 2123-1 du code des transports (cf. supra) en contrepartie de redevances.

L'article L. 2111-29 prévoit la conclusion entre Gares et Connexions et l'État d'un contrat d'une durée de dix ans, actualisé tous les trois ans, sur le même modèle que les contrats pluriannuels signés par SNCF Réseau et SNCF Mobilités avec l'État. Ce contrat détermine les objectifs assignés au gestionnaire de gare « en matière de qualité de service, de trajectoire financière, d'accès des entreprises ferroviaires aux gares, de rénovation des gares, de sécurité des gares et de développement équilibré des territoires ».

Le projet de contrat serait soumis pour avis à l'Arafer et transmis au Parlement. Gares et Connexions rendrait compte de sa mise en oeuvre dans son rapport annuel, adressé au Parlement, à l'Arafer ainsi qu'au Haut Comité du système de transport ferroviaire.

L'article L. 2111-30 est relatif à la composition du conseil d'administration de Gares et Connexions. Afin de tenir compte de la spécificité du statut de Gares et Connexions, société qui serait détenue par l'État mais ferait partie du groupe public ferroviaire en tant que filiale de l'EPIC « de tête » SNCF, cet article prévoit un conseil d'administration dérogatoire aux dispositions en vigueur relatives à la gouvernance des sociétés à participation du public31(*). Celui-ci serait composé :

- pour moitié par des représentants de l'État et des personnalités qualifiées choisies par lui, nommés par décret, dont au moins deux représentants des régions et du Syndicat des transports d'Ile-de-France (Stif), un représentant du Groupement des autorités responsables de transport (Gart), et au moins un représentant des consommateurs ou des usagers ;

- pour un sixième par des représentants de la SNCF, dont le président délégué de son directoire (c'est-à-dire le président du conseil d'administration de SNCF Réseau), nommés par décret sur proposition du conseil de surveillance de la SNCF ;

- pour un tiers par des représentants des salariés, élus dans les conditions prévues par la loi n° 83-675 du 28 juillet 1983 relative à la démocratisation du secteur public.

Le nombre total de membres du conseil d'administration serait fixé dans les statuts de la société mentionnés à l'article L. 2111-27.

Afin d'assurer l'indépendance des membres du conseil d'administration du gestionnaire des gares, l'article L. 2111-30 prévoit une incompatibilité de cette fonction avec celle de membre du conseil de surveillance ou d'administration ou de dirigeant d'une entreprise ferroviaire ou d'une entreprise exerçant, par l'intermédiaire d'une de ses filiales, une telle activité.

Les articles L. 2111-31 à L. 2111-34 mettent en place, sur le même modèle que ce que prévoit la loi pour SNCF Réseau32(*), plusieurs dispositifs visant à garantir l'indépendance du président et des dirigeants du gestionnaire des gares vis-à-vis des entreprises ferroviaires.

L'article L. 2111-31 détermine les conditions de nomination et de révocation du président du conseil d'administration de Gares et Connexions. Cette nomination s'effectuerait par décret, sur proposition du conseil de surveillance de la SNCF, et après avis de l'Arafer.

Sur le même modèle que celui prévu pour le président de SNCF Réseau, l'Arafer aurait le pouvoir de s'opposer, dans un délai déterminé, à la nomination ou au renouvellement du président de Gares et Connexions « si elle estime que l'indépendance de la personne proposée à l'égard des intérêts d'une entreprise exerçant une activité ferroviaire est insuffisamment garantie », et de s'opposer à sa révocation si celle-ci est « motivée par l'indépendance dont la personne concernée a fait preuve à l'égard des intérêts d'une entreprise exerçant une activité d'entreprise ferroviaire »33(*). Il s'agit de donner à l'Arafer le pouvoir de contrôler que le président de Gares et Connexions présente les garanties d'indépendance nécessaires vis-à-vis des entreprises ferroviaires.

L'article L. 2111-32 prévoit un régime d'incompatibilité des fonctions de dirigeant de Gares et Connexions avec l'exercice d'activités ou de responsabilités professionnelles dans une entreprise exerçant, directement ou par l'intermédiaire d'une de ses filiales, une activité d'entreprise ferroviaire. La liste des emplois de dirigeant serait arrêtée par le conseil d'administration et communiquée à l'Arafer, dans des conditions fixées par voie réglementaire34(*).

L'article L. 2111-33 prévoit que la commission de déontologie du système de transport ferroviaire prévue à l'article L. 2111-16-2 du code des transports35(*) soit consultée lorsque le président du conseil d'administration ou un dirigeant de Gares et Connexions souhaite exercer des activités pour le compte d'une activité ferroviaire ou de l'une de ses filiales, dans un délai de trois ans suivant la cessation de ses fonctions. Si elle l'estime nécessaire, cette commission peut fixer un délai avant l'expiration duquel la personne ne peut exercer ces nouvelles fonctions, ce délai ne pouvant être supérieur à trois ans suivant la cessation des fonctions antérieures.

L'article L. 2111-34 prévoit que Gares et Connexions doit prendre des mesures d'organisation interne « pour prévenir les risques de pratiques discriminatoires entre entreprises ferroviaires et pour assurer le respect des obligations découlant des règles d'impartialité » fixées par les articles précédents, et établir un plan de gestion des informations confidentielles pris après avis de l'Arafer.

Enfin, l'article L. 2111-35 est relatif à la gestion domaniale des biens de Gares et Connexions. Compte tenu de la transformation du gestionnaire des gares en société anonyme, il prévoit que les biens immobiliers de Gares et Connexions relevant de son domaine public sont déclassés afin de lui être attribués en pleine propriété.

Avant tout apport ou cession d'un tel bien immobilier, Gares et Connexions et ses filiales doivent en informer l'État, qui peut s'y opposer si cela compromettrait la bonne exécution par Gares et Connexions ou ses filiales des engagements pris dans le cadre du contrat pluriannuel. En cas de non-respect de cette obligation d'information, la nullité de la cession ou de l'apport peut être demandée par l'État dès lors que le prix de cession du bien concerné dépasse un certain seuil fixé par arrêté.

Le II de l'article 11 prévoit la conclusion d'un accord entre Gares et Connexions et SNCF Mobilités relatif au transfert des personnels de SNCF Mobilités assurant des prestations en gare au gestionnaire de gares. À défaut d'un tel accord dans un délai d'un an à compter de la date de transformation de Gares et Connexions en société anonyme, soit le 1er janvier 2020, les modalités de ce transfert seraient déterminées par voie réglementaire.

III. La position de votre commission

L'ouverture à la concurrence du transport ferroviaire de voyageurs impose de séparer Gares et Connexions de SNCF Mobilités afin de garantir un accès transparent et non discriminatoire des entreprises ferroviaires à ces installations.

Comme le rappelle l'Arafer dans son étude relative à la gestion des gares ferroviaires de voyageurs de 201636(*), « l'intégration verticale de la gestion des gares ferroviaires et de l'exploitation de services de transport ferroviaire est susceptible d'entraver le développement de la concurrence sur le marché aval du transport de voyageurs du fait de la nature d'infrastructure essentielle des gares » et « le statu quo, tout comme la poursuite du rattachement de la gestion des gares à l'opérateur historique de manière directe ou indirecte, ne sont pas envisageables ».

Dès lors, plusieurs options sont envisageables pour séparer le gestionnaire de gares de SNCF Mobilités. Dans son étude, l'Arafer étudie différents scénarios permettant un positionnement alternatif des gares, qui présentent tous un certain nombre d'avantages et d'inconvénients :

- le rattachement à l'EPIC SNCF en tant que direction dédiée, qui n'est pas envisageable puisqu'il ne permettrait pas de répondre aux objectifs de réduction des risques de distorsion de concurrence dans la gestion des gares étant donné que l'EPIC SNCF est intéressé à la performance économique de SNCF Mobilités et que le président de son directoire est également président de SNCF Mobilités ;

- la création d'un EPIC au sein du groupe public ferroviaire, sous la forme d'un troisième EPIC « fille », qui permettrait de garantir l'autonomie juridique, financière et opérationnelle du gestionnaire des gares et qui constitue, d'après l'Arafer, « une alternative crédible au positionnement actuel du gestionnaire des gares puisqu'il répond aux objectifs d'indépendance du gestionnaire et offre les conditions d'une autonomie financière » ;

- le rattachement à SNCF Réseau sous forme de direction dédiée, qui aurait l'avantage de simplifier la gestion patrimoniale des gares en réunissant l'exploitation des bâtiments des gares et celle des quais, et de créer un guichet unique pour l'accès des entreprises ferroviaires aux gares, mais qui pourrait « faire peser des contraintes importantes sur les investissements du gestionnaire des gares » compte tenu des priorités d'investissement de SNCF Réseau dans le renouvellement du réseau. D'après l'Arafer, ce scénario ne pourrait être retenu « qu'à la condition d'une clarification de la trajectoire financière de SNCF Réseau » ;

- le rattachement à SNCF Réseau sous forme de filiale, qui faciliterait également la réunification du patrimoine des gares mais qui « ne permettrait pas de garantir une totale autonomie financière, notamment en termes de choix d'investissement, dès lors que le gestionnaire des gares serait comptablement consolidé avec SNCF Réseau » ;

- la transformation en société anonyme à capitaux publics indépendante du groupe public ferroviaire, qui permettrait de garantir une indépendance juridique, patrimoniale et décisionnelle, et qui nécessiterait que cette société se voie affecter les bâtiments des gares et de certains actifs de SNCF Réseau.

Au regard de ces éléments, les auteurs de la proposition de loi ont retenu l'option d'une transformation de Gares et Connexions en société anonyme à capitaux publics, filiale de l'EPIC « de tête » SNCF.

Si le rattachement de Gares et Connexions à SNCF Réseau sous forme de filiale semble à première vue être une option intéressante permettant de simplifier la gestion du patrimoine des gares, de ne pas alourdir la structure du groupe public ferroviaire, et de faire bénéficier le gestionnaire des gares des garanties d'indépendance applicables au gestionnaire du réseau, le niveau d'endettement de SNCF Réseau représenterait une entrave importante au développement des gares. Un tel rattachement induirait en effet l'intégration comptable de la société Gares et Connexions avec SNCF Réseau, ce qui ferait peser sur elle les contraintes de dette imposées à l'établissement public et induirait des difficultés de financement des projets d'investissement en gares. Ce scénario ne pourrait donc être envisagé qu'une fois la situation financière de SNCF Réseau assainie.

L'autre option consistant à transformer Gares et Connexions en société anonyme indépendante du groupe public ferroviaire présenterait des difficultés opérationnelles en raison des missions qui incombent aujourd'hui à l'EPIC SNCF au titre de l'article L. 2102-1 du code des transports, en particulier l'animation des politiques de ressources humaines du groupe et la gestion des parcours professionnels et des mobilités internes au groupe - étant entendu que la proposition de loi prévoit le maintien du statut des salariés de Gares et Connexions.

Votre rapporteur partage donc le choix de rattacher Gares et Connexions à l'EPIC SNCF, sous forme de filiale, qui permet de garantir au gestionnaire de gares une autonomie juridique, financière et opérationnelle, tout en le maintenant dans le groupe public ferroviaire afin de profiter de la mutualisation de certains services qu'offre celui-ci.

Par rapport à la forme juridique de l'EPIC, qui aurait pu être envisagée, la transformation en société anonyme à capitaux publics permettra d'ouvrir, à terme, le capital de la société à d'autres investisseurs comme les régions.

Dans son étude précitée, l'Arafer indique d'ailleurs que l'ouverture du capital à des investisseurs tiers, en premier lieu les régions, « pourrait inciter à orienter la gestion vers davantage de rigueur économique, tout en procurant à cette activité de nouvelles ressources, qui ne pèseraient pas sur l'endettement du gestionnaire de gares ».

