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Proposition de loi instaurant des mesures de sûreté à l'encontre des auteurs d'infractions terroristes à l'issue de leur peine

15 juillet 2020 : Mesures de sûreté contre les auteurs d'infractions terroristes ( rapport - première lecture )

EXAMEN EN COMMISSION

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MERCREDI 15 JUILLET 2020

M. Philippe Bas, président. - Nous examinons maintenant la proposition de loi instaurant des mesures de sûreté à l'encontre des auteurs d'infractions terroristes à l'issue de leur peine.

Mme Jacqueline Eustache-Brinio, rapporteure. - Cette proposition de loi, déposée par Mme Yaël Braun-Pivet et adoptée par l'Assemblée nationale le 23 juin dernier, vise à renforcer la surveillance judiciaire des individus condamnés pour des faits de terrorisme à leur sortie de détention ; elle instaure, à cet effet, une nouvelle mesure de sûreté destinée à prévenir leur récidive.

Il s'agit d'un sujet que nous avons déjà eu l'occasion d'aborder au sein de notre commission. Le texte que nous examinons aujourd'hui reprend en effet une proposition formulée par notre collègue Marc-Philippe Daubresse à l'occasion de son rapport sur le bilan de l'application de la loi renforçant la sécurité intérieure et la lutte contre le terrorisme (SILT), que nous avons examiné en février dernier. Notre président, Philippe Bas, a d'ailleurs déposé une proposition de loi en ce sens, avant même que l'Assemblée nationale ne s'intéresse à la question.

Avant d'entrer dans le détail, je souhaiterais vous rappeler le contexte dans lequel s'inscrit ce texte.

Comme vous le savez, la menace terroriste a profondément évolué au cours des dernières années. Cette menace, qui, en 2015-2016, venait de l'extérieur, est devenue aujourd'hui essentiellement endogène. L'un des principaux enjeux auxquels notre pays sera confronté au cours des prochaines années est lié à la libération de plusieurs dizaines d'individus condamnés pour des faits de terrorisme. Ainsi, au cours des trois prochaines années, 154 des 534 personnes incarcérées condamnées pour des actes de terrorisme en lien avec la mouvance islamiste sortiront de prison, dont 42 cette année, 62 l'année prochaine et 50 en 2022.

Le directeur général de la sécurité intérieure (DGSI), que nous avons auditionné la semaine dernière, m'indiquait que figuraient parmi ces personnes des profils lourds, qui suscitent une grande inquiétude des services de renseignement.

Les auditions que j'ai menées ont confirmé le constat dressé par les députés, et que nous avions nous-même fait il y a quelques mois : pour faire face à ce défi de taille, les pouvoirs publics sont encore insuffisamment outillés.

Bien entendu, il ne s'agit pas de dire que rien n'existe. Toutefois, il apparaît que les outils à disposition des pouvoirs publics, qu'ils soient administratifs ou judiciaires, sont soit incomplets, soit inadaptés.

Sur le plan administratif, les condamnés terroristes font aujourd'hui tous l'objet d'une surveillance par un service de renseignement intérieur, la direction générale de la sécurité intérieure, dans la plupart des cas.

Parallèlement, ils font également l'objet d'une mesure individuelle de contrôle administratif et de surveillance (Micas). Cette mesure, qui a été introduite par la loi SILT, permet au ministre de l'intérieur de restreindre la liberté de mouvement des personnes dont la radicalisation est avérée, par exemple en l'assignant sur le territoire d'une commune ou en l'interdisant de paraître dans certains lieux. Comme nous l'avait expliqué Marc-Philippe Daubresse, l'efficacité de cette mesure est toutefois réduite, en particulier parce que sa durée est constitutionnellement limitée à douze mois.

Par ailleurs, le suivi administratif est, par nature, limité à l'exercice d'une surveillance et n'offre aucune possibilité d'assistance ou d'accompagnement à la réinsertion. Or tous les acteurs que j'ai entendus ont insisté sur ce point : la réinsertion constitue, pour ces profils, une des clés majeures de la prévention de la récidive.

L'autorité judiciaire n'apparaît, quant à elle, pas mieux outillée que l'autorité administrative pour traiter les condamnés terroristes sortant de détention.

Dans la pratique, les « sorties sèches » sont très rares, mais les différentes mesures de suivi ou de surveillance qui existent souffrent de nombreuses lacunes.

Sans entrer dans le détail de toutes ces mesures, que vous trouverez dans le rapport, je citerai trois principales difficultés.

La première concerne les critères d'application de ces mesures, qui ne permettent pas toujours de viser les condamnés terroristes dont la libération est prévue au cours des prochaines années. Tel est notamment le cas du suivi socio-judiciaire, qui n'est applicable qu'aux personnes condamnées pour des faits commis après 2016.

De la même manière, la rétention et la surveillance de sûreté ne peuvent être prononcées qu'à l'encontre de personnes condamnées à des peines de réclusion criminelle de plus de quinze ans ; or, la plupart des terroristes condamnés avant 2016 ont bénéficié d'une politique pénale plus souple et ont été jugés en correctionnelle, ce qui les exclut du champ de ces mesures.

La deuxième limite des mesures judiciaires existantes est liée à leur finalité. Plusieurs d'entre elles sont soumises à une évaluation psychiatrique de dangerosité, car elles ont été initialement créées pour être appliquées à l'encontre des délinquants sexuels. Cela est le cas pour les mesures de surveillance judiciaire, de rétention et de surveillance de sûreté. Or ce type d'évaluation n'est pas adapté aux profils terroristes, qui présentent une dangerosité idéologique et criminologique plus que médicale.

Enfin, certaines mesures, en particulier le suivi post-peine et l'enregistrement au fichier judiciaire national automatisé des auteurs d'infractions terroristes (Fijait), comportent des obligations peu contraignantes et très largement insuffisantes au regard de la dangerosité des profils concernés.

Cette proposition de loi vise à combler les lacunes que je viens d'évoquer. À cette fin, elle prévoit de créer une nouvelle mesure de sûreté, qui consiste à imposer aux condamnés terroristes qui présentent, à l'issue de l'exécution de leur peine, une particulière dangerosité, des obligations en matière de surveillance et de suivi.

Elle a pu susciter des craintes. Certains ont mis en doute l'utilité même de la mesure, mais je crois que les éléments que je viens de vous présenter permettent de démontrer le contraire. D'autres ont fait état d'un risque d'inconstitutionnalité, considérant qu'il s'agit d'une « peine après une peine », qui ne serait ni nécessaire ni proportionnée. Sur ce point, je souhaite rappeler que le Conseil constitutionnel n'exclut pas, par principe, la possibilité pour le législateur de créer des mesures de sûreté. Il a ainsi admis, en 2008, la surveillance et la rétention de sûreté.

Cela étant, il nous appartient, en tant que législateur, d'assurer la proportionnalité du dispositif créé. C'est pourquoi je vous proposerai seize amendements, avec deux objectifs principaux.

Le premier consiste à s'assurer du caractère opérationnel de la mesure. Il m'a été indiqué que le texte adopté par l'Assemblée nationale était, à plusieurs égards, peu réaliste, voire quasiment inapplicable. Je vous proposerai trois principales modifications pour surmonter ces difficultés.

Il m'apparaît tout d'abord essentiel de réviser le champ d'application de la mesure. En l'état du texte, le critère de dangerosité est apprécié par deux éléments : d'une part, le risque très élevé de récidive ; d'autre part, « l'adhésion persistante à une entreprise tendant à troubler gravement l'ordre public par l'intimidation ou la terreur ». Ce second critère est trop restrictif : il se rapproche de la définition de l'infraction d'association de malfaiteurs terroriste, ce qui rend la mesure quasiment inapplicable. Autrement dit, si ce critère était rempli, alors il serait possible d'engager une nouvelle procédure judiciaire à l'encontre de la personne... Je vous proposerai donc d'atténuer légèrement cette définition, en visant l'adhésion persistante à une idéologie ou à des thèses incitant à la commission d'actes de terrorisme, plutôt que l'adhésion à une entreprise terroriste.

La deuxième modification principale concerne la durée de la mesure. Les députés ont prévu une durée d'un an, renouvelable dans la limite de cinq ans, ou de dix ans en cas de condamnation pour crime ou délit grave. Cette durée d'un an est jugée peu opérationnelle par les acteurs judiciaires : elle imposerait d'engager la procédure de renouvellement moins d'un mois après le prononcé de la mesure. Je vous proposerai donc d'élever cette durée à deux ans, sachant que la personne conservera la possibilité de demander la mainlevée de la mesure.

Enfin, l'un des amendements procède à une réécriture de la mesure de placement sous surveillance électronique mobile (PSEM), car la rédaction adoptée par l'Assemblée nationale la rend peu utile : contrairement à une idée commune, le PSEM n'est pas un dispositif conçu pour suivre en permanence une personne ; il est généralement prononcé pour s'assurer du respect d'une mesure de restriction des déplacements, par exemple l'interdiction de paraître dans certains lieux ou l'assignation à résidence. Je vous proposerai donc de maintenir le PSEM, mais comme une mesure accessoire aux autres mesures de surveillance.

Les amendements que je vous présenterai visent également à apporter toutes les garanties nécessaires pour assurer la constitutionnalité de la mesure.

Sur ce deuxième volet, je vous proposerai tout d'abord de mieux encadrer le champ d'application de la mesure, notamment en limitant l'application de la mesure aux personnes condamnées à des peines supérieures à cinq ans d'emprisonnement et en clarifiant son articulation avec les autres mesures de sûreté existantes.

Par ailleurs, s'agissant du contenu de la mesure, il me semble nécessaire de supprimer la possibilité de cumuler le PSEM et le pointage, qui pourrait être jugée disproportionnée par le Conseil constitutionnel.

Enfin, il m'est apparu souhaitable d'élargir le champ des obligations prévues, afin d'y intégrer un volet d'accompagnement à la réinsertion. N'oublions pas que l'intérêt d'une mesure judiciaire, par rapport à une mesure administrative, est bien de prévenir la récidive, non seulement par des mesures de surveillance, mais également par des mesures d'assistance.

En complément de ces modifications, deux amendements tendent à introduire des articles additionnels afin, d'une part, de prévoir l'inscription des obligations de la mesure de sûreté au fichier des personnes recherchées, ce qui garantira un contrôle effectif ; et, d'autre part, d'assurer l'application des dispositifs créés dans certaines collectivités d'outre-mer.

Pour conclure, je dirai quelques mots sur l'article 2 de la proposition de loi, introduit par les députés. Cet article vise à favoriser le prononcé de la peine de suivi socio-judiciaire, en en faisant une peine complémentaire obligatoire, sauf décision contraire de la juridiction. Il s'agit là d'une proposition qu'avait formulée Marc-Philippe Daubresse. Je vous propose donc de l'adopter sans modification.

M. Philippe Bas, président. - Vous avez eu peu de temps pour examiner ce texte très délicat, mais la commission des lois se penche sur cette question depuis plusieurs mois déjà. La voie est extrêmement étroite pour traiter le problème de la sortie de 42 condamnés pour faits de terrorisme en 2020, de 62 en 2021, puis de 50 en 2022. Condamnées, pour la plupart d'entre elles, à des peines inférieures à sept ans, très inférieures d'ailleurs à celles qui sont prononcées désormais, une partie de ces personnes est probablement dangereuse, et leur séjour en prison n'a pas permis de mettre fin à leur engagement terroriste.

Toutefois, nous n'avons pas la possibilité, alors qu'une peine a été prononcée et purgée, de prononcer une nouvelle peine pour les mêmes faits ; c'est la règle non bis in idem, qui est un principe fondamental de notre droit pénal. Aussi, la protection de la société ne peut être recherchée que par des mesures de surveillance et d'accompagnement, qui peuvent comporter une part de contrainte, à l'instar des mesures de police administrative qui restreignent les libertés.

C'est cet équilibre entre la nécessité de protection de la société et le respect de principes juridiques fondamentaux, Madame le rapporteur, que vous vous êtes efforcée de renforcer après le vote de l'Assemblée nationale, en déplaçant quelque peu le centre de gravité de la mesure. Il fallait que celle-ci soit plus clairement identifiée comme une mesure d'accompagnement à la réinsertion.

Vous avez proposé que l'on ne parle plus désormais d'« adhésion à une entreprise terroriste », parce que cela permettrait qu'une nouvelle condamnation soit prononcée.

Vous avez modifié la durée d'application de la mesure, pour revenir à ce que nous avions proposé dans la proposition de loi déposée à la suite du rapport de Marc-Philippe Daubresse : elle sera donc un peu plus longue que celle que l'Assemblée nationale a décidée.

Vous avez en outre procédé à un certain nombre de modifications concernant le PSEM, tout en maintenant le principe du volontariat, ce qui est une limite sur le plan de l'efficacité, mais est rendu nécessaire pour garantir la constitutionnalité de la mesure.

Votre rapport est très circonstancié : il est à la fois prudent et soucieux que des mesures puissent être prises pour traiter le cas de condamnés pour des faits de terrorisme ayant purgé leur peine.

M. Jean-Yves Leconte. - Merci pour votre travail qui a dû être quelque peu compliqué ; la ligne de crête est délicate. Il est effectivement difficile de savoir comment interpréter ces mesures de sûreté et d'éviter qu'elles ne soient confondues avec une peine ; d'ailleurs, la proposition de loi prévoyait initialement qu'elles soient prononcées par le tribunal de l'application des peines, ce qui n'était pas de nature à favoriser la clarté.

La question peut sembler urgente compte tenu des décisions que nous avons prises à l'été 2016, à l'occasion d'un renouvellement de l'état d'urgence, en permettant des sorties sèches de personnes condamnées pour terrorisme.

Premièrement, s'agissant de la proportionnalité entre la dangerosité évaluée et les mesures de sûreté, on peut s'interroger sur les effets des dispositions proposées. Celles-ci sont-elles utiles ? Les personnes éligibles aux mesures de sûreté répondent à des conditions très particulières et celles-ci seraient prononcées par une juridiction, tandis que, pour les autres, s'appliquent les Micas, des décisions administratives qui sont plus contraignantes.

Deuxièmement, dès lors que ces peines seraient décidées par un tribunal judiciaire, comment pouvons-nous envisager d'évaluer cette dangerosité sur des éléments qui ne pourraient pas tous faire l'objet d'un vrai débat contradictoire ?

Troisièmement, nous avons vu que le bracelet électronique est une contrainte pour la liberté, qui pose un certain nombre de difficultés constitutionnelles. Par ailleurs, elle ne peut pas être regardée comme une mesure de sécurité au regard de l'expérience que nous avons des dernières années. A-t-elle vraiment sa place dans le dispositif ?

J'ai donc beaucoup de réserves, alors même que nous avons progressivement amélioré notre arsenal judiciaire en permettant d'engager une action avant le passage à l'acte violent, et que nous disposons de mesures administratives. Devons-nous le compléter par des mesures hybrides ?

Je ne saurais que reprendre les termes employés par le Conseil d'État : la « complexité peut aussi nuire à l'efficacité de l'action de l'État prise dans ses fonctions administratives et judiciaires, lorsqu'elle appelle l'intervention d'autorités ou de services différents, entre lesquels la nécessaire coopération reste à construire. » Aussi, je ne pense pas que ce texte soit de nature à améliorer la situation.

Mme Marie-Pierre de la Gontrie. - C'est un texte extrêmement délicat. On voit bien la situation à laquelle nous devrons faire face dans quelques semaines ou quelques mois.

J'y vois les symptômes de deux problèmes.

J'évoquerai tout d'abord l'inadaptation du suivi pénitentiaire des personnes concernées et la situation post-peine. Je rappelle que les condamnés pour faits de terrorisme seraient la seule catégorie d'auteurs d'infractions, à l'exception des auteurs d'infractions sexuelles, qui relèverait d'un dispositif post-peine. Ayant supprimé la possibilité de procéder à une remise de peine des personnes relevant d'infractions de terrorisme, nous sommes paradoxalement affaiblis dans la possibilité d'organiser la situation post-carcérale.

C'est également le symptôme de la complexité des dispositifs. On n'y comprend plus rien. Il y a les Micas d'un côté, mesures aux mains de l'autorité administrative, et le suivi socio-judiciaire de l'autre. Ces mesures s'appliquent, selon les cas, soit avant, soit après l'exécution d'une peine. En l'espèce, la mesure s'appliquerait après la peine. Dans certains cas, les mesures relèvent de l'autorité administrative, dans d'autres cas, de l'autorité judiciaire. Pour combien de temps ? Dans le cadre des Micas, il a été tranché que les mesures ne pourraient durer plus d'un an pour assurer leur proportionnalité. Enfin, quand sont-elles prononcées ? Avant, pendant ou après ?

Est-ce donc une peine ou une mesure de sûreté ? Une peine prononcée après que l'auteur de faits a purgé sa peine serait probablement invalidée par le Conseil constitutionnel : nous devons donc rester dans le champ de la mesure de sûreté.

Nous nous trouvons également devant la difficulté que pose le bracelet électronique, mesure de restriction de liberté. Déjà mise en oeuvre dans le cadre des Micas, il avait été tranché que celle-ci ne pouvait dépasser un an.

Enfin, concernant l'objectivation du critère de dangerosité, l'Assemblée nationale a tenté de proposer une définition plus concrète. C'est également ce que se propose de faire la rapporteure. Selon l'avis de la Commission nationale consultative des droits de l'homme (CNCDH), nous serions quasiment dans l'art divinatoire.

La recherche du risque de récidive occupe tous ceux qui s'intéressent aux questions de justice. Elle apparaît toutefois complexe quand est prise en compte une éventuelle dissimulation, par la personne, de ses intentions criminelles. D'après les personnes auditionnées, il faut refuser toute expertise psychiatrique, il en résulte donc un empilement de commissions, d'auditions, d'examens.

Comment faire pour fonder des décisions sur le seul renseignement pénitentiaire, qui est le plus souvent non contradictoire ?

Nous partageons les préoccupations exprimées et je note que les amendements de la rapporteure vont dans le sens d'une recherche de solution. Pour autant, le bracelet électronique ne règle pas la problématique centrale : peut-on contraindre, à sa sortie de détention, une personne qui a purgé sa peine dont, par principe, nous considérons qu'elle était adéquate ? C'est autour de ce sujet que se positionnera notre groupe.

M. Philippe Bas, président. - Posée comme en ces termes, la réponse est évidemment non : on ne peut pas condamner à une nouvelle peine quelqu'un qui a purgé sa peine.

Mme Esther Benbassa. - Sénatrice d'un territoire durement touché par les attentats ces dernières années, je comprends la nécessité de légiférer en la matière. La sécurité de nos concitoyens est primordiale et nous ne saurions prendre ce sujet à la légère. Je me dois cependant de déplorer l'angle choisi pour traiter cette question.

En 2017, nous avions, avec notre collègue Catherine Troendlé, mené des travaux afin de trouver des solutions à la question de la radicalisation ainsi qu'à celle de la détection des sources. Les déplacements et auditions que nous avions alors réalisés avaient mis en exergue deux éléments principaux.

Tout d'abord, il est nécessaire d'octroyer davantage de moyens aux services de renseignement afin de contrer les actes terroristes avant qu'ils ne se produisent. Ensuite, il est urgent de mettre l'action sur l'accompagnement et la réinsertion sociale des personnes radicalisées comme cela se fait, par exemple, au Danemark, afin qu'elles ne représentent plus une menace une fois remises en liberté.

Pourtant, plutôt que de procéder à une prévention accrue, cette proposition de loi prévoit un contrôle prolongé du repris de justice, alors même que celui-ci aura purgé sa peine. Sur un tel sujet, un vaste débat sur un projet de loi aurait été de bon ton. Nous devons hélas ! nous contenter d'une proposition de loi examinée à la hâte en fin de session extraordinaire, sur laquelle aucune étude d'impact ne pourra être rendue.

Il va sans dire que tant le contenu de ce texte que les conditions dans lesquelles nous l'étudions ne sont pas de nature à nous satisfaire.

M. Pierre-Yves Collombat. - Ce sera probablement ma dernière intervention en commission. Nous sommes censés vivre au sein d'un régime libéral. Notre commission des lois ne manque pas une occasion de rappeler son souci et celui du Sénat pour les libertés publiques.

Au fil des années passées dans cette maison, je constate une véritable dérive sécuritaire et antilibérale - au sens des libéraux du XVIIIe siècle et de leurs successeurs en lutte contre l'arbitraire - au nom de la sécurité sous des formes de plus en plus diverses, au gré des circonstances, pour pallier les déficiences du système policier et social, et au nom d'un moralisme de surface faisant aujourd'hui fonction de morale.

Ces dernières années, les motifs d'incrimination n'ont cessé de se spécialiser et d'augmenter, le code pénal d'enfler, les peines de s'alourdir dans un mouvement qui semble irrépressible. Ainsi, les crimes à caractère sexuel sont désormais réprimés plus lourdement que les crimes de sang, et souvent sanctionnés avant même que l'on ait pris le temps de vérifier le bien-fondé des accusations.

Par ailleurs, la répression des manifestations de rue se fait de plus en plus violente, en toute bonne conscience. Au nom de la lutte antiterroriste, les moyens policiers d'intrusion dans la vie privée rejoignent progressivement ceux des services spéciaux.

Au nom de la lutte contre l'épidémie de covid-19, puis du nécessaire traçage des personnes contaminées, de nouveaux délits pour non-respect du confinement ont été inventés et une nouvelle étape dans la surveillance généralisée a été franchie. Que le préfet de police de Paris, à l'occasion d'un déplacement télévisé, puisse sans se ridiculiser dire « que ceux qui sont aujourd'hui hospitalisés, ceux qu'on trouve dans les réanimations désormais aujourd'hui, ce sont ceux qui au début du confinement ne l'ont pas respecté », en dit long sur l'évolution des mentalités.

État de droit oblige, ce n'est pas la créativité juridique qui manque le plus. Ainsi, depuis une quinzaine d'années, trois nouveautés ont été mises en oeuvre.

Premièrement, dans le cadre de procédures nouvelles, ont été confiées au procureur, qui dépend directement de l'exécutif, des prérogatives jusqu'alors réservées au juge. La plus connue est la comparution sur reconnaissance préalable de culpabilité (CRPC) qui, avec l'extension récente de son usage pour les délits boursiers, me semble avoir un bel avenir devant elle.

La deuxième a été d'étendre le champ de la loi d'avril 1955, qui a créé l'état d'urgence en cas de menace terroriste, comme en 2015, et d'urgence sanitaire, tout récemment : une urgence d'ailleurs élastique puisque même levée, le Premier ministre peut, si besoin, rétablir les restrictions aux libertés.

La troisième innovation, meilleur faux-semblant juridique que je connaisse, est la rétention de sûreté. C'est une véritable innovation puisqu'elle est applicable à des individus jugés, bien que reconnus irresponsables, ou en totale contradiction avec l'un des premiers principes du droit selon lequel personne ne peut être rejugé pour les mêmes faits. Et l'on nous explique que cette nouvelle privation de liberté hors de tout délit nouveau réel est non pas une peine, mais seulement une mesure de sécurité destinée à protéger la société contre des individus présumés dangereux. Et pour qu'on ne la confonde pas avec une simple mesure de basse police, elle sera infligée par des magistrats. Ainsi, des mesures de police prises par des magistrats ne sont ni des peines ni des mesures de police. C'est un procédé très habile. Nous ne sommes plus au pays des Droits de l'homme et du citoyen, mais au pays d'Alice au pays des cauchemars.

Créé en 2008 sous Nicolas Sarkozy à destination des condamnés en fin de peine jugés dangereux pour des motifs psychiatriques, ce principe est ici étendu aux auteurs d'infractions terroristes. Que l'on ne soit pas capable d'évaluer la dangerosité d'un individu hors du contexte particulier et que l'État de droit perde toute signification ne gêne absolument personne.

On n'administre plus la justice, on sécurise la société à moindre coût. La devise de la République française n'est plus : « Liberté, égalité, fraternité », mais désormais « Sécurité, inégalité et compassion. »

Mme Jacqueline Eustache-Brinio, rapporteure. - Nous sommes bien conscients des forces et des limites de ce texte. Mais nous avons à faire face aujourd'hui à une situation que la France n'a jamais eu à gérer. Nous avons déjà été confrontés à des terroristes, mais, comme le rappelait le procureur du parquet national antiterroriste (PNAT) lors de son audition, la gestion des sortants de détention est un enjeu inédit, tant en raison du profil des personnes concernées que de leur nombre. Il nous faut donc trouver les bonnes solutions pour assurer la sécurité du pays, mais aussi la réinsertion et le suivi de ceux qui vont sortir de prison après avoir exécuté leur peine.

Vous avez questionné, monsieur Leconte, l'efficacité de la mesure et les limites qu'elle pose en termes de liberté. Je note un paradoxe : les détenus pour terrorisme sont pratiquement les plus surveillés en prison, mais l'absence de texte encadrant leur sortie fait d'eux les moins surveillés après leur libération. Or, à la faveur des auditions, nous avons entendu des inquiétudes à propos d'une partie d'entre eux. Nous devons trouver les moyens d'assurer un suivi opérationnel en parallèle d'une réinsertion.

Je partage les propos de Mme de La Gontrie sur l'insuffisance des dispositifs d'accompagnement et de désengagement au cours de la détention - c'est une réalité. Ces mesures de sûreté sont aussi faites pour prévoir au mieux la sortie et l'intégration de ces personnes dans la société.

La distinction entre la peine et la mesure de sûreté est définie et actée dans la jurisprudence constitutionnelle. La proposition de loi s'inscrit parfaitement dans cette ligne.

Le débat autour du bracelet électronique ne change rien à la nature de la mesure créée et n'a pas pour conséquence de le rapprocher d'une peine. Je rappelle en effet que le Conseil constitutionnel a déjà validé le placement sous surveillance électronique mobile à titre de mesure de sûreté. La question de l'accompagnement et du suivi, madame Benbassa, est l'un des principaux amendements que je vous propose. Il est vrai qu'elle n'était pas inscrite dans le texte initial, et je partage avec vous la nécessité de renforcer ce volet essentiel à la prévention de la récidive.

J'ai entendu, monsieur Collombat, vos inquiétudes sur la liberté, mais je laisse au président le soin d'y revenir. C'est votre manière de nous laisser à nos réflexions...

M. Philippe Bas, président. - M. Collombat, comme plusieurs de nos collègues, a posé une question sensible. Selon lui, il s'agirait de mesures de police prononcées par un juge. Or, il s'agit précisément de mesures de sûreté. Elles ne sont ni surveillance policière ni peine, mais, d'une certaine façon, elles ont une parenté avec les deux.

Pour vous répondre précisément, pour être certain que la mesure de sûreté n'est pas une sanction pénale, permettez-moi de vous rappeler la décision du 21 février 2008 du Conseil constitutionnel : il faut que la mesure ne soit pas prononcée par la juridiction de jugement qui a condamné l'individu ; qu'elle repose non sur la culpabilité de la personne condamnée par la cour d'assises, mais sur sa particulière dangerosité - d'où la question d'apprécier la dangerosité de l'individu - ; qu'elle ne soit mise en oeuvre qu'après l'accomplissement de la peine par le condamné ; qu'elle ait pour but d'empêcher et de prévenir la récidive par des personnes souffrant d'un trouble grave de la personnalité.

Nous disposons donc d'un cadre de référence pour avancer dans le respect de la Constitution. Mais nous devons progresser avec une grande prudence tout en étant conscients de la dangerosité de certains individus. Se donner les moyens d'une surveillance après la sortie de prison mais aussi d'un accompagnement pour la réinsertion sociale semble être un objectif raisonnable.

EXAMEN DES ARTICLES

Article 1er

Mme Jacqueline Eustache-Brinio, rapporteure. - L'amendement COM-1 est un amendement rédactionnel.

L'amendement COM-1 est adopté.

Mme Jacqueline Eustache-Brinio, rapporteure. - L'amendement COM-2 précise et limite l'application de la mesure aux personnes condamnées à des peines supérieures à cinq ans d'emprisonnement. Le Conseil constitutionnel est attaché à la proportionnalité liée à la condamnation. Nous avons préféré répondre au plus près aux exigences constitutionnelles, pour éviter toute fragilité.

M. Philippe Bas, président. - Vous voulez purger cette fragilité en faisant en sorte que ce soient les condamnations les plus graves seulement qui puissent donner lieu à un suivi.

M. Alain Richard. - Lorsqu'on fixe cette limitation, on le fait en fonction non pas du verdict effectif individuel, mais de l'échelle de peine applicable à l'infraction. Or, si l'infraction est punie au maximum de cinq ans d'emprisonnement, la peine des cinq ans n'intervient que dans 1 ou 2 % des cas. La plupart du temps, du fait de l'individualisation de la peine, l'appréciation portée par le juge conduit à ne pas prononcer la peine maximale. Si l'on ne retient que les personnes condamnées à cinq ans, sur les 150 personnes libérées, seule une proportion - quoique très substantielle - sera concernée, alors que toutes n'en sont pas moins dangereuses si elles restent en relation avec les mêmes réseaux.

Aussi, il serait plus prudent de prendre comme échelle non pas le verdict individuel subi par les intéressés, mais la peine maximale applicable au délit qui a été retenu.

Mme Jacqueline Eustache-Brinio, rapporteure. -Je comprends votre inquiétude. Mon amendement s'inspire toutefois du régime de la rétention de sûreté, dont le législateur a bien lié l'application à la peine prononcée, et non à la peine encourue.

M. Philippe Bas, président. - Vous vous en tenez donc à votre amendement, malgré les restrictions au champ d'application de la loi que cela comporte, par souci d'éviter une censure du Conseil constitutionnel.

L'amendement COM-2 est adopté.

Mme Jacqueline Eustache-Brinio, rapporteure. - L'amendement COM-3 prévoit de réécrire la caractérisation du critère de dangerosité. Nous préférons les termes « une adhésion persistante à une idéologie ou à des thèses incitant à la commission d'actes de terrorisme » plutôt que d'adhésion à une entreprise terroriste, définition qui se rapproche de l'infraction d'association de malfaiteurs. Tel que rédigé, le texte serait quasiment inapplicable.

M. Jean-Pierre Sueur. - Je comprends l'intention, mais je reste tout de même très dubitatif sur cette rédaction. Comment allons-nous définir une « adhésion persistante à une idéologie » ? D'autant que l'actualité de ces dernières années nous montre qu'il y a beaucoup de terroristes dormants. Il va falloir démontrer l'adhésion à une idéologie de quelqu'un, qui le niera - car peu sont bravaches pour le revendiquer.

Mme Jacqueline Eustache-Brinio, rapporteure. - La modification que je vous propose est essentielle pour garantir l'applicabilité de la mesure. Il serait en effet difficile de prouver qu'une personne incarcérée depuis cinq ou six ans entretient encore des liens avec les réseaux terroristes. Par contre, il est plus facile de procéder à l'évaluation de l'engagement personnel à l'idéologie - cela existe déjà dans le cadre des Micas. C'est pour cette raison que le parquet national antiterroriste est assez inquiet de la formulation actuelle du texte, qui le rend quasiment inapplicable.

M. Jean-Yves Leconte. - Il y a là deux sujets. Premièrement, les Micas sont plus contraignantes et peuvent s'appliquer à un plus grand nombre de personnes. Dans ce cas, à quoi sert la mesure dont nous discutons aujourd'hui ?

Deuxièmement, dans la mesure où l'on va contraindre la liberté de la personne après sa peine, le débat avant le prononcé de la mesure de sûreté mérite d'être contradictoire. Or nous avons vu durant les auditions combien un débat contradictoire serait difficile à tenir dans ces conditions.

Mme Jacqueline Eustache-Brinio, rapporteure. - Je vous rappelle que les Micas durent douze mois, ce qui est insuffisant pour certain des détenus visés. Nous avons besoin de temps et d'un accompagnement dans la durée.

M. Philippe Bas, président. - La loi de 2017 présentée par M. Collomb ne comporte en effet pas de mesures d'accompagnement. Ce sont des mesures de pure police. Or est ici prévue l'intervention d'un juge. Il me semble que, d'une manière générale, vous préférez qu'un juge intervienne pour la protection des libertés...

M. Jean-Yves Leconte. - Le risque est que le juge se prononce sur ces mesures et qu'il soit alors difficile d'appliquer des mesures complémentaires non prononcées par un juge. In fine, les mesures ne seront peut-être pas proportionnelles au risque.

M. Philippe Bas, président. - Si nos services de renseignement avaient des raisons de procéder à des investigations plus poussées sur la situation d'un individu, ils ne manqueraient pas de les ajouter au dispositif que nous souhaitons mettre en place. La notion d'entreprise terroriste n'est pas la plus pertinente pour servir de critère à l'application de la mesure de sûreté proposée dans ce texte.

L'amendement COM-3 est adopté.

Mme Jacqueline Eustache-Brinio, rapporteure. - L'amendement COM-4 vise à clarifier la compétence exclusive des juridictions parisiennes pour le prononcé de la mesure de sûreté créée.

L'amendement COM-4 est adopté.

Mme Jacqueline Eustache-Brinio, rapporteure. - L'amendement COM-5 exige que les réquisitions du procureur se fondent sur des éléments non seulement circonstanciés, mais également récents, pour mieux assurer la stricte nécessité et la proportionnalité de la mesure de sûreté demandée.

L'amendement COM-5 est adopté.

Mme Jacqueline Eustache-Brinio, rapporteure. - L'amendement COM-6 vise à préciser les finalités de la mesure de sûreté, qui seraient doubles : d'une part, favoriser l'insertion ou la réinsertion des personnes ; d'autre part, prévenir la récidive.

L'amendement COM-6 est adopté.

Mme Jacqueline Eustache-Brinio, rapporteure. - L'amendement COM-7 précise qu'il est nécessaire de renforcer le volet d'accompagnement à la réinsertion. Il prévoit, à cette fin, un suivi par les services pénitentiaires d'insertion et de probation. Est introduite également la nouvelle obligation d'exercer une activité professionnelle ou de suivre une formation professionnelle ; c'est un point vraiment important qui n'est pas précisé dans le texte.

M. Philippe Bas, président. - Il s'agit d'une possibilité offerte à la juridiction qui va se prononcer sur le cas de l'individu de lui prescrire l'exercice d'une activité ou le suivi d'un enseignement ou d'une formation professionnelle.

L'amendement COM-7 est adopté.

Mme Jacqueline Eustache-Brinio, rapporteure. - L'amendement COM-8 introduit deux nouvelles obligations : d'une part, l'interdiction de se livrer à l'activité au cours de laquelle l'infraction a été commise, par exemple sur les réseaux sociaux ; d'autre part, l'interdiction de détenir ou de porter une arme.

L'amendement COM-8 est adopté.

Mme Jacqueline Eustache-Brinio, rapporteure. - L'amendement COM-9 vise à garantir l'opérationnalité du placement sous surveillance électronique mobile. Il précise que celui-ci ne peut être prononcé que pour contrôler le respect des obligations imposant des restrictions à la liberté d'aller et venir de la personne.

Il exclut également la possibilité de cumuler un placement sous surveillance électronique mobile avec une obligation de pointage hebdomadaire.

M. Philippe Bas, président. - C'est l'occasion de rappeler que le bracelet électronique n'est pas un dispositif qui permet la surveillance permanente et en temps réel de celui qui y est astreint. J'ai pu constater dans les débats à l'Assemblée nationale que la confusion perdure.

L'amendement COM-9 est adopté.

Mme Jacqueline Eustache-Brinio, rapporteure. - L'amendement COM-10 tend à clarifier les conditions de mise en oeuvre et de suivi des obligations prononcées à l'encontre d'une personne soumise à une mesure de sûreté. Il est important que le juge de l'application des peines puisse être assisté dans la mise en place de ces mesures.

L'amendement COM-10 est adopté.

Mme Jacqueline Eustache-Brinio, rapporteure. - Cet amendement vise à allonger de un à deux ans la durée initiale de la mesure de sûreté créée.

M. Alain Richard. - Ce changement me semble raisonnable d'un point de vue pratique, et il reste respectueux de l'obligation d'observer le consentement de la personne. Mais vous ne précisez pas la durée maximale cumulée...

Mme Jacqueline Eustache-Brinio, rapporteure. - Elle reste de cinq ans.

M. Alain Richard. - Ce serait plus logique de prévoir six ans.

Mme Jacqueline Eustache-Brinio, rapporteure. - Nous nous sommes posé la question en effet, mais je rappelle que la durée de deux ans constitue un maximum et que le juge pourra décider d'une mesure plus courte. La question du plafond ne me paraît donc pas essentielle.

Mme Marie-Pierre de la Gontrie. - La question de la durée est délicate. Au bout du compte, ce texte sera-t-il validé par le Conseil constitutionnel ?

M. Philippe Bas, président. - La rapporteure s'y emploie.

Mme Marie-Pierre de la Gontrie. - Il nous a été souligné que la lourdeur de la procédure est telle qu'elle est décalée par rapport à son objectif. Je comprends la démarche de la rapporteure, mais nous sommes pris dans une double contrainte.

Mme Jacqueline Eustache-Brinio, rapporteure. - Le Conseil constitutionnel a déjà validé les surveillances de sûreté portant sur deux ans. Cela ne devrait donc pas poser de problème.

L'amendement COM-11 est adopté.

L'amendement COM-12 est adopté.

Mme Jacqueline Eustache-Brinio, rapporteure. - L'amendement COM-13 vise à préciser les conditions dans lesquelles est réalisée l'évaluation de la dangerosité du détenu éligible à une mesure de sûreté, avant sa sortie de détention. Afin de garantir l'individualisation du suivi, il prévoit que l'examen du détenu sera engagé non pas de manière systématique, mais sur réquisition du procureur de la République antiterroriste.

L'amendement COM-13 est adopté.

L'amendement COM-14 est adopté.

Article additionnel après l'article 1er

Mme Jacqueline Eustache-Brinio, rapporteure. - L'amendement COM-15 prévoit l'intégration de ces individus au fichier des personnes recherchées afin d'assurer leur contrôle effectif.

L'amendement COM-15 est adopté.

Article additionnel après l'article 2

Mme Jacqueline Eustache-Brinio, rapporteure. - L'amendement COM-16 rend applicables, en outre-mer, les dispositions nouvellement introduites par la proposition de loi.

L'amendement COM-16 est adopté.

La proposition de loi est adoptée dans la rédaction issue des travaux de la commission.

Le sort des amendements examinés par la commission est reporté dans le tableau suivant :

Auteur

Objet

Sort de l'amendement

Article 1er

Mme EUSTACHE-BRINIO, rapporteure

1

Amélioration rédactionnelle.

Adopté

Mme EUSTACHE-BRINIO, rapporteure

2

Encadrement du champ d'application de la mesure de sûreté.

Adopté

Mme EUSTACHE-BRINIO, rapporteure

3

Caractérisation du critère de dangerosité.

Adopté

Mme EUSTACHE-BRINIO, rapporteure

4

Clarification de la spécialisation des juridictions parisiennes.

Adopté

Mme EUSTACHE-BRINIO, rapporteure

5

Clarification du contenu des réquisitions du procureur de la République antiterroriste.

Adopté

Mme EUSTACHE-BRINIO, rapporteure

6

Finalités de la mesure de sûreté.

Adopté

Mme EUSTACHE-BRINIO, rapporteure

7

Nouvelles obligations de réinsertion.

Adopté

Mme EUSTACHE-BRINIO, rapporteure

8

Nouvelles obligations de surveillance.

Adopté

Mme EUSTACHE-BRINIO, rapporteure

9

Renforcement de l'opérationnalité du placement sous surveillance électronique mobile.

Adopté

Mme EUSTACHE-BRINIO, rapporteure

10

Compétence des services pénitentiaires d'insertion et de probation.

Adopté

Mme EUSTACHE-BRINIO, rapporteure

11

Allongement de la durée initiale de la mesure

Adopté

Mme EUSTACHE-BRINIO, rapporteure

12

Articulation avec les autres dispositifs de suivi existants.

Adopté

Mme EUSTACHE-BRINIO, rapporteure

13

Modification des conditions d'évaluation du détenu.

Adopté

Mme EUSTACHE-BRINIO, rapporteure

14

Ajustement de la procédure de prononcé de la mesure de sûreté

Adopté

Article additionnel après l'article 1er

Mme EUSTACHE-BRINIO, rapporteure

15

Inscription des obligations de la mesure de sûreté au fichier des personnes recherchées (FPR)

Adopté

Article additionnel après l'article 2

Mme EUSTACHE-BRINIO, rapporteure

16

Application des dispositions nouvellement introduites dans les collectivités d'outre-mer

Adopté