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Proposition de loi organique pour le plein exercice des libertés locales

14 octobre 2020 : Pour le plein exercice des libertés locales (PPLO) ( rapport - première lecture )

EXAMEN EN COMMISSION

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MERCREDI 14 OCTOBRE 2020

M. François-Noël Buffet, président. - L'ordre du jour appelle l'examen de la proposition de loi constitutionnelle et de la proposition de loi organique pour le plein exercice des libertés locales.

M. Mathieu Darnaud, rapporteur. - Notre collègue Françoise Gatel étant retenue chez elle du fait de la situation sanitaire, je vous présente en notre nom à tous les deux le résultat de nos travaux sur ces propositions de loi constitutionnelle et organique.

La crise sanitaire nous a conduits à apprécier l'étendue du rôle joué par les collectivités territoriales, pleinement à l'initiative dans la gestion de cette crise. Les collectivités ont su faire preuve de réactivité et d'agilité pour agir concrètement au service de nos concitoyens.

Or, depuis quelques années, une inacceptable recentralisation est à l'oeuvre. Recentralisation financière, par l'assèchement des ressources propres et le contrôle intrusif exercé sur les dépenses de fonctionnement des collectivités territoriales. Recentralisation normative, par l'excès de normes règlementaires qui enserrent la liberté des collectivités territoriales, l'initiative locale se réduisant régulièrement à la mise en oeuvre de politiques nationales.

Face à ce constat, le président Gérard Larcher a réuni, dès février 2020, un groupe de travail rassemblant l'ensemble des sensibilités du Sénat afin de réfléchir à une nouvelle génération de la décentralisation. À l'issue de plus de six mois de travaux, cinquante propositions pour le plein exercice des libertés locales ont été présentées, sur le rapport de Philippe Bas et de Jean-Marie Bockel, respectivement président de la commission des lois et président de la délégation aux collectivités territoriales. Ces propositions ont été traduites par les deux rapporteurs en trois propositions de loi, constitutionnelle, organique et ordinaire.

Les deux textes que nous examinons aujourd'hui en constituent les volets constitutionnel et organique. Ils visent à donner un nouvel élan aux libertés locales et à consacrer la pleine reconnaissance des responsabilités locales.

Ces propositions de loi poursuivent quatre objectifs : la représentation équitable des territoires ; l'adaptation des compétences des collectivités aux réalités locales ; la garantie de l'autonomie financière des collectivités ; et la réforme du statut constitutionnel des territoires ultramarins.

Premier objectif, la représentation équitable des territoires se verrait consacrée à l'article 1er de la Constitution. Cela permettrait de redéfinir la limite maximale d'écart à la représentation proportionnelle pour les élections locales, en la portant à 30 %. Dans les groupements de collectivités territoriales, elle serait portée à 50 %. Cette proposition permettrait une meilleure conciliation de la nécessaire égalité devant le suffrage et la prise en compte des territoires. Nous vous proposerons toutefois de restreindre l'application du principe d'égalité devant le suffrage, parmi les groupements de collectivités territoriales, à ceux qui exercent à titre obligatoire en lieu et place des collectivités territoriales un nombre déterminant de compétences. Cela permettrait de cibler les établissements publics de coopération intercommunale (EPCI) à fiscalité propre et d'exclure, par exemple, les syndicats de communes.

Deuxième objectif : adapter les compétences des collectivités aux réalités locales, en encourageant la différenciation des modalités d'exercice des compétences locales. Le pouvoir réglementaire local serait renforcé par les articles 2 et 3 de la proposition de loi constitutionnelle. Le Premier ministre ne pourrait intervenir dans les domaines de compétences des collectivités territoriales qu'après habilitation législative expresse. La proposition de loi restreint les cas dans lesquels le législateur pourrait renvoyer au pouvoir réglementaire national. Nous vous proposerons de supprimer cette limitation, afin que le législateur organise librement, à chaque texte, la répartition entre pouvoir réglementaire national et pouvoir réglementaire local. Cela lui permettra notamment de prendre en compte les éventuelles difficultés en matière d'ingénierie que peuvent rencontrer les collectivités territoriales.

Les propositions de loi rendent également possible la pérennisation des expérimentations locales sur une partie seulement du territoire, afin de mieux adapter les conditions d'exercice des compétences locales aux réalités du terrain.