L'article 11 de la proposition de loi prévoit à cette fin que le capital de Gares et Connexions puisse être ouvert à d'autres investisseurs, l'État devant en tout état de cause demeurer actionnaire majoritaire. La transformation de Gares et Connexions en société anonyme serait effective au 1er janvier 2020, ce qui est cohérent avec le calendrier d'ouverture à la concurrence retenu.

Comme pour SNCF Mobilités et Réseau, Gares et Connexions devra signer un contrat pluriannuel avec l'État, ce qui permettra à celui-ci de fixer, entre autres, des objectifs en matière de qualité des prestations en gare et de rénovation des gares, au bénéfice des usagers.

En ce qui concerne la gouvernance de Gares et Connexions, les auteurs de la proposition de loi ont choisi de ne conférer qu'une place réduite aux représentants de l'EPIC SNCF en confiant la moitié des sièges du conseil d'administration à des représentants de l'État et à des représentants des régions, du Stif, du Gart et des usagers.

Dans son avis sur la proposition de loi, le Conseil d'État souligne que « la création d'une entité autonome chargée de la gestion des gares renforcera l'indépendance de l'exploitant de ces installations de service, requise par l'article 13 de la directive 2012/34/UE, et doit être approuvée », tout en relevant que « la détention du capital de cette société par l'État risque de poser des questions de gouvernance, compte tenu du rôle confié à l'établissement public national industriel et commercial SNCF par l'article L. 2102-1 du code des transports, d'assurer le contrôle et le pilotage stratégiques, la cohérence économique, l'intégration industrielle, l'unité et la cohésion sociales du groupe public ferroviaire, avec lequel Gares et Connexions aura un caractère indissociable et solidaire ».

Cependant un tel choix se justifie, aux yeux de votre rapporteur, par la volonté de conférer à la nouvelle société anonyme une indépendance fonctionnelle importante vis-à-vis de SNCF, tout en restant dans le cadre de l'architecture issue de la réforme ferroviaire de 2014. Par ailleurs, la présence au sein de ce conseil d'administration du président de SNCF Réseau se justifie au regard de la nécessité d'assurer une coordination de la gestion patrimoniale des gares.

Votre rapporteur approuve également les garanties d'indépendances prévues par le présent article, et qui concernent : le président du conseil d'administration, dont la nomination et la révocation sont contrôlées par l'Arafer, les membres du conseil d'administration, ainsi que les dirigeants, dont les fonctions sont incompatibles avec l'exercice d'activités au sein d'une entreprise ferroviaire. De telles garanties sont nécessaires pour prévenir tout conflit d'intérêt et tout risque de traitement différencié des entreprises ferroviaires dans l'accès aux gares.

Ces garanties, importées de ce qui existe actuellement pour SNCF Réseau, ont d'ailleurs montré leur efficacité, l'Arafer s'étant par exemple opposé en avril 2016 à la nomination d'un candidat à la fonction de président du conseil d'administration de SNCF Réseau en raison de liens d'intérêts résultant de son parcours professionnel quasi-intégralement réalisé au sein de l'exploitation ferroviaire public ou du groupe SNCF37(*).

En ce qui concerne la gestion domaniale, la solution retenue par la proposition de loi permettra de transférer les biens immobiliers de Gares et Connexions nécessaires à la poursuite de ses activités, tout en prévoyant le contrôle de l'État sur la cession éventuelle de ces biens. Le déclassement du domaine public et la possibilité de cession ne concerneront pas les gares de voyageurs, dont la propriété appartient à l'État ou à d'autres personnes publiques.

Enfin, le présent article renvoie à un accord le soin de préciser les modalités de transfert des personnels de SNCF Mobilités assurant actuellement des prestations en gare. Un tel transfert est nécessaire puisque la pleine indépendance du gestionnaire des gares ne peut être effective que s'il est doté de ressources humaines suffisantes, à l'instar de ce qui a été mis en oeuvre pour les personnels en charge de la maintenance de l'infrastructure, transférés à SNCF Réseau après l'adoption de la loi du 4 août 2014 portant réforme ferroviaire.

Dans son étude de 2016, l'Arafer souligne d'ailleurs que tous les scénarios étudiés de transformation de Gares et Connexions supposent « un transfert des effectifs nécessaires à l'exploitation des gares, aujourd'hui employés au sein des différentes activités de SNCF Mobilités, vers l'entité à créer ».

Votre commission a adopté cet article en ne procédant qu'à des modifications d'ordre rédactionnel à travers l'adoption des amendements COM-15, COM-16 et COM-17.

Votre commission a adopté cet article ainsi modifié.

Article 12 (chapitre Ier du titre II du livre Ier de la deuxième partie du code des transports) - Système commun d'information des voyageurs et de vente des billets

Objet : cet article autorise l'État à imposer aux entreprises ferroviaires de participer à un système commun d'information des voyageurs et de vente des billets.

I. Le droit en vigueur

L'article 13 bis de la directive 2012/34/UE du Parlement européen et du Conseil du 21 novembre 2012 établissant un espace ferroviaire unique européen, telle que modifiée par le quatrième paquet ferroviaire, autorise les États membres à exiger que les entreprises ferroviaires effectuant des services nationaux de transport de voyageurs participent à un système commun d'information et de billetterie intégrée pour la fourniture de billets. Dans ce cas, ce système ne doit pas créer de distorsion du marché ou de discrimination entre les entreprises ferroviaires et doit être géré « par une entité juridique publique ou privée ou une association réunissant toutes les entreprises ferroviaires assurant des services de transport de voyageurs ».

II. La proposition de loi initiale

La proposition de loi complète le chapitre relatif à l'organisation du transport ferroviaire ou guidé par une nouvelle section intitulée « Vente des billets ». Son article unique, l'article L. 2121-13, autorise l'État à imposer aux entreprises ferroviaires exploitant des services de transport de personnes de participer à un système commun d'information des voyageurs et de vente des billets, « dans des conditions garantissant une concurrence libre et loyale, définies par décret en Conseil d'État, pris après avis de l'Autorité de régulation des activités ferroviaires et routières. »

III. La position de votre commission

Votre commission est favorable à ce dispositif, qui vise à permettre aux voyageurs d'acheter par un canal unique des billets correspondant à des prestations assurées par différentes entreprises de transport.

Elle relève qu'il s'agit d'une possibilité offerte à l'État, qu'il lui reviendra de mettre en oeuvre s'il l'estime pertinente, après une étude préalable approfondie des différentes options permettant d'atteindre cet objectif, et de leur impact sur le marché concurrentiel.

Pour prendre en compte la remarque figurant dans l'avis du Conseil d'État au sujet de cet article, elle a adopté l'amendement du rapporteur COM-18, précisant que, si un tel système est mis en place, l'obligation d'y participer s'impose alors à toutes les entreprises ferroviaires.

Votre commission a adopté cet article ainsi modifié.

CHAPITRE III - DISPOSITIONS DIVERSES
Article 13 (articles L. 1212-3-2, L. 2121-4, L. 2121-6, L. 2121-7, L. 2121-8-1, L. 2121-9 et L. 2133-7 du code des transports) -
Coordination

Objet : cet article procède à plusieurs mesures de coordination dans le code des transports, résultant de la suppression du monopole de SNCF Mobilités et de l'ouverture à la concurrence.

I. La proposition de loi initiale

Le schéma national des services de transport, créé par la loi du 4 août 2014 portant réforme ferroviaire, et mentionné aux articles L. 1212-3-1 à L. 1212-3-3 du code des transports, fixe les orientations de l'État concernant les services de transport ferroviaire de voyageurs d'intérêt national. Il détermine, dans un objectif d'aménagement et d'égalité des territoires, les services de transport ferroviaire de voyageurs conventionnés par l'État qui répondent aux besoins de transport. Il encadre également les conditions dans lesquelles SNCF Mobilités assure les services de transport ferroviaire non conventionnés d'intérêt national.

Le I du présent article supprime cette dernière obligation dans la mesure où, dans le contexte de l'ouverture à la concurrence des services ferroviaires, il ne paraît pas pertinent d'imposer de telles contraintes sur un seul opérateur, pour les services librement organisés. Son entrée en vigueur est fixée au 1er janvier 2019.

Le 1° du II du présent article abroge l'article L. 2121-4, qui prévoit la signature d'une convention entre chaque autorité organisatrice régionale et SNCF Mobilités pour définir les conditions d'exploitation et de financement des services ferroviaires relevant de la compétence régionale, et dont le contenu est déterminé par décret en Conseil d'État.

Cette disposition, qui était justifiée par la situation de monopole de SNCF Mobilités, ne l'est plus dans le cadre de l'ouverture à la concurrence. Il reviendra en effet aux régions de définir le contenu de leur contrat de concession ou de leur marché.

Le 1° du II abroge également l'article L. 2121-8-1, qui dispose que « lorsqu'un service d'intérêt régional fait l'objet d'une convention avec SNCF Mobilités, SNCF Mobilités ouvre à l'autorité organisatrice compétente l'ensemble des données qui décrivent ledit service, notamment les arrêts et les horaires planifiés et temps de trajet réels des trains, ainsi que les parcs de stationnement dont elle a la responsabilité, pour intégration dans les services d'information du public mentionnés à l'article L. 1231-8 ».

Les régions pourront inscrire de telles dispositions dans leur convention sans qu'il soit nécessaire de le prévoir dans le code des transports. Elles semblent en outre redondantes avec l'article L. 1115-1, introduit par la loi n° 2015-990 du 6 août 2015 pour la croissance, l'activité et l'égalité des chances économiques, qui pose un principe général de diffusion des données relatives aux services de transport.

Le 1° du II abroge enfin l'article L. 2133-7, qui prévoit que l'Arafer émet un avis sur les tarifs des services de transport de voyageurs réalisés à titre exclusif par une entreprise ferroviaire à laquelle l'exploitation est confiée sans mise en concurrence préalable, ce qui ne sera plus possible à partir du 3 décembre 2019.

Pour tenir compte de la suppression du monopole de SNCF Mobilités, le 2° du II du présent article abroge le second alinéa de l'article L. 2121-6, qui prévoit la signature d'une convention d'exploitation particulière avec SNCF Mobilités lorsqu'une liaison se prolonge au-delà du ressort territorial de la région, et le b) du 3° du I supprime le dernier alinéa de l'article L. 2121-7, qui prévoit une convention passée entre un groupement européen de coopération territoriale et SNCF Mobilités pour la réalisation de services ferroviaires régionaux transfrontaliers.

Les dispositions du II entrent en vigueur le 3 décembre 2019.

II. La position de votre commission

Votre commission a adopté l'amendement COM-19 du rapporteur, qui s'inscrit dans la démarche de simplification des dispositifs d'entrée en vigueur du texte. Par cohérence avec d'autres amendements présentés aux articles précédents, cet amendement supprime l'entrée en vigueur différée du I au 1er janvier 2019.

Votre commission a adopté cet article ainsi modifié.

Article 14 (articles L. 2141-12 et L. 2141-19 du code des transports) -
Coordination relative aux ressources de SNCF Mobilités

Objet : cet article tire les conséquences de l'ouverture à la concurrence sur les ressources de SNCF Mobilités.

I. Le droit en vigueur

L'article L. 2141-19, qui définit les ressources de SNCF Mobilités, prévoit que l'EPIC « reçoit des concours financiers de la part de l'Etat au titre des charges résultant des missions de service public qui lui sont confiées en raison du rôle qui est imparti au transport ferroviaire dans la mise en oeuvre du droit au transport et de ses avantages en ce qui concerne la sécurité et l'énergie. Il reçoit également des concours des collectivités territoriales, notamment en application des dispositions aux articles L. 2121-3 et L. 2121-4 [relatives aux services conventionnés par les régions]. »

II. La proposition de loi initiale

La proposition de loi modifie la rédaction de l'article L. 2141-19 pour tenir compte de l'ouverture à la concurrence des services de transport ferroviaire de voyageurs. Les ressources de SNCF Mobilités seront ainsi constituées par :

1° les recettes directes du trafic ;

2° les concours versés par l'État ou les régions pour la réalisation de services de transport ferroviaire de personnes faisant l'objet d'un contrat de service public ;

3° les autres produits liés aux biens dont il est propriétaire ;

4° les produits financiers ;

5° les produits divers et ceux des activités connexes ou accessoires.

III. La position de votre commission

Votre commission a adopté l'amendement de simplification rédactionnelle et de coordination COM-20 du rapporteur.

Votre commission a adopté cet article ainsi modifié.

Article 15 (articles L. 2101-1, L. 2101-2, L. 2101-3, L. 2101-4, L. 2101-5, L. 2101-6, L. 2102-1, L. 2102-3, L. 2102-4, L. 2102-7, , L. 2102-8, L. 2102-10, L. 2102-19, L. 2102-20, L. 2123-1-1, L. 2123-4 et L. 2133-11 du code des transports) - Coordinations relatives à la transformation de Gares et Connexions et société anonyme

Objet : Cet article procède à diverses coordinations au sein des articles du code des transports relatifs à la structure du groupe public ferroviaire afin de tirer les conséquences de la transformation de Gares et Connexions en société anonyme, filiale de l'EPIC « de tête » SNCF.

I. La proposition de loi initiale

L'article 11 de la proposition de loi prévoit de transformer Gares et Connexions en société anonyme, filiale de l'EPIC « de tête » SNCF.

Il modifie ce faisant l'architecture du groupe public ferroviaire en prévoyant la création d'une nouvelle entité au sein de ce groupe, aux côtés des EPIC SNCF, SNCF Réseau et SNCF Mobilités.

Le présent article tire les conséquences de cette nouvelle architecture en procédant à diverses coordinations au sein du code des transports relatifs au GPF. Il vise, entre autres, à prévoir :

- que le groupe ferroviaire est constitué de quatre entités ayant un caractère indissociable et solidaire (art. L. 2101-1) ;

- que les quatre entités du GPF emploient des salariés régis par un statut (art. L. 2101-2) ;

- le rôle de l'EPIC SNCF en matière d'animation des politiques de ressources humaines pour le compte de Gares et Connexions (art. L. 2102-1) ;

- la conclusion entre Gares et Connexion et SNCF de conventions relatives à l'exercice par l'EPIC « de tête » de fonctions mutualisées (art. L. 2102-3) ;

- la filialisation de Gares et Connexions auprès de SNCF (art. L. 2102-4) ;

- l'impossibilité pour le président du conseil de surveillance de la SNCF d'être membre des organes dirigeants de Gares et Connexions (art. L. 2102-8) ;

- la publication des comptes consolidés par SNCF des différentes entités du GPF, dont ceux de Gares et Connexions (art. L. 2102-10) ;

- la possibilité pour SNCF de percevoir un dividende sur le résultat de Gares et Connexions, après examen de sa situation financière et accord de l'État (art. L. 2102-20).

II. La position de votre commission

Parmi les coordinations opérées, le présent article entend pérenniser le dispositif actuel qui prévoit la possibilité pour SNCF de percevoir un dividende sur le résultat de SNCF Mobilités (incluant celui des gares de voyageurs). Ce dividende peut ensuite être reversé à SNCF Réseau sous forme de dotation, en application du 4° de l'article L. 2111-24 du code des transports.

La proposition de loi créé un dispositif similaire une fois que Gares et Connexions sera transformée en société anonyme, afin d'éviter que les dividendes issus de l'activité des gares ne soient perçus en totalité par l'État, et de permettre qu'ils puissent être reversés à SNCF Réseau en vue de participer à l'entretien du réseau ferré.

Dans son avis sur la proposition de loi, le Conseil d'État relève que, sans précision supplémentaire, cette possibilité pourrait être susceptible « d'être analysée comme un avantage constitutif d'une aide d'État, ce qui pourrait entraîner une obligation de notification à la Commission européenne », malgré les règles existantes interdisant que ce dividende soit ensuite versé à SNCF Mobilités.

Le Conseil d'État relève plus loin que « l'indication dans la loi de l'usage qui pourrait être fait par l'EPIC SNCF des dividendes ainsi perçus par la société Gares et Connexions, notamment en ce qui concerne l'amélioration du réseau par voie de dotations à l'EPIC SNCF Réseau, qui trouve un précédent dans la pratique de dotations à SNCF Réseau depuis la loi du 14 août 2014 portant réforme ferroviaire, serait de nature à réduire fortement ce risque » et « qu'une autre solution consisterait à prévoir dans la loi l'attribution directe à SNCF Réseau des dividendes versés par Gares et Connexions ».

Afin de tenir compte des remarques du Conseil d'État, votre rapporteur aurait souhaité déposer un amendement visant à préciser que les sommes prélevées seront effectivement reversées à SNCF Réseau et utilisées pour entretenir et moderniser le réseau ferroviaire. Un tel amendement aurait toutefois été irrecevable au titre de l'article 40 de la Constitution.

Votre commission a adopté les amendements rédactionnels COM-21 et COM-22 du rapporteur.

Votre commission a adopté cet article ainsi modifié.

EXAMEN EN COMMISSION

Réunie le mercredi 21 mars 2018, la commission a examiné le rapport et adopté le texte de la commission sur la proposition de loi n° 711 (2016-2017) relative à l'ouverture à la concurrence du transport ferroviaire de voyageurs.

M. Hervé Maurey, président. - Nous examinons le rapport et le texte de la commission sur la proposition de loi relative à l'ouverture à la concurrence du transport ferroviaire de voyageurs, déposée par Louis Nègre et moi-même. Nous avions travaillé sur ce sujet très en amont, tout au long de l'année 2017. L'ouverture à la concurrence est prévue par le quatrième « paquet ferroviaire » de 2016 au 3 décembre 2019 pour les lignes conventionnées - trains express régionaux (TER) et trains d'équilibre du territoire (TET) - et au 14 décembre 2020 pour les lignes commerciales - trains à grande vitesse (TGV).

Nous avons entendu tous les acteurs - avant même la constitution d'une nouvelle majorité et du nouveau Gouvernement - et déposé notre proposition de loi en septembre 2017, pour un débat lors d'un espace réservé au groupe UC fin janvier 2018. À la demande du Gouvernement, qui attendait la remise du rapport de Jean-Cyril Spinetta, nous avons accepté de différer son examen, d'autant que la ministre des transports nous avait assuré que ce texte serait le véhicule législatif de l'ouverture à la concurrence. Or le 26 février dernier, le Gouvernement a annoncé recourir aux ordonnances, au motif que cela permettrait d'aller plus vite.

Le Président du Sénat a souhaité inscrire cette proposition de loi à l'ordre du jour de la semaine prochaine, pour démontrer qu'on peut aller aussi vite avec une proposition de loi qu'avec des ordonnances, tout en garantissant un débat important sur le fond. Jean-François Longeot avait été désigné rapporteur en décembre 2017.

M. Jean-François Longeot, rapporteur. - Ce travail a été réalisé dans un délai très court. Je remercie MM. Maurey et Nègre d'avoir déposé cette proposition de loi qui sera examinée à partir du 28 mars.

L'ouverture à la concurrence du transport ferroviaire de voyageurs est la dernière étape d'un mouvement de libéralisation engagé par la Commission européenne au début des années 2000, à travers ses « paquets ferroviaires ».

Nous avons peu à peu intégré ces évolutions dans notre droit. Le transport ferroviaire de marchandises a été libéralisé progressivement - dès 2003 pour le réseau transeuropéen de fret, puis pour l'ensemble des services de fret internationaux, et enfin pour le fret domestique en 2006.

En 2009, nous avons créé notre régulateur, l'Autorité de régulation des activités ferroviaires (Araf) dont le domaine a depuis été étendu au secteur routier - il s'agit aujourd'hui de l'Arafer. Les services internationaux de transport de voyageurs ont été ouverts à la concurrence à partir de 2010, avec une possibilité d'effectuer des dessertes à l'intérieur du pays, dans certaines conditions.

Adopté en décembre 2016, le quatrième paquet ferroviaire européen est un ensemble de textes abordant plusieurs thèmes : des sujets techniques, concernant notamment la sécurité et l'interopérabilité ; la gouvernance et l'organisation des systèmes ferroviaires ; et enfin, l'ouverture à la concurrence du transport ferroviaire de voyageurs, qui nous intéresse aujourd'hui. Quelles échéances ont été fixées ?

L'Union européenne distingue deux catégories de services : d'abord, les services conventionnés, subventionnés par une autorité organisatrice de transport, font l'objet d'un contrat de service public - il s'agit, en France, des trains TER gérés par les régions depuis 2002, et des TET, jusqu'à présent gérés par l'État, mais dont une grande partie ont été transférés aux régions. Ces services sont régis par le règlement européen 1370/2007, qui a été modifié par ce paquet ferroviaire. Ensuite, les services non conventionnés, ou « services librement organisés » - en France les TGV - sont régis par la directive 2012/34, elle aussi modifiée.

L'Union européenne a décidé d'ouvrir les services conventionnés à la concurrence à partir du 3 décembre 2019, tout en prévoyant une série de dérogations, que les États membres sont libres d'autoriser ou non dans leur droit. Parmi ces dérogations figure notamment la possibilité, entre 2019 et 2023, de laisser aux autorités compétentes le choix d'attribuer directement des contrats sans passer par une procédure de mise en concurrence.

Sur ce point, la proposition de loi a retenu la date du 3 décembre 2019, en excluant toutes les dérogations prévues par le droit européen. Cela n'exclut pas une certaine progressivité dans la mise en oeuvre de la réforme puisque que l'obligation de passer un appel d'offres n'entrera en vigueur qu'au terme de chacune des conventions signées entre les autorités organisatrices de transport et SNCF Mobilités avant le 3 décembre 2019, soit vers 2023-2024.

En attendant, les régions volontaires pourront ouvrir à la concurrence tout ou partie des services ferroviaires qu'ils organisent dès le 3 décembre 2019 en le prévoyant dans leur convention, comme l'ont déjà fait les régions Grand Est et Pays-de-la-Loire.

Pour les services non conventionnés, l'Europe impose une ouverture effective le 14 décembre 2020 - soit pour l'horaire de service 2021. Mais elle oblige les États membres à en définir le cadre juridique avant la fin de l'année 2018, compte tenu des démarches nécessaires pour qu'une entreprise puisse effectivement entrer sur le marché, notamment la réservation de sillons auprès du gestionnaire d'infrastructure.

Il nous reste très peu de temps pour fixer le cadre juridique de cette ouverture à la concurrence. Il ne s'agit pas seulement de respecter ces échéances européennes, mais de permettre aux acteurs - y compris SNCF Mobilités - de s'y préparer suffisamment en amont. C'est l'objet de cette proposition de loi, qui vise aussi à soutenir cette démarche d'ouverture à la concurrence des services ferroviaires.

Cette réforme doit se traduire - j'en suis personnellement convaincu - par une amélioration de la qualité du service rendu à l'usager et une réduction des coûts, y compris chez l'opérateur historique, stimulé par la présence d'autres acteurs. Plusieurs de nos voisins européens n'ont pas attendu le quatrième paquet ferroviaire pour ouvrir leurs services à la concurrence. Ainsi, l'Allemagne et de la Suède l'ont fait à partir des années 1990, avec des effets positifs.

J'en viens désormais à la présentation de la proposition de loi et de mes principaux amendements, après avoir lu avec attention l'avis du Conseil d'État, et recueilli l'avis de la majorité des parties prenantes lors d'auditions.

Plusieurs de mes amendements tirent les conséquences des remarques formulées par le Conseil d'État et à améliorer - ou parfaire - la qualité juridique du texte - c'était l'objectif de cette saisine du Conseil d'État.

Le premier chapitre fixe les dates et les modalités de l'ouverture à la concurrence. L'ouverture des services conventionnés est prévue le 3 décembre 2019 et la date impérative pour les services non conventionnés le 14 décembre 2020.

L'article 1er supprime le monopole de SNCF Mobilités en plusieurs temps, pour respecter ces différentes échéances. Pour faciliter la lecture des différents dispositifs d'entrée en vigueur, je vous proposerai des amendements de simplification rédactionnelle qui ne modifient pas les échéances fixées par les auteurs du texte.

L'article 2 comporte trois volets concernant les services conventionnés. Il fixe tout d'abord les obligations de communication des autorités organisatrices aux candidats à un appel d'offres. J'aborderai ultérieurement, en une seule fois, la question des données. L'article 2 fixe également le régime des contrats de service public applicable : pour les concessions - anciennement appelées délégations de service public - l'ordonnance de droit commun s'applique, ce qui n'est pas le cas pour les marchés publics. C'est pourquoi l'article renvoie à un décret en Conseil d'État le soin de fixer les modalités de passation de ces contrats. Mais il revient au législateur de détailler cette procédure. Un de mes amendements rendra l'ordonnance relative aux marchés publics applicable aux marchés concernant des services ferroviaires. Enfin, l'article 2 exclut explicitement les possibilités de dérogation à l'obligation de mise en concurrence prévues par le droit européen, sauf celle qui concerne la possibilité de mise en régie, laquelle figure déjà dans le code des transports.

L'article 3 affirme clairement le rôle d'autorité organisatrice de l'État pour les services ferroviaires d'intérêt national - il était temps !

Les articles 4, 5 et 6 définissent les modalités de l'ouverture à la concurrence des services qui ne sont aujourd'hui pas conventionnés : les services dits « TGV », même s'ils ne sont pas toujours effectués à grande vitesse au sens strict.

Selon l'Union européenne, toute entreprise ferroviaire doit avoir un droit d'accès au réseau (open access), sous réserve qu'elle obtienne un sillon auprès du gestionnaire du réseau, et que son service ne porte pas atteinte à l'équilibre économique d'un contrat de service public conclu par une autorité organisatrice sur le même trajet. Dans ce dernier cas, ce droit d'accès au réseau peut être limité.

Si l'on ouvre à la concurrence les services TGV sans intervenir, les opérateurs vont se précipiter sur les liaisons les plus rentables, et les autres ne seront plus assurées, même si elles jouent un rôle primordial en matière d'aménagement du territoire.

Pour éviter cet écrémage, l'article 4 prévoit la conclusion, par l'État en tant qu'autorité organisatrice, de contrats de service public octroyant des droits exclusifs pour les services à grande vitesse, en contrepartie de la réalisation d'obligations de service public définies pour répondre aux besoins d'aménagement du territoire.

L'objectif de cet article n'était évidemment pas de couvrir tout le réseau à grande vitesse par ces contrats, ce qui serait incompatible avec le droit d'accès au réseau prévu par le droit européen. Mais l'avis du Conseil d'État indique que la rédaction retenue donne cette impression. En conséquence, je vous propose une nouvelle rédaction de ce dispositif, tout en conservant la démarche, que je soutiens complètement.

L'État doit conclure des contrats de service public combinant des services rentables et des services non rentables, pour continuer à assurer la desserte TGV des villes moyennes sans rupture de charge pour les usagers. À l'inverse, un conventionnement des seules sections non rentables obligerait les usagers à changer de train pour commencer ou terminer leur trajet, ce qui réduirait d'autant l'attractivité du mode ferroviaire par rapport aux autres modes de transport. Et l'ouverture à la concurrence se traduirait par une détérioration de la qualité du service rendu à l'usager, ce qui n'est pas l'objectif recherché. Ce dispositif impliquera évidemment une professionnalisation et un renforcement des services de l'État. Mais il faut savoir se donner les moyens de ses ambitions, surtout en matière d'aménagement du territoire.

L'article 5 met en place le droit d'accès au réseau prévu par la directive : une autorité organisatrice pourra limiter un service s'il porte atteinte à l'équilibre économique du contrat de service public qu'elle a conclu. Mon amendement assure la complète transposition du dispositif prévu par la directive, comme l'a suggéré le Conseil d'État.

L'article 6 comporte des dispositions transitoires, pour conserver le dispositif applicable aux dessertes nationales réalisées dans le cadre de trajets internationaux en attendant la mise en oeuvre effective de la généralisation du droit d'accès au réseau.

Le deuxième chapitre a pour objet de lever tous les obstacles à une « ouverture à la concurrence effective et réussie ». Il ne suffit pas de dire : « le marché est ouvert » pour que de nouvelles entreprises proposent des services, il faut aussi lever les obstacles qu'elles peuvent rencontrer.

Le sujet des données est crucial. Les autorités organisatrices doivent obtenir de la part de l'opérateur historique l'ensemble des données nécessaires à la préparation des appels d'offres. Or, malgré les obligations existantes, les régions rencontrent souvent des difficultés pour obtenir les données dont elles ont besoin. C'est pourquoi l'article 7 crée un dispositif contraignant, à deux niveaux. D'abord, il impose à SNCF Mobilités une obligation générale de communication à l'autorité organisatrice de toute information relative aux services conventionnés, sans que puisse y faire obstacle le secret en matière industrielle et commerciale ; si la protection de ce secret est légitime, elle ne doit pas empêcher la transmission des données indispensables, de façon proportionnée et encadrée.

Ensuite, pour éviter toute contestation du bien-fondé des demandes faites par les autorités organisatrices de la part de SNCF Mobilités, l'article 7 prévoit qu'un décret en Conseil d'État, pris après avis de l'Arafer, fixe une liste non restrictive d'informations qu'une autorité organisatrice est en droit d'obtenir en application de cet article, sans préjudice des autres demandes d'informations que l'autorité organisatrice pourrait être amenée à faire. L'objectif est d'éviter que la transmission de ces données soit bloquée par des contentieux.

Enfin, tout manquement à cette obligation pourra être sanctionné par l'Arafer. Le même dispositif s'appliquera à SNCF Réseau.

Les données récupérées par les autorités organisatrices leur permettront de préparer leurs appels d'offres. De façon logique, elles devront communiquer une partie de ces informations aux candidats aux appels d'offres, pour qu'ils puissent préparer leur candidature. C'est pourquoi l'article 2 prévoit qu'un décret en Conseil d'État, pris après avis de l'Arafer, détermine les informations à transmettre aux candidats, y compris celles qui sont couvertes par le secret industriel et commercial - de façon proportionnée et encadrée. Ce dispositif devrait éviter des contentieux sur la transmission des informations aux candidats et fixer un cadre homogène dans ce domaine important.

L'article 8 fixe les conditions relatives au transfert des salariés entre entreprises ferroviaires, lorsque le contrat d'exploitation d'une ligne ferroviaire est remporté par une nouvelle entreprise. Le périmètre des salariés à transférer sera arrêté par les autorités organisatrices de transport - les régions ou l'État - et sera communiqué aux entreprises souhaitant candidater aux appels d'offres. Je vous proposerai un amendement visant à rendre plus opérationnelle la procédure de désignation des salariés devant faire l'objet d'un transfert vers les nouveaux entrants.

L'article 8 détermine les droits sociaux qui seront garantis aux salariés de SNCF Mobilités transférés. L'ensemble des salariés transférés conserveraient une rémunération annuelle au moins égale à leur rémunération antérieure, appréciée sur la base des douze derniers mois précédant le transfert, ainsi que leurs facilités de circulation. Les salariés sous statut conserveraient leur garantie d'emploi ainsi que leurs droits à la retraite, sous réserve de l'évolution du régime de retraite des agents de la SNCF.

Enfin, l'article 8 prévoit la possibilité pour les salariés auparavant sous statut de réintégrer celui-ci si, à l'issue d'une première mise en concurrence, SNCF Mobilités est de nouveau chargée de l'exploitation d'un service ferroviaire.

L'article 9 réaffirme le caractère automatique du transfert de propriété des matériels roulants de SNCF Mobilités à l'autorité organisatrice, si elle en fait la demande. La loi de 2014 avait déjà introduit une disposition en ce sens, mais sa rédaction devait être améliorée. Il s'agit d'une possibilité offerte à l'autorité organisatrice, et non d'une obligation. Pour les matériels roulants, chaque autorité organisatrice sera libre de choisir l'option la plus adaptée : les matériels pourront aussi, par exemple, être loués ou apportés par les opérateurs.

L'article 10 prévoit le même dispositif de transfert de propriété pour les ateliers de maintenance totalement ou majoritairement affectés à des services conventionnés.

L'article 11 aborde la question importante des gares de voyageurs. L'ouverture à la concurrence impose de séparer SNCF Gares et Connexions de SNCF Mobilités, afin de garantir un accès transparent et non discriminatoire des entreprises ferroviaires à ces installations.

La proposition de loi prévoit de transformer SNCF Gares et Connexions en société anonyme (SA) à capitaux publics, filiale de l'établissement public à caractère industriel et commercial (EPIC) « de tête » SNCF. L'État serait, au moment de cette transformation, détenteur de la totalité du capital social de SNCF Gares et Connexions. Puis ce capital pourrait être ouvert à d'autres investisseurs, l'État devant en tout état de cause demeurer actionnaire majoritaire.

Afin de garantir l'indépendance de SNCF Gares et Connexions de SNCF Mobilités et des autres entreprises ferroviaires, la proposition de loi prévoit plusieurs dispositifs, notamment une incompatibilité des fonctions de membre du conseil d'administration de SNCF Gares et Connexions avec celles de membre du conseil de surveillance, du conseil d'administration ou de dirigeant d'une entreprise ferroviaire ainsi que la possibilité, pour l'Arafer, de s'opposer à la nomination du président du conseil d'administration de SNCF Gares et Connexions si elle estime que son indépendance vis-à-vis d'une entreprise ferroviaire n'est pas assurée.

Par ailleurs, la proposition de loi prévoit que SNCF Gares et Connexions et SNCF Mobilités concluent un accord afin d'assurer le transfert des personnels de SNCF Mobilités qui réalisent actuellement des services et prestations en gare vers SNCF Gares et Connexions. À défaut d'accord conclu dans un délai d'un an à compter de la transformation de SNCF Gares et Connexions en SA, les modalités de ce transfert seraient déterminées par voie réglementaire.

L'article 12 autorise l'État à imposer à l'ensemble des entreprises de transport ferroviaire de voyageurs de participer à un système commun d'information des voyageurs et de vente de billets. L'usager pourra acheter un billet unique, même lorsque la prestation de transport sera assurée par plusieurs opérateurs.

Le dernier chapitre, regroupant les articles 13 à 15, comporte des dispositions diverses, tirant les conséquences des articles de la proposition de loi dans le code des transports.

Je me réjouis que nous puissions débattre, au Sénat, sur un sujet aussi important, qui a des impacts sur les usagers comme sur les territoires. En tant que membres de la commission de l'aménagement du territoire et du développement durable, il est indispensable d'attirer l'attention du Gouvernement sur la desserte des territoires.

Je vous invite à soutenir ce texte, abouti, préparé très en amont, après de multiples consultations. De nombreuses dispositions sont partagées par plusieurs acteurs du secteur. Nous pourrons encore l'améliorer en prenant en compte les remarques du Conseil d'État.

M. Hervé Maurey, président. - Je vous remercie de ce travail effectué dans des délais très contraints. Fait rare, le Président du Sénat a profité du retard de l'examen de la proposition de loi pour saisir le Conseil d'État.

M. Charles Revet. - Très bien !

M. Hervé Maurey, président. - C'est la quatrième saisine après la réforme de 2008, qui a prévu cette possibilité. Les amendements du rapporteur conforteront la qualité et la sécurité juridique de la proposition de loi.

M. Gérard Cornu. - Je félicite le rapporteur qui a travaillé dans un temps restreint, ainsi que les auteurs de cette proposition de loi. M. Nègre a quitté le Sénat en application de la règle interdisant le cumul des mandats, ayant préféré sa belle ville de Cagnes-sur-mer. Cette proposition de loi, très importante, transpose le quatrième paquet ferroviaire et ouvre à la concurrence le transport ferroviaire de passagers.

Je soulignerai deux problèmes majeurs : l'état des relations entre le Gouvernement et le Parlement, notamment le Sénat tout d'abord. Plusieurs propositions de loi sénatoriales n'ont pas abouti, car elles n'ont pas été transmises à l'Assemblée nationale ou ont été reprises autrement par l'Assemblée - ainsi les propositions de loi relatives à l'eau et à l'assainissement, au littoral, au numérique.

Le Gouvernement avait une véritable opportunité d'aller relativement vite, d'autant que le Conseil d'État s'est déjà prononcé - on nous objecte souvent l'absence d'avis. Le Gouvernement veut imposer de légiférer par ordonnances en raison de l'urgence. Il a tout faux, et se moque du Sénat et du Parlement.

Le groupe Les Républicains se réjouit de cette proposition de loi, au-delà de quelques petites différences, et du fait qu'elle propose à l'opérateur historique, la SNCF, de préparer l'ouverture à la concurrence. Je me félicite en particulier des séparations établies entre SNCF Réseau et SNCF Mobilités, et entre SNCF Gares et Connexions et SNCF Mobilités.

Les sénateurs doivent se saisir des dossiers relatifs à l'aménagement du territoire et à la desserte de l'ensemble du territoire par les transports, c'est leur vocation propre, leur différence.

M. Olivier Jacquin. - Je remercie également les auteurs et le rapporteur. Le Gouvernement a une drôle de méthode, non seulement en ayant recours aux ordonnances, mais également sur l'ensemble des mobilités. Il nous avait annoncé une réforme complète, or nous disposons d'un travail assez décousu et contraignant. À l'automne, les Assises de la mobilité ont exclu le ferroviaire des débats, dans l'attente du rapport Spinetta. La date de Noël 2018 nous est avancée comme argument justifiant l'urgence alors que nous la connaissons depuis longtemps. On nous propose un prétendu nouveau pacte ferroviaire ne répondant pas à toutes les interrogations, notamment l'énorme endettement de la SNCF - même si la réforme de 2014 a apporté de nombreuses améliorations.

Certes, ce n'est pas le sujet de cette proposition de loi, mais d'autres étapes restent à franchir, ce que ne permet pas le nouveau pacte ferroviaire. Il ne permet pas non plus de s'attaquer aux questions importantes afin que les passagers disposent de meilleures conditions de transport.

Cette proposition de loi est intéressante mais pose un second problème de délais. Nous sommes sous la contrainte des ordonnances. J'apprécie que nous signifiions au Gouvernement que nous pouvons examiner rapidement la proposition de loi, mais le délai avant l'examen du texte est très réduit. Nous n'avons pas déposé d'amendements en commission, mais nous en présenterons en séance publique.

La mise en concurrence proposée dans les ordonnances de la ministre et le rapport Spinetta relèvent de la religion de l'open access. Vous êtes beaucoup plus raisonnables en proposant des lots associant lignes non rentables et lignes rentables.

M. Guillaume Gontard. - Cette proposition de loi est bienvenue pour débattre de ce sujet, car nous n'irons pas loin avec les annonces du Gouvernement, et il est important d'affirmer le rôle du Parlement. Nous avons eu très peu de temps pour travailler sur ce texte. Sur le fond, le groupe communiste, républicain, citoyen et écologiste (CRCE) a de nombreuses réserves sur cette proposition de loi, qui se rapproche du rapport Spinetta. Elle fait l'impasse sur la dette et sur le manque d'investissements dans les infrastructures. L'article 8 sur le transfert des salariés nous pose problème. Ce texte nourrira le débat et je déposerai des amendements en séance.

Mme Pascale Bories. - Merci pour cette importante proposition de loi, qui permettra de créer des paquets de dessertes associant lignes rentables et moins rentables. Est-il prévu également d'imposer des fréquences sur les lignes les moins rentables ? Sinon un opérateur risque, pour se dédouaner, de se limiter à une desserte par semaine...

D'autres pays ont déjà ouvert à la concurrence. La proposition de loi s'inspire-t-elle des expériences étrangères pour éviter leurs écueils ?

M. Louis-Jean de Nicolaÿ. - Je me joins aux félicitations. Je me réjouis que le Parlement se saisisse de sujets importants sur lesquels les Français sont en attente.

Je rejoins Mme Bories : les autorités organisatrices ou les bénéficiaires des contrats doivent être soumis à des obligations.

L'aspect environnemental, et notamment le bruit, a-t-il été pris en compte ? Cela pourrait être prévu pour les futurs matériels roulants des LGV...

Gares et Connexions sera-t-elle une société publique d'État avec la possibilité d'investissements extérieurs ou pourrait-elle être transférée aux régions ?

M. Claude Bérit-Débat. - Je félicite également le rapporteur. Je comprends que le Sénat veuille faire entendre sa voix sur le sujet des dessertes ferroviaires, notamment pour maintenir des petites lignes et le service public du transport ferroviaire.

Compte tenu des délais restreints, l'opposition sénatoriale doit s'organiser très rapidement sans pouvoir auditionner les syndicats, déjà mobilisés sur d'autres thèmes, alors que ce sujet est très important. Nous tombons alors dans un travers : les sénateurs pourront s'exprimer de façon fragmentaire, et les ordonnances - inconnues à ce jour - arriveront juste ensuite. Certains sénateurs, qui manquent des informations nécessaires, seront frustrés. Je regrette que la proposition de loi pose des questions fondamentales sur le système ferroviaire français sans aborder toutes les problématiques. Le groupe Socialiste et républicain déposera pour la séance publique des amendements à caractère politique - au sens noble du terme. Ce texte est une ouverture avant l'examen des ordonnances mais le débat sera frustrant.

M. Frédéric Marchand. - J'ai un avis un peu discordant - cela ne vous étonnera guère. Cette proposition de loi est un hors-d'oeuvre de choix. Je remercie le rapporteur pour le travail réalisé. L'urgence est non pas de transposer le quatrième paquet ferroviaire, mais d'améliorer le service public ferroviaire. J'entends les cris d'orfraie sur les ordonnances. En 2015, le rapport de Marc Guillaume, maître des requêtes au Conseil d'État, rappelait que « les ordonnances ne sont pas les adversaires de la loi mais son nécessaire complément ». Sur le service public ferroviaire, le sujet mérite qu'on l'aborde sous tous les angles et non seulement sous le prisme - louable - de l'ouverture à la concurrence.

J'entends vos interrogations sur l'aménagement du territoire, mais je ne suis pas sûr que la proposition de loi garantisse un aménagement équilibré du territoire. L'open access peut être une solution. Le problème principal vient du montant des péages et aussi de la fréquentation des lignes. Si l'on s'intéresse uniquement à la rentabilité, seules les lignes Paris-Lyon et Paris-Lille seront intéressantes... Imaginez une part tarifaire des péages moins importantes - vous appellerez cela de la science-fiction, en attendant le problème de la dette... Mais un nouveau statut de société anonyme à capitaux publics avec des parts de l'État incessibles pourra apporter des solutions sur la dette, car la SA ne pourra pas être endettée. À partir du moment où ce problème de dette sera réglée, une tarification du péage différente pourra résoudre certaines difficultés. Ainsi, si le péage est un peu différent pour le Paris-Chambéry, un opérateur pourra être incité à assurer la liaison au-delà de Lyon. L'open access permettrait aux TGV de la société nationale de continuer à circuler. En Italie, l'ouverture à la concurrence et la réduction du prix des péages ont fait augmenter le trafic de 30 %. Ancien maire d'Hellemmes, j'ai visité vendredi dernier un techni-centre de 1 300 salariés avec le directeur régional. La réforme est vue comme l'occasion pour la SNCF de se réinventer.

Ayons un véritable débat, sans nous cacher derrière notre petit doigt. Le Gouvernement prévoit une concertation organisée et raisonnable.

M. Hervé Maurey, président. - Marc Guillaume, actuel secrétaire général du Gouvernement, n'est pas forcément notre référence en matière de procédure législative. Vous le rappeliez, l'ordonnance ne doit être qu'un complément, or ici, elle va plus loin. On nous prive de débat. Certes, tous les gouvernements ont recouru aux ordonnances, mais pas sur une réforme aussi importante.

Mme Michèle Vullien. - Certes, il faut tenir compte de l'ouverture à la concurrence ferroviaire, mais le train fait partie d'un maillage plus global. Intéressons-nous à l'offre aux clients et aux citoyens. Autorisons des allotissements équilibrés avec des lignes rentables et d'autres moins rentables, sans possibilité de choix. Comme l'indique le rapport Spinetta, laissons les régions regarder ce qu'elles peuvent garder en ferroviaire et ce qu'elles veulent transférer sur un autre mode. Certaines petites lignes ou certains bouts de lignes peuvent être desservis dans de bonnes conditions avec une seule rupture de charge, par le tram-train ou un bus à haut niveau de service (BHNS), en gardant l'emprise précédente.

Quel type de financements croisés - État, régions, métropoles - peut-on avoir sur les transports, et en particulier le ferroviaire ? Chacun met au pot commun pour les gares. Faisons le choix du mode sans être conditionné par le choix du financeur. Le ferré relève actuellement des régions et de l'État. Si l'on garde l'emprise du ferré pour faire autre chose, quelle est l'autorité organisatrice, qui paie ? Ne soyons pas mono-mode. Le citoyen veut circuler avec un seul titre de transport, interopérable, mais peu importe qui opère.

Mme Marta de Cidrac. - Le recours aux ordonnances est effectivement frustrant. Notre commission traite particulièrement de l'aménagement du territoire et du développement durable. Représentants des territoires et des élus locaux, souvent élus locaux nous-mêmes, nous nous intéressons à l'aménagement de nos communes et de nos quartiers. À quel moment les élus locaux pourront-ils s'exprimer sur le sort des gares ?

M. Michel Dagbert. - Un ancien ministre originaire du Pas-de-Calais avait l'habitude de dire que toutes les fois qu'on vous presse de prendre une décision, c'est une mauvaise décision... Laissons le débat se dérouler dans les meilleures conditions. L'examen d'une proposition de loi le permet, même si les conditions du débat peuvent engendrer des frustrations, tant le sujet est vaste. Attaquons le sujet sous le prisme de l'aménagement du territoire et des dessertes ferroviaires. Nous présenterons des amendements. Attention notamment au transfert de données qui appartiennent au patrimoine national, résultat d'une ingénierie développée avec l'entreprise nationale. Prévoyons des garde-fous pour nous prémunir contre des aléas risquant de poindre très rapidement après l'ouverture à la concurrence.

M. Alain Fouché. - C'est un sujet d'actualité. Plusieurs membres du Gouvernement - et d'autres - fustigent la SNCF. J'ai siégé pendant plusieurs années au conseil d'administration de Réseau ferré de France (RFF), et peux vous assurer que la SNCF n'est pas responsable de sa situation politique : les dignitaires politiques - de tous bords - ont privilégié la construction des lignes TGV à l'entretien des voies.

Personnellement, je ne suis pas très favorable à l'ouverture à la concurrence. Ne le faisons pas dans n'importe quelles conditions. Attention à la sécurité. Certains trains étrangers, notamment allemands, ne satisfont pas aux mêmes normes de sécurité que les TGV français, il y a eu des accidents. Il faudrait pouvoir disposer d'éléments de comparaison.

M. Rémy Pointereau. - L'ouverture à la concurrence doit rendre le réseau plus attractif en augmentant le nombre de dessertes, de fonctionnalités, et donc de voyageurs. C'est un enjeu en termes d'aménagement du territoire. Dispose-t-on d'une étude sur les perspectives de développement des lignes ?

M. Jérôme Bignon. - Réjouissons-nous, dans un pays de tradition juridique ancienne, d'avoir l'opportunité de débattre de ce sujet. C'est un texte fantastique, qui conforte le rôle des assemblées parlementaires.

La réforme constitutionnelle de 2008 était fondamentale : grâce à elle, le Président du Sénat a pu saisir le Conseil d'État. La méthode du Sénat n'est pas meilleure que celle du Gouvernement. Sortons d'une compétition stupide, rendons-la intelligente. Il sortira du débat une à deux lois, et cela prendra peut-être plus de temps, mais la réflexion sera faite. Les ordonnances sont prévues dans la Constitution, elles ont des défauts, mais aussi des qualités. Nous n'avons pas de temps à perdre sur la date d'ouverture à la concurrence. Considérons de manière positive la compétition entre les deux textes. Gageons que les parlementaires sont des personnes intelligentes, et que le Gouvernement n'est pas constitué uniquement d'imbéciles. Nous saurons trouver une solution satisfaisante. Veillons à ce que les Français ne nous prennent pas pour des fous...

M. Charles Revet. - Je remercie les auteurs et le rapporteur. Membres de la commission de l'aménagement du territoire, nous craignons de façon légitime que les grandes métropoles ne soient privilégiées, au détriment d'un aménagement du territoire équilibré. Le Conseil régional de Normandie a signé avec l'État et la SNCF un contrat de renouvellement de l'ensemble du matériel roulant. Une région peut-elle prendre en charge directement en régie le fonctionnement pour maîtriser l'aménagement de son territoire ?

M. Guillaume Chevrollier. - Cette proposition de loi transpose une directive européenne afin d'offrir un meilleur service aux usagers et de garantir un maillage territorial, mais elle n'évoque pas le fret. Avez-vous tiré les enseignements de la libéralisation du fret en France dans la perspective de l'ouverture à la concurrence du transport de voyageurs ?

M. Benoît Huré. - Je félicite le rapporteur. Je ne sais pas comment la démarche prospérera, mais elle ne pourra pas rester ignorée. Je me réjouis que nous insistions sur les conséquences sur l'aménagement du territoire. A-t-on des retours d'expérience sur ce qui a été fait dans d'autres pays européens ? Cette ouverture à la concurrence va-t-elle augmenter l'offre proposée aux usagers et réduire le prix des billets ?

Si un opérateur attributaire de lignes rentables doit intégrer dans son offre une desserte de ligne avec un moindre potentiel de clients, c'est l'usager de la ligne rentable qui verra se répercuter cette charge dans le coût de son billet. Ne devrait-ce pas être plutôt du ressort de l'impôt, des pouvoirs publics - État et collectivités territoriales ? Ce sont de vraies questions sur l'aménagement du territoire et sur les moyens à mobiliser pour que chacun, quel que soit l'endroit où il habite, puisse avoir accès à un minimum de services publics de transport.

M. Hervé Maurey, président. - Je remercie chacun de ceux qui se sont exprimés. Le nombre et la qualité des interventions démontrent l'intérêt de cette proposition de loi. Un tel débat n'aurait pas été possible avec l'examen du seul projet de loi d'habilitation.

La procédure envisagée par le Gouvernement est assez originale, pour ne pas dire plus. Le Gouvernement prévoit en effet d'intégrer dans le projet de loi d'habilitation des dispositions dites « en dur ». Cela signifie que les amendements du Gouvernement n'auront pas été vus par le Conseil d'État, ce qui est extrêmement grave, et n'auront pas fait l'objet d'études d'impact. En outre, nous ne savons pas dans quelles conditions ils nous seront soumis. Peut-être n'aurons-nous même pas le temps de les examiner en commission, s'ils sont déposés un quart d'heure avant la séance !

Enfin, je rappelle à ceux qui ont avancé l'argument des délais que le projet de loi d'habilitation ne sera pas examiné au Sénat avant le mois de mai.

M. Jean-François Longeot, rapporteur. - Cette proposition de loi suscite de nombreuses questions et un débat vraiment très intéressant.

Monsieur Cornu, il est à souhaiter que le Gouvernement s'inspire de cette proposition de loi et des propositions qui y sont faites. Nous allons prouver qu'il était possible d'aller beaucoup plus vite avec ce texte qu'avec les ordonnances, car il sera examiné dès la semaine prochaine, alors que le texte du Gouvernement n'est attendu qu'en avril.

Par ailleurs, il est logique, le Sénat étant le représentant des territoires, que nous nous préoccupions des questions d'aménagement du territoire.

Monsieur Jacquin, Louis Nègre et Hervé Maurey ont travaillé sur cette proposition de loi depuis 2016. Ils étaient donc bien conscients des délais, et ont réalisé en amont de nombreuses auditions.

Monsieur Gontard, merci d'avoir dit que cette proposition est la bienvenue et qu'il est important d'affirmer le rôle du Parlement. Effectivement, la question de la dette de SNCF  Réseau se pose, mais il appartient au Gouvernement de se positionner sur ce sujet et de dire ce qu'il compte faire.

Madame Bories, il est pour nous important d'organiser des paquets comprenant à la fois des lignes rentables et non rentables. Nous avons d'ailleurs déposé un amendement en ce sens. À défaut, seules les lignes rentables fonctionneront. L'objet de cette proposition de loi est bien sûr de permettre un aménagement du territoire, mais aussi d'offrir un service de qualité aux usagers. Si l'usager qui se rend de Paris à Nice est obligé d'attendre une heure et demie une correspondance à Marseille, cela posera un véritable problème.

La question des fréquences est importante, mais elle ne relève pas de la loi. Il appartiendra à l'État de fixer des exigences.

Quant aux expériences à l'étranger, elles ne sont pas toujours transposables en France, chaque pays ayant ses spécificités s'agissant des modes de déplacement, des personnels et en matière de dialogue social.

Monsieur de Nicolaÿ, vous posez une excellente question sur l'environnement. Ce sujet n'est pas évoqué dans la proposition de loi, mais il est évident que les normes applicables, souvent d'ordre réglementaire, devront être les mêmes pour toutes les entreprises ferroviaires.

L'article 11 de la proposition de loi prévoit que le capital social de SNCF Gares et Connexions puisse être ouvert à d'autres investisseurs. Aujourd'hui, c'est l'État qui est propriétaire des gares. Une réflexion pourra être engagée pour confier la propriété des gares aux régions qui le souhaitent.

Mme Vuillien. - Toutes les gares n'appartiennent pas à l'État !

M. Jean-François Longeot, rapporteur. - Ce sujet n'étant pas lié à l'ouverture à la concurrence, il n'est pas traité dans cette proposition de loi.

Monsieur Bérit-Débat, vous avez raison, les délais sont courts, mais notre débat nous permettra de faire entendre au Gouvernement la parole des territoires et des usagers.

Monsieur Marchand, je vous remercie d'avoir noté que ce texte contenait des propositions intéressantes qui alimenteront la réflexion du Gouvernement.

Madame Vullien, le financement croisé entre l'État et les régions ne figure pas dans la proposition de loi, mais rien n'empêche que des conventions soient passées.

Mme Michèle Vullien. - Le financement croisé est un sujet important. Certaines gares sont fractionnées.

M. Jean-François Longeot, rapporteur. - Il n'est pas facile d'obtenir ces renseignements auprès de la SNCF.

M. Hervé Maurey, président. - À cet égard, la proposition de loi prévoit un dispositif de transfert des informations très contraignant, car la SNCF a le culte de l'opacité. Nous n'avons jamais obtenu d'elle les informations techniques que nous lui avions demandées. C'est scandaleux.

M. Jean-François Longeot, rapporteur. - Madame de Cidrac, l'État est l'autorité organisatrice pour les services d'intérêt national. Cela ne l'empêchera pas de dialoguer avec les régions pour définir les dessertes. Les services d'intérêt régional quant à eux sont gérés par les régions, mais des concertations sont possibles avec les autres collectivités.

Monsieur Dagbert, vous avez raison, il faut que les nouveaux opérateurs puissent obtenir un certain nombre de données de façon encadrée et proportionnée. Nous avons déposé un amendement en ce sens.

Monsieur Fouché, la question que vous avez posée - la SNCF est-elle responsable ou non de son déficit ? - dépasse un peu le sujet législatif qui nous concerne aujourd'hui.

Enfin, je ne saurai pas répondre à votre interrogation sur la qualité des matériels roulants. À ma connaissance, le matériel suisse roulant en France ne provoque pas d'accidents.

M. Jean-François Longeot, rapporteur. - Monsieur Pointereau, oui, l'ouverture à la concurrence doit rendre le réseau plus attractif. Cette proposition de loi vise également à améliorer la qualité du service rendu à l'usager et à réduire les coûts.

Monsieur Bignon, la Constitution nous permet d'ouvrir des débats. Il serait intelligent en effet de regrouper les propositions, celles du Gouvernement et celles qui figurent dans notre proposition de loi, afin de répondre aux attentes de la population et aux objectifs en termes d'aménagement des territoires.

Monsieur Revet, nous évoquons régulièrement ici l'abandon des territoires ruraux au profit des métropoles. Nous avons déposé un amendement visant à obliger les opérateurs à gérer à la fois des lignes rentables et non rentables. L'ouverture à la concurrence ne doit pas concerner exclusivement les lignes rentables.

Monsieur Chevrollier, le fret a été évoqué dans un paquet précédent. L'ouverture à la concurrence du fret a été faite beaucoup trop vite, sans avoir été suffisamment pensée. Cette réforme n'a pas créé tous les effets escomptés. Il est important aujourd'hui d'éviter les mêmes écueils lors de l'ouverture à la concurrence du transport de voyageurs.

Monsieur Huré, il revient à l'autorité organisatrice concluant un contrat de service public de définir avec l'entreprise la tarification et la part de subventionnement dans le cadre de cette répartition.

L'objectif de l'ouverture à la concurrence est d'augmenter l'offre et de faire baisser les prix. La concurrence incitera les opérateurs à faire un certain nombre d'efforts et à améliorer les prestations, à des prix qui permettent une utilisation du ferroviaire, afin que le rail reprenne des parts de marché. C'est important dans le cadre d'une politique environnementale, de déplacement et d'aménagement du territoire.

M. Hervé Maurey, président. - Monsieur Bérit-Débat, cette proposition de loi a été déposée en septembre, le rapporteur a été nommé en décembre et le texte a été inscrit à l'ordre du jour le 13 mars dernier, ce qui a laissé du temps à ceux qui le souhaitaient d'y travailler.

EXAMEN DES ARTICLES

Article 1er

M. Jean-François Longeot, rapporteur. - L'amendement COM-1 est le premier d'une série visant à simplifier la lecture du texte, en particulier les différents dispositifs d'entrée en vigueur. Il ne modifie pas les dates d'entrée en vigueur effective des différents dispositifs.

M. Frédéric Marchand. - Le groupe La République en marche votera contre tous les amendements.

L'amendement COM-1 est adopté.

L'article 1er est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission.

Article 2

M. Jean-François Longeot, rapporteur. - L'amendement COM-2 tire les conséquences des remarques du Conseil d'État et tend à proposer une nouvelle rédaction du dispositif de transmission, par les autorités organisatrices, des informations nécessaires aux candidats à un appel d'offres. Il pose le principe de cette communication et prévoit qu'un décret en Conseil d'État fixe les catégories d'informations concernées.

L'amendement COM-2 est adopté.

M. Jean-François Longeot, rapporteur. - L'amendement COM-3 rectifié vise à rendre applicable la procédure de droit commun, telle qu'elle a été fixée dans l'ordonnance relative aux marchés publics, car nous ne pouvons renvoyer à un décret le soin de fixer les règles d'attribution des marchés publics concernant les services ferroviaires lesquelles, s'agissant de marchés pouvant être passés par des collectivités territoriales, relèvent du domaine législatif. Il ne nous a pas été démontré, à ce stade, qu'une procédure spécifique aux services ferroviaires était nécessaire.

L'amendement COM-3 rectifié est adopté.

L'article 2 est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission.

Article 3

L'amendement de simplification rédactionnelle COM-4 est adopté.

L'article 3 est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission.

Article 4

M. Jean-François Longeot, rapporteur. - L'amendement COM-5 propose une nouvelle rédaction de l'article 4 afin de prendre en compte les remarques du Conseil d'État.

Sur le fond, il prévoit que l'État conclut des contrats de service public pour répondre aux besoins d'aménagement du territoire en combinant des services rentables et non rentables, seule solution pour préserver des dessertes considérées comme non rentables lors de l'ouverture à la concurrence, sans rupture de charge pour les usagers.

Si l'on conclut des contrats de service public pour les seules sections non rentables, notamment les dessertes en TGV des villes moyennes, cela obligera les usagers à changer de train et réduira l'attractivité du mode ferroviaire. Or l'ouverture à la concurrence doit se traduire par une amélioration de l'offre proposée aux usagers.

M. Benoît Huré. - Cela signifie que l'usager d'une liaison rentable paiera donc pour celui d'une liaison non rentable ?

M. Jean-François Longeot, rapporteur. - Le prix devra être considéré à l'échelle de l'ensemble du lot du contrat.

M. Pierre Médevielle. - Il serait intéressant de prendre en compte la notion d'utilité touristique et sociale et de ne pas se focaliser uniquement sur la rentabilité.

Il sera difficile pour certains élus de dire que certaines lignes sont inutiles, mais c'est le cas. Si l'on veut conserver un bon service public, il faudra en sacrifier quelques-unes.

M. Olivier Jacquin. - Cet amendement est essentiel. La rédaction proposée nous semble plus raisonnable que ce que propose le Gouvernement dans ses ordonnances. Des précisions sont toutefois encore nécessaires.

M. Hervé Maurey, président. - Cet article est en effet essentiel. La libéralisation doit se traduire par une amélioration de la qualité du service rendu à l'usager et de la desserte du territoire. À cet égard, l'open access doit être encadré. On ne veut pas d'un système à la britannique, qui n'a pas très bien marché. Il faut imposer des obligations de service public aux opérateurs pour terminer les bouts de ligne - comme par exemple Lyon-Besançon - ou préserver les lignes existantes. En tant que représentants des territoires, nous sommes certainement plus vigilants sur ce point que le Gouvernement.

M. Gérard Cornu. - Le groupe Les Républicains votera cet amendement, mais nous déposerons en séance d'autres amendements visant à répondre aux besoins d'aménagement du territoire.

L'amendement COM-5 est adopté.

L'article 4 est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission.

Article 5

M. Jean-François Longeot, rapporteur. - L'amendement COM-6 vise à prendre en compte des remarques du Conseil d'État et à préciser la procédure applicable pour exercer le droit d'accès au réseau, l'open access.

L'entreprise ferroviaire devra déclarer son intention d'assurer un service ferroviaire auprès de l'Arafer très en amont, plus de dix-huit mois avant. L'Arafer devra communiquer cette information aux autorités organisatrices ayant conclu des contrats de service public pour l'exploitation de services ferroviaires effectués sur le même trajet.

Les autorités organisatrices auront un mois pour saisir le régulateur afin qu'il prenne une décision sur l'atteinte éventuelle de l'équilibre économique du contrat de service public concerné. Si cette atteinte est confirmée, les autorités organisatrices pourront limiter ou interdire le service proposé par l'entreprise ferroviaire, en se conformant à la décision de l'Arafer. Cette procédure est de fait très encadrée par la directive.

L'amendement COM-6 est adopté.

L'article 5 est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission.

Article 6

M. Jean-François Longeot, rapporteur. - L'amendement COM-7 rassemble, sans les modifier, l'ensemble des dispositions transitoires au sein d'un article unique.

L'amendement COM-7 est adopté.

L'article 6 est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission.

Article 7

L'amendement de coordination COM-8 est adopté.

L'article 7 est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission.

Article 8

M. Jean-François Longeot, rapporteur. - Cet article fixe les conditions de transfert des salariés de SNCF Mobilités vers les entreprises ferroviaires entrantes. Il détermine le socle de droits sociaux - ou « sac à dos social » - qui leur seront garantis : la rémunération, la garantie de l'emploi, les droits à la retraite et les facilités de circulation.

L'amendement COM-9 prévoit que ce sont les salariés qui sont transférés, et non leur contrat de travail. Leurs droits garantis sont par ailleurs précisément définis au sein de l'article.

M. Guillaume Gontard. - Je vote contre cet amendement. Pour lever toute ambiguïté, s'il se félicite du débat, le groupe CRCE est opposé à ce texte.

L'amendement COM-9 est adopté.

L'amendement de coordination COM-10 est adopté.

M. Jean-François Longeot, rapporteur. - L'amendement COM-23 précise et complète la procédure envisagée pour le transfert de salariés.

Première étape : préalablement à la publication des appels d'offres, l'autorité organisatrice des transports définit le nombre de salariés devant être transférés et le communique aux entreprises souhaitant candidater.

Deuxième étape : les entreprises ferroviaires sortantes établissent la liste nominative desdits salariés, après consultation des représentants de salariés et avis de l'autorité organisatrice des transports.

Troisième étape : les salariés volontaires peuvent demander à remplacer les salariés devant être transférés s'ils possèdent les mêmes qualifications professionnelles. Une liste définitive des personnes à transférer est ensuite établie. En cas de refus des salariés d'accepter le transfert, leur contrat prendra fin de plein droit.

Ce dispositif permet de garantir une juste concurrence entre les entreprises ferroviaires. Elles pourront prendre en compte, dans leurs réponses aux appels d'offres, le nombre de salariés qu'elles devront reprendre.

Mme Michèle Vullien. - Pourquoi cette mesure est-elle prévue dans la loi ? N'est-ce pas à l'opérateur de décider s'il licencie un salarié ? Il pourrait lui proposer un autre poste, en Allemagne par exemple, si l'opérateur est la Deutsche Bahn.

M. Jean-Michel Houllegatte. - Les syndicats sont un peu divisés sur cette mesure. Certains souhaitent la mise en oeuvre d'un droit d'option pour les salariés. Ils savent que, dès lors que les salariés refuseront un transfert, ils seront pénalisés, car ils seront condamnés à une mobilité géographique. Toutefois, ils sont prêts à accepter cette mobilité en contrepartie de la possibilité de refuser un transfert.

M. Jean-François Longeot, rapporteur. - Si on ne prévoyait pas de transfert obligatoire, SNCF Mobilités risquerait de se retrouver avec des salariés en surnombre, ce qui poserait d'importantes difficultés économiques et minerait sa compétitivité. Le transfert obligatoire permet également d'assurer la continuité du service public de transport, en permettant aux nouveaux entrants de reprendre des salariés déjà formés sachant exploiter le service concerné.

Mme Michèle Vullien. - Je n'arrive pas à comprendre pourquoi nous devons inscrire dans la loi que le salarié sera licencié !

M. Hervé Maurey, président. - La divergence porte sur la solution à apporter si le salarié refuse son transfert.

M. Olivier Jacquin. - On observe, puisque les ordonnances ont paru, que vous prévoyez des garanties plus généreuses à l'occasion d'un second transfert. Le rapport de M. Spinetta prévoit une garantie de statut lors du premier transfert. En cas de second transfert, la situation était beaucoup moins claire.

Nous déposerons un amendement visant à poser un nouveau cadre dans l'ensemble de la filière des transports.

M. Guillaume Gontard. - Cet article pose la question du statut. On ne peut pas accepter la rupture du contrat de travail en cas de refus. Nous voterons donc contre cet amendement.

L'amendement COM-23 n'est pas adopté.

M. Jean-François Longeot, rapporteur. - L'amendement COM-11 vise à préciser que seules les entreprises ferroviaires employant des anciens salariés de SNCF Mobilités ayant fait l'objet d'un transfert doivent conclure une convention avec SNCF Mobilités afin de prévoir les modalités de leur participation aux frais résultant des facilités de circulation.

L'amendement COM-11 est adopté.

M. Jean-François Longeot, rapporteur. - L'amendement COM-12 renvoie à un décret en Conseil d'État, pris après avis de l'Arafer, le soin de préciser les modalités d'application des dispositions prévues par l'article 8 relatives au transfert de personnel.

L'amendement COM-12 est adopté.

L'amendement rédactionnel COM-13 est adopté.

L'article 8 est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission.

Article 9

L'article 9 est adopté sans modification.

Article 10

M. Jean-François Longeot, rapporteur. - L'amendement COM-14 vise à prendre en compte une remarque du Conseil d'État. Il précise que les autorités organisatrices qui auront récupéré la propriété des ateliers de maintenance ne pourront les affecter à d'autres usages que l'exploitation de services ferroviaires.

L'amendement COM-14 est adopté.

L'article 10 est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission.

Article 11

Les amendements rédactionnels COM-15, COM-16 et COM-17 sont adoptés.

L'article 11 est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission.

Article 12

M. Jean-François Longeot, rapporteur. - L'amendement COM-18 vise à préciser que si l'État impose aux entreprises ferroviaires la participation à un système commun de vente de billets, toutes les entreprises ferroviaires devront alors être soumises à cette obligation, conformément à la directive européenne.

L'amendement COM-18 est adopté.

L'article 12 est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission.

Article 13

L'amendement de cohérence COM-19 est adopté.

L'article 13 est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission.

Article 14

L'amendement de simplification rédactionnelle et de coordination COM-20 est adopté.

L'article 14 est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission.

Article 15

Les amendements rédactionnels COM-21et COM-22 sont adoptés.

L'article 15 est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission.

M. Jean-François Longeot, rapporteur. - J'avais souhaité déposer deux autres amendements visant à tenir compte des remarques du Conseil d'État sur deux points.

Sur la question des salariés, le Conseil d'État a souligné la nécessité de préciser dans la loi que les salariés qui réintègrent SNCF Mobilités à l'issue d'une première mise en concurrence bénéficient d'une reconstitution rétroactive de leur carrière.

Sur la question des gares, le Conseil d'État a recommandé que la loi prévoie expressément que les dividendes de SNCF Gares et Connexions qui remontent à l'EPIC de tête SNCF seront affectés à SNCF Réseau en vue d'améliorer le réseau ferroviaire.

Malheureusement, ces deux amendements ne seraient pas recevables au titre de l'article 40 de la Constitution. J'ai donc renoncé à des déposer.

M. Hervé Maurey, président. - Nous interpellerons Mme la ministre chargée des transports sur ce sujet.

La proposition de loi est adoptée dans la rédaction issue des travaux de la commission.

LISTE DES PERSONNES ENTENDUES

Mardi 13 mars 2018

- CFDT Cheminots : M. Didier AUBERT, Secrétaire général, M. Olivier BOISSOU, Secrétaire général adjoint, M. Sébastien MARIANI, Secrétaire général adjoint ;

- Autorité de régulation des activités ferroviaires et routières : M. Bernard ROMAN, Président ;

- Groupe public ferroviaire : M. Guillaume PEPY, Président-Directeur général de SNCF Mobilités, M. Patrick JEANTET, Président-Directeur général de SNCF Réseau, M. Patrick ROPERT, Directeur général de Gares & Connexions, M. Stéphane VOLANT, Secrétaire général du groupe public ferroviaire, Mme Radia OUARTI, Directrice de cabinet de M. Jeantet, Mme Laurence NION, Conseillère parlementaire.

Mercredi 14 mars 2018

-  Direction générale des infrastructures, des transports et de la mer : M. François POUPARD, Directeur général, M. Alexis VUILLEMIN, Directeur des services de transport ;

- Association française du rail : M. Franck TUFFEREAU, Délégué général ;

- Union des transports publics et ferroviaires : M. Claude FAUCHER, Délégué général, M. Jean LAGRANGE, Chargé de mission, M. John-David NAHON, Chargé de mission ;

- UNSA Rail : M. Roger DILLENSEGER, Secrétaire général, Mme Fanny ARAV, M. Florent MONTEILHET, Mme Nathalie WETZEL ;

-  Régions de France : M. Michel NEUGNOT, Premier vice-président, Mme Marie-Reine DU BOURG, Conseillère aux relations parlementaires, Mme Patricia PERENNES, Conseillère Transports.

AVIS DU CONSEIL D'ÉTAT


* 1 Règlement (UE) 2016/2338 du Parlement européen et du Conseil du 14 décembre 2016 modifiant le règlement (CE) n° 1370/2007 en ce qui concerne l'ouverture du marché des services nationaux de transport de voyageurs par chemin de fer.

* 2 Cf. à ce sujet l'avis budgétaire n° 113 (2017-2018) de M. Gérard CORNU, fait au nom de la commission de l'aménagement du territoire et du développement durable.

* 3 Directive 2016/2370 du Parlement européen et du Conseil du 14 décembre 2016 modifiant la directive 2012/34/UE en ce qui concerne l'ouverture du marché des services nationaux de transport de voyageurs par chemin de fer et la gouvernance de l'infrastructure ferroviaire.

* 4 « Ouverture à la concurrence des services de transport ferroviaire de voyageurs : quels enseignements tirer des pays européens qui ont libéralisé ? », Olivier Salesse, directeur du transport ferroviaire, Autorité de régulation des activités ferroviaires et routières, point de vue publié dans l'étude réalisée par la Fédération nationale des associations d'usagers des transports en janvier 2018 intitulée « Franchises ou open access : quelle formule pour la libéralisation des services ferroviaires grandes lignes ? ».

* 5 « L'avenir du transport ferroviaire », rapport de la mission conduite par Jean-Cyril Spinetta, 15 février 2018.

* 6 Contribution de Régions de France à l'étude réalisée par la Fédération nationale des associations d'usagers des transports en janvier 2018 intitulée « Franchises ou open access : quelle formule pour la libéralisation des services ferroviaires grandes lignes ? ».

* 7 La rédaction retenue par votre commission prévoit la conclusion de contrats pour l'exploitation de « services de transport ferroviaire de personnes incluant des services à grande vitesse » car il convient, pour désigner l'ensemble des services dits « TGV », de ne pas se limiter à la notion de « services à grande vitesse », qui pourrait s'avérer trop restrictive si l'on considère la définition qu'en donne la directive 2012/34/UE (cf. commentaire de l'article 4).

* 8 Règlement n° 1370/2007 du Parlement européen et du Conseil du 23 octobre 2007 relatif aux services publics de transport de voyageurs par chemin de fer et par route, et abrogeant les règlements (CEE) n° 1191/69 et (CEE) no 1107/70 du Conseil, tel que modifié par le règlement (UE) 2016/2338 du Parlement européen et du Conseil du 14 décembre 2016 modifiant le règlement (CE) n° 1370/2007 en ce qui concerne l'ouverture du marché des services nationaux de transport de voyageurs par chemin de fer.

* 9 Directive 2012/34/UE du Parlement européen et du Conseil du 21 novembre 2012 établissant un espace ferroviaire unique européen (refonte), telle que modifiée par la directive 2016/2370 du Parlement européen et du Conseil du 14 décembre 2016 modifiant la directive 2012/34/UE en ce qui concerne l'ouverture du marché des services nationaux de transport de voyageurs par chemin de fer et la gouvernance de l'infrastructure ferroviaire.

* 10 Toujours à l'exception des dessertes intérieures réalisées dans le cadre de trajets internationaux.

* 11 Directive 2014/25/UE du Parlement européen et du Conseil du 26 février 2014 relative à la passation de marchés par des entités opérant dans les secteurs de l'eau, de l'énergie, des transports et des services postaux et abrogeant la directive 2004/17/CE.

* 12 Cf. à ce sujet l'avis budgétaire n° 113 (2017-2018) de M. Gérard CORNU, fait au nom de la commission de l'aménagement du territoire et du développement durable.

* 13 « Ouverture à la concurrence des TER : recommandations de Régions de France », 9 janvier 2018.

* 14 Directive n° 2001/23 du Conseil du 12 mars 2001 concernant le rapprochement des législations des États membres relatives au maintien des droits des travailleurs en cas de transfert d'entreprises, d'établissements ou de parties d'entreprises ou d'établissements.

* 15 Voir Conseil d'État, Bureau Veritas, 1er juin 2011 : « Considérant que [les dispositions de l'article L. 1224-1] trouvent à s'appliquer en cas de transfert par un employeur à un autre employeur d'une entité économique autonome, conservant son identité, et dont l'activité est poursuivie et reprise par le nouvel employeur ; que constitue une entité économique un ensemble organisé de personnes et d'éléments corporels et incorporels permettant l'exercice d'une activité économique qui poursuit un objectif propre ».

* 16 Voir Cour de cassation, civile, Chambre sociale, 3 mars 2009, 07-45.641.

* 17 Voir Cour de cassation, civile, Chambre sociale, 13 janvier 2016, 14-21.762.

* 18 Voir CJCE C. 172/99 Oy Liikeene Ab, 25 janvier 2001. En l'espèce, la Cour a considéré que la succession d'employeurs exploitant un service de transport de voyageurs par autobus à l'issue d'une procédure de marché public ne constituait pas un transfert d'entité économique autonome en raison de l'absence de cession de véhicules.

* 19 Voir CJCE C-463/09 CLECE SA contre Maria Socorro Martin Valor et Ayuntamiento de Cobisa, 20 janvier 2011 : « La Cour a ainsi jugé que, dans la mesure où, dans certains secteurs dans lesquels l'activité repose essentiellement sur la main-d'oeuvre, une collectivité de travailleurs que réunit durablement une activité commune peut correspondre à une entité économique, une telle entité est susceptible de maintenir son identité par-delà son transfert quand le nouveau chef d'entreprise ne se contente pas de poursuivre l'activité en cause, mais reprend également une partie essentielle, en termes de nombre et de compétence, des effectifs que son prédécesseur affectait spécialement à cette tâche ».

* 20 Cet article dispose que « la convention et l'accord à durée indéterminée peuvent être dénoncés par les parties signataires. En l'absence de stipulation expresse, la durée du préavis qui doit précéder la dénonciation est de trois mois. La dénonciation est notifiée par son auteur aux autres signataires de la convention ou de l'accord ».

* 21 Rapport de Francis Grignon remis au Secrétaire d'État chargé des transports, « Conditions pour une expérimentation portant sur l'ouverture à la concurrence des services de transports ferroviaires régionaux de voyageurs », 18 mai 2011.

* 22 Règlement (CE) n° 1370/2007 du Parlement européen et du Conseil du 23 octobre 2007 relatif aux services publics de transport de voyageurs par chemin de fer et par route, et abrogeant les règlements (CEE) n°1191/69 et (CEE) n° 1107/70 du Conseil.

* 23 L'article L. 242-1 du code de la sécurité sociale, qui définit comme rémunérations sur lesquelles sont calculées les cotisations de sécurité sociale « toute les sommes versées aux travailleurs en contrepartie ou à l'occasion du travail, notamment les salaires ou gains, les indemnités de congés payés, le montant des retenues pour cotisations ouvrières, les indemnités, primes, gratifications et tous autres avantages en argent, les avantages en nature, ainsi que les sommes perçues directement ou par l'entremise d'un tiers à titre de pourboire. La compensation salariale d'une perte de rémunération induite par une mesure de réduction du temps de travail est également considérée comme une rémunération, qu'elle prenne la forme, notamment, d'un complément différentiel de salaire ou d'une hausse du taux de salaire horaire. »

* 24 Les facilités de circulation recouvrent : pour les salariés de SNCF Mobilités ainsi que pour les retraités, la faculté d'emprunter gratuitement les trains sans réservation obligatoire grâce à une carte de libre circulation, le « Pass Carmillon », ainsi que le bénéfice de huit dispenses de paiement pour les trains à réservation obligatoire ; des contingents de voyages gratuits et des réductions tarifaires pour les ayants-droits des salariés de SNCF Mobilités (les partenaires de couple, les enfants jusqu'à 21 ans ou 28 ans pour les étudiants, les parents et grands-parents et leurs partenaires de couple).

* 25 RH001, Statut des relations collectives entre la SNCF et son personnel.

* 26 Article L. 2101-1 du code des transports.

* 27 Article L. 2102-2 du code des transports.

* 28 Article L. 2123-1-1 du code des transports.

* 29 Article L. 2123-3-1 du code des transports.

* 30 Ces prestations sont énumérées à l'annexe II de la directive 2012/34/ UE du Parlement européen et du Conseil du 21 novembre 2012 établissant un espace ferroviaire unique européen.

* 31 Ordonnance n° 2014-948 du 20 août 2014 relative à la gouvernance et aux opérations sur le capital des sociétés à participation publique.

* 32 Articles L. 2111-16 à L. 2111-16-4 du code des transports.

* 33 S'agissant de SNCF Réseau, l'article 25 du décret n° 2015-137 du 10 février 2015 relatif aux missions et aux statuts de la SNCF et à la mission de contrôle économique et financier des transports prévoit que l'Arafer dispose d'un délai de trois semaines à compter de la réception des renseignements transmis par le conseil de la SNCF relatif au choix de la personne proposée en qualité de président de SNCF Réseau pour s'opposer à sa nomination ou à son renouvellement.

* 34 S'agissant de SNCF Réseau, l'article 39-1 du décret n° 97-444 du 5 mai 1997 relatif aux missions et aux statuts de SNCF Réseau modifié par le décret n° 2015-140 du 10 février 2015 prévoit qu'outre le président, les dirigeants sont « les personnels de l'établissement qui, placés directement sous l'autorité du président ou de ses collaborateurs directs, exercent les compétences les plus étendues, fonctionnellement ou territorialement ».

* 35 La composition et le fonctionnement de cette commission sont précisés par le décret n° 2015-139 du 10 février 2015 relatif à la confidentialité des données détenues par le gestionnaire de l'infrastructure ferroviaire et à la commission de déontologie du système de transport ferroviaire. La commission est composée de cinq membres dont un magistrat de l'ordre judiciaire, un représentant de l'Arafer, une personnalité qualifiée choisie en raison de ses connaissances des questions ferroviaires, un représentant des salariés de SNCF Réseau et un représentant des entreprises ferroviaires. Son secrétariat est assuré par l'Arafer.

* 36 Arafer, étude thématique sur la gestion des gares ferroviaires de voyageurs en France, juillet 2016.

* 37 Avis n° 2016-031 du 30 mars 2016 relatif à la nomination du président du conseil d'administration de SNCF Réseau.