L'article 4 de la proposition de loi constitutionnelle prévoit de constitutionnaliser la clause de compétence générale des communes. Même si la formulation proposée de la clause de compétence générale visait à en clarifier la portée, nous vous proposerons de retenir la formulation traditionnelle qui nous semble apporter une plus grande sécurité juridique.

L'article 3 de la proposition de loi constitutionnelle permet au législateur de confier des compétences distinctes à des collectivités territoriales appartenant à une même catégorie. Là encore, nous vous proposerons de sécuriser la rédaction de cette disposition, et de renvoyer à une loi organique afin que nous puissions ultérieurement définir la procédure à suivre pour attribuer ces compétences dérogatoires.

Enfin, l'article 1er de la proposition de loi organique améliore l'évaluation des effets des projets de loi sur les collectivités territoriales. Il renforce les études d'impact, en ajoutant une évaluation au regard des principes de subsidiarité et d'autonomie financière d'une part, et en leur adjoignant les avis du Conseil national d'évaluation des normes d'autre part. Nous vous proposerons simplement de corriger une erreur de référence.

Troisième objectif : garantir l'autonomie financière des collectivités locales - grâce à la redéfinition des ressources propres et à la consécration constitutionnelle du principe « qui décide paie ».

L'article 4 de la proposition de loi organique vise à redéfinir la notion de « ressources propres » des collectivités territoriales. Il s'agit d'en exclure les ressources sur lesquelles les collectivités n'ont de pouvoir ni de taux ni d'assiette, car elles donnent une image tronquée de la réalité de l'autonomie financière des collectivités.

Cette « opération-vérité » s'accompagne de quelques difficultés techniques, puisque les ratios d'autonomie financière en seraient largement diminués : potentiellement inférieurs à leur niveau plancher de 2003, ils seraient au surplus très inégaux entre les trois catégories de collectivités territoriales. Cela pose la question de la cohérence juridique de la notion de « part déterminante des ressources totales », que doivent représenter les ressources propres d'une catégorie de collectivités. Nous vous proposerons donc de prévoir que les ressources propres ne constituent qu'une part « significative » du total des ressources d'une catégorie de collectivités : en assouplissant ainsi la portée de l'exigence constitutionnelle, nous entendons renforcer la réalité de la notion et la sincérité de ses indicateurs.

M. Jean-Pierre Sueur. - Que signifie le terme « significatif » ?

M. Mathieu Darnaud, rapporteur. - Nous en débattrons. Nous vous proposerons également de supprimer la procédure de modification du calcul des ratios d'autonomie financière prévue par la proposition de loi organique, qui ne répond pas à une réelle nécessité et pourrait nuire à la sincérité de l'indicateur. Enfin, nous vous présenterons un amendement visant à rendre plus rapide et plus efficace la procédure lorsque les ratios planchers d'autonomie financière ne sont pas respectés.

L'article 5 de la proposition de loi constitutionnelle vise à garantir la pleine compensation financière des compétences dont l'exercice est attribué aux collectivités territoriales, selon le principe « qui décide paie ». Nous vous proposerons de prévoir que la compensation fait l'objet non plus d'une « réévaluation régulière », mais d'un « réexamen régulier », afin de privilégier la mise en oeuvre de cette disposition par des mécanismes de gouvernance, favorisant une gestion concertée des finances locales ; nous vous proposerons également de préciser que le dispositif de compensation financière ne s'applique qu'aux modifications des conditions d'exercice des compétences des collectivités territoriales résultant de décisions de l'État.

Nous avons échangé sur ces sujets avec nos collègues des finances, et plus particulièrement le rapporteur pour avis de la commission des finances sur ces textes, M. Guené. Ces modifications nous semblent constituer un compromis consensuel.

Enfin, ces propositions de loi constitutionnelle et organique visent à rénover le régime constitutionnel des outre-mer, en fusionnant les articles 73 et 74 de la Constitution. Par principe, les collectivités seraient régies par le principe d'identité législative. Elles pourraient toutefois opter pour la définition d'un statut par une loi organique, qui délimiterait les domaines de compétence de la collectivité et ceux de l'État. C'est une position qui paraît à ce stade équilibrée, nous vous proposerons d'y apporter uniquement quelques modifications formelles.

Les propositions de loi que nous examinons aujourd'hui, issues du groupe de travail du président Larcher sur la décentralisation, nous semblent permettre un rééquilibrage des pouvoirs centraux et locaux en France, sans toutefois proposer un nouveau « big bang » territorial. Elles offrent les mécanismes juridiques nécessaires pour libérer les énergies locales et laisser s'exprimer les initiatives du terrain. C'est pour cette raison que nous vous proposons de les adopter, moyennant les quelques modifications.

M. François-Noël Buffet, président. - Je vous remercie de votre présence, monsieur Guené, et de nous présenter l'avis de la commission des finances sur ces textes.

M. Charles Guené, rapporteur pour avis de la commission des finances. -Merci pour votre accueil. Deux mesures ont justifié que la commission des finances se saisisse pour avis : la révision des modalités de compensation des charges transférées aux collectivités territoriales avec la consécration du principe « qui décide paie » et la redéfinition du périmètre des ressources propres des collectivités territoriales.

En cas de transferts de charges, les règles constitutionnelles et organiques n'imposent de compenser intégralement les collectivités territoriales des dépenses mises à leur charge que dans deux cas : lorsqu'une compétence leur est transférée par l'État et lorsque les conditions d'exercice d'une compétence obligatoire sont modifiées par un acte réglementaire qui ne présente par le caractère d'une mesure générale. Ainsi, une compétence transférée entre collectivités territoriales n'ouvrira pas droit au versement d'une compensation intégrale par l'État et l'augmentation du point d'indice de la fonction publique non plus. Ensuite, sous réserve qu'elle présente un caractère obligatoire, la création, l'extension ou la modification des conditions d'exercice d'une compétence par voie législative n'impose que de verser une compensation dont la nature et le montant ne soient pas incompatibles avec les principes d'autonomie financière et de libre administration. Enfin, rien n'oblige l'État à réévaluer le montant des compensations compte tenu de l'évolution du coût d'exercice d'une compétence.

Cependant, nombre de collectivités territoriales ont le sentiment de faire face, du fait des décisions de l'État, à des charges croissantes sans les ressources nécessaires. C'est ce qui a conduit nos collègues Philippe Bas et Jean-Marie Bockel à proposer d'inscrire dans la Constitution deux principes nouveaux : d'une part, celui selon lequel tout transfert, création, extension ou modification des conditions d'exercice de compétence décidé par l'État et supporté par les collectivités territoriales doit faire l'objet d'une compensation intégrale - c'est le « qui décide paie » ; d'autre part, celui d'une réévaluation régulière du montant de ces compensations.

Je souscris entièrement au principe « qui décide paie », mais je pense que le dispositif de réévaluation peut être amélioré et qu'une actualisation régulière en loi de finances du montant des compensations n'est pas la méthode la plus satisfaisante. Ce qu'il faut chercher à construire, c'est une gouvernance nouvelle par laquelle l'adéquation des ressources et des charges des collectivités territoriales serait régulièrement réinterrogée. La réévaluation financière des compensations ne serait alors que l'une des options possibles et on pourrait imaginer également de redimensionner certaines compétences.

Nous avons échangé sur ce point avec les deux rapporteurs de la commission des lois. Nous sommes d'accord pour que la Constitution impose un réexamen régulier des compensations, plutôt qu'une réévaluation régulière. Il reviendra au législateur organique de préciser - d'inventer - cette nouvelle forme de gouvernance.

S'agissant des ressources propres, la Constitution dispose qu'elles représentent une part déterminante de l'ensemble des ressources des collectivités territoriales. C'est le principe d'autonomie financière.

Une loi organique de 2004 est venue préciser deux points centraux. D'abord, la nature de ces ressources propres ; ensuite, la notion de part déterminante.

Les ressources propres telles qu'elles sont définies par la loi organique présentent un caractère plutôt extensif. Sur le plan fiscal, il s'agit des recettes sur lesquelles les collectivités territoriales exercent un pouvoir de taux ou d'assiette, mais également celles sur lesquelles elles n'en exercent pas, c'est-à-dire la fiscalité affectée - par exemple la taxe foncière ou les droits de mutation à titre onéreux, ou encore la fraction de TVA affectée aux régions et la taxe intérieure de consommation sur les produits énergétiques.

Les ressources propres interviennent dans la détermination des ratios d'autonomie financière qui ne sont rien de plus que le rapport entre les ressources propres et l'ensemble des ressources des collectivités territoriales. Lorsque l'on dit que ces ressources propres doivent représenter une « part déterminante », on indique, en réalité, que le niveau des ratios d'autonomie financière doit demeurer supérieur à un certain seuil.

Ce seuil est fixé par la loi organique et correspond à la situation constatée en 2003. Sur le plan juridique, le fait que les ratios d'autonomie financière demeurent bien supérieurs à leur valeur de 2003 présente un caractère impératif. En effet, si une mesure législative devait les conduire en dessous des planchers, le juge constitutionnel censurerait. De même, si ces ratios demeuraient en dessous des planchers plus de deux ans, le législateur serait contraint d'adopter des mesures correctives en loi de finances sous peine de censure par le Conseil constitutionnel. Toutefois, ces ratios sont très hauts : 71,4 % pour les communes, 74,4 % pour les départements et 77,4 % pour les régions - avec une définition aussi extensive de la notion de ressources propres, il pouvait difficilement en être autrement. Comme l'indiquait notre collègue député Charles de Courson : « Supprimons toute la fiscalité locale et remplaçons-la par des prélèvements sur les impôts nationaux et le taux d'autonomie financière progressera encore. »

C'est dans ce contexte que les deux propositions de loi excluent du périmètre des ressources propres toutes les recettes fiscales sur lesquelles les collectivités n'exercent aucun pouvoir de taux ou d'assiette.

Je suis parfaitement d'accord avec la nécessité de faire la vérité sur cette question alors que les réformes de la taxe professionnelle, de la taxe d'habitation et - bientôt - des impôts de production ont profondément modifié la physionomie de la fiscalité locale. Toutefois, si l'on retenait la définition proposée, les ratios d'autonomie financière se contracteraient à court terme. Mais quelle serait la dynamique de cette contraction, compte tenu des réformes de la taxe d'habitation et de celle des impôts de production, qui substituent des impôts nationaux à des impôts locaux ? Pour information, nos collègues proposent d'actualiser les planchers des ratios d'autonomie financière en référence à la situation constatée en 2020 en appliquant la définition proposée.

En tenant compte de ces paramètres, une fois la réforme de la taxe d'habitation achevée, le ratio d'autonomie financière du bloc communal s'établirait 5,4 points en dessous du plancher et celui des départements 21,4 points en dessous. Ainsi, les ressources vraiment « propres » des départements représenteraient environ 33 % de l'ensemble.

La définition proposée met à jour l'érosion du pouvoir fiscal des collectivités territoriales, mais elle nous place devant une situation difficile. Si les ratios d'autonomie financière ne sont pas conformes aux planchers de la loi organique, alors le législateur est tenu de prendre les mesures de correction qui s'imposent. En pratique, le législateur devra territorialiser des impôts nationaux ou créer de nouveaux impôts locaux pour un montant de l'ordre de 21,6 milliards d'euros après la réforme de la taxe d'habitation.

Or, nous savons combien il est difficile d'augmenter la pression fiscale, de trouver la bonne formule pour territorialiser la base d'un impôt national ou, encore, de réduire les inégalités de richesse fiscale entre les collectivités.

Dès lors, faut-il continuer de travailler avec un instrument - les ressources propres - qui ne représente plus grand-chose, ou bien accepter la nouvelle définition, mais en s'interrogeant sur ses conséquences ? Je plaide pour la seconde option.

En lien avec vos deux rapporteurs, la commission des finances a accepté la proposition tendant à exclure du champ des ressources propres les recettes fiscales sur lesquelles les collectivités n'exercent aucun pouvoir de taux ou d'assiette. Toutefois, il est souhaitable d'amender la règle selon laquelle ces ressources propres représentent une part déterminante de l'ensemble de ressources des collectivités. Nous préférons qu'à l'avenir elles représentent une part significative de l'ensemble des ressources des collectivités territoriales. Cette notion n'est pas définie par les textes en vigueur, ce qui signifie qu'il reviendra au législateur organique de consulter et de trancher pour en définir la nature et la portée. Pour mémoire, en 2003, le Sénat avait proposé un seuil minimal de 33 %. Cela ne préjuge en rien de la solution qui sera retenue, mais montre que le choix de ratios fixés en référence à une année particulière n'a rien d'évident et peut être remis en cause.

Enfin, et à titre personnel, je crois nécessaire d'accompagner cette réflexion sur le renforcement du pouvoir fiscal des collectivités d'un travail d'ampleur sur la péréquation.

La péréquation est le corolaire essentiel du pouvoir fiscal et elle ne peut pas être discutée après la réforme fiscale ou dans l'urgence. Elle doit, au contraire, être discutée de concert en tant qu'elle est la condition de succès d'une réforme du pouvoir fiscal des collectivités territoriales.

M. Marc-Philippe Daubresse. - Comme rapporteur, à l'Assemblée nationale, de la loi du 13 août 2004 relative aux libertés et responsabilités locales, j'avais dit que nous arrivions au terme d'un débat, qui ne faisait en fait que commencer : dix-sept ans plus tard, nous le prolongeons, en débattant encore d'expérimentation aussi bien que de ressources propres. Et le moins qu'on puisse dire c'est qu'entre temps, les transferts de compétences n'ont cessé de s'accentuer, avec de larges approximations pour les transferts de ressources. Un ajustement est nécessaire et nos rapporteurs sont parvenus à une rédaction rigoureuse, qui répond au fond de ce problème important et complexe.

Sur l'expérimentation, si nous acceptons le principe d'une différentiation, je m'étais battu - avec Pierre Méhaignerie et contre le gouvernement de l'époque, conduit par Jean-Pierre Raffarin - pour faire établir qu'une expérimentation même positive n'était pas nécessairement généralisable, car toute expérimentation se déroule toujours dans un contexte particulier, qui compte dans ses conditions de succès. Pour les politiques du logement, par exemple, telle expérimentation qui réussit dans une grande métropole peut être néfaste dans un territoire peu dense de la ruralité ou en montagne.

La question de la réglementation mérite également un débat. Qui est le mieux placé pour détenir le pouvoir réglementaire ? Nous ne sommes pas tous d'accord sur ce point. Et selon la réponse, l'agencement entre les lois ne sera pas le même : on peut imaginer des lois-cadres assez larges, qui laissent davantage de pouvoir d'adaptation au règlement ; mais à qui doit revenir ce pouvoir réglementaire d'adaptation : au préfet, ou bien à l'assemblée territoriale ?

En tout état de cause, nos rapporteurs nous proposent une belle rédaction qui tient le chemin de crête, je me réjouis du débat que nous allons avoir.

Mme Agnès Canayer. - Cet excellent rapport concrétise le travail de longue haleine réalisé sous l'égide du président Larcher et j'ai pu vérifier, pendant la campagne électorale de cet été, que bien des élus attendent un texte qui leur donne un pouvoir d'adaptation plus important - d'autant que la gestion de la crise sanitaire a encore démontré combien l'agilité était du côté des collectivités territoriales plutôt que de l'État. Ces propositions de loi fixent des principes, qui changent l'état d'esprit du cadre constitutionnel et organique actuel et correspondent aux attentes des élus locaux, en particulier sur des sujets anxiogènes comme l'autonomie financière.

Cependant, il reste un sujet difficile : la considération des politiques locales par les services de l'État. Il faut renforcer l'État déconcentré, pour qu'il ne soit pas réduit aux seules fonctions de contrôle et de sanction - il faut lui donner plus de moyens pour qu'il puisse accompagner véritablement les élus, adapter les politiques nationales aux territoires, nous devons travailler aussi sur cet axe.

M. Éric Kerrouche. - Merci à notre rapporteur pour cette présentation très claire d'un travail de grande qualité. Nous partageons une culture commune des territoires, nous nous rejoignons sur des sujets financiers, sur la nécessité d'un rééquilibrage au profit des collectivités territoriales, aussi bien que pour constitutionnaliser la clause de compétence générale des communes. Pour autant, nous avons une différence d'appréciation globale : vous vous félicitez que ce texte fasse ce que vous appelez le pari de la liberté, tandis que nous pensons que le paradigme de la liberté ne suffit pas à appréhender la décentralisation, et qu'il faut des cadres - vous le pensez aussi par moments, si j'en crois plusieurs de vos amendements. Si nous acceptons le principe de différenciation, nous ne sommes pas d'accord avec votre rédaction, qui encourage une différenciation tous azimuts, opérée en dépit de l'avis du Conseil d'État de 2017. En valorisant ainsi la liberté, vous allez vers une concurrence entre les territoires, alors que nous sommes attachés au principe de solidarité et de fraternité entre les territoires - c'est dans cet esprit que nous travaillerons sur ces textes.

Nous proposerons en particulier de supprimer la constitutionnalisation du principe d'une représentation équitable des territoires, car il ne nous semble pas nécessaire de l'inscrire dès l'article 1er de la Constitution - et parce qu'une modification de l'article 72 nous semble suffisante pour défendre cette idée. Sur le fameux « tunnel » de la représentativité, il faut encore réfléchir : si la formule suggérée par le Conseil constitutionnel parait trop restrictive et si un passage à 50 % pose des problèmes évidents pour les EPCI - l'écart de représentativité étant alors jusqu'au double -, une proposition à 33 % présente bien des avantages, il faut en débattre.

Autre sujet, la fusion des articles 73 et 74 est loin de faire l'unanimité dans l'hémicycle, il faut aller plus loin dans la réflexion avant de fusionner ces deux articles de la Constitution.

Enfin, nous sommes attachés à une loi de financement des collectivités territoriales, nous la proposerons par amendement : c'est un outil essentiel pour comprendre les flux financiers et améliorer la visibilité sur les finances locales.

M. Thani Mohamed Soilihi. - Mon groupe est très réservé sur ces deux textes, en dépit de l'excellent travail de nos deux rapporteurs. Je m'en tiendrai à la fusion des articles 73 et 74 de la Constitution. Le passage d'un régime à l'autre est déjà possible : il suffit pour cela que la population concernée donne son assentiment par référendum. Nous savons que la dichotomie entre identité et spécialité législative a perdu de son sens - voyez les collectivités de Saint-Martin et Saint-Barthélemy, qui sont régies par le principe de l'identité législative, alors qu'elles devraient relever de la spécialité législative. La fusion des deux articles ferait, par exemple, relever Wallis-et-Futuna du principe d'identité législative, au prix de bouleversements locaux. Je crois que l'idée de fusionner les deux régimes fait son chemin, mais qu'elle n'est pas mûre - et il serait plus intéressant de renvoyer à deux lois organiques pour apporter les ajustements nécessaires.

Enfin, Mayotte étant le seul territoire d'outre-mer à ne pas avoir contribué aux travaux de Michel Magras, il m'est difficile de dire quelle est la position précise de mon territoire sur cette question - le conseil départemental s'est abstenu. C'est pourquoi je ne pourrai voter ces textes.

Mme Cécile Cukierman. - Je salue le travail de nos rapporteurs. Ces deux textes font débat, y compris dans mon groupe. Pour aller à l'essentiel, si nous n'avons pas de difficulté avec l'article 4 et les suivants, nous pensons que les trois premiers articles de la proposition de loi constitutionnelle posent problème. Nous ne méconnaissons pas la diversité des territoires, le poids des facteurs géographiques, démographiques, sociaux, la diversité de notre république ; cependant, la question est celle de l'égalité ou de l'équité des territoires, de la manière dont la Constitution les prend en compte dans leur diversité. L'égalité n'est pas l'égalitarisme, mais elle consiste à prendre en compte les besoins propres de chaque territoire - et nous pensons que pour ce faire, il y a un besoin de République, qu'il faut accompagner les élus pour leur permettre d'exercer leur mandat.

Deuxième débat, celui de l'expérimentation : nous sommes prudents sur ce sujet, car nous y voyons un risque de mettre les territoires en concurrence.

Enfin, en ce qui concerne la représentation équitable des territoires, nous souhaitons débloquer les rigidités, en particulier celle qui tient à la prise en compte du seul critère démographique, dont nous avons vu les conséquences.

En tout état de cause, étant donné qu'il y a, au sein de cette commission, un gentlemen's agreement entre groupes politiques sur les propositions de loi, nous ne proposerons pas d'article de suppression.

M. Philippe Bonnecarrère. - Notre collègue Lana Tetuanui m'a chargé de vous rapporter les difficultés que pose, vu de la Polynésie française, la perspective de fusionner les articles 73 et 74 de la Constitution. Le régime de l'article 74 est fondé sur l'intérêt propre et l'organisation particulière de la collectivité d'outre-mer. La fusion fait craindre une banalisation, une dévalorisation du régime de cet article. Je vous présenterai donc trois amendements à l'article 6 de la proposition de loi constitutionnelle, pour donner aux collectivités régies par l'article 74 des moyens d'action supplémentaires et maintenir une distinction entre les deux régimes applicables aux collectivités ultramarines.

M. Mathieu Darnaud, rapporteur. - Nous partageons très largement le constat que les réformes territoriales, quoique nombreuses, ont laissé trop de sujets de côté, notamment ceux de la péréquation et du pouvoir réglementaire, évoqués par certains de mes collègues.

La déconcentration n'entre pas dans l'objet de ce texte, même si elle a partie liée avec la décentralisation. Le débat est ancien et nous l'abordons en nous prononçant pour le plein exercice des libertés locales. Je me souviens de la présidente Éliane Assassi, nous disant qu'il ne saurait y avoir de bonne décentralisation sans une bonne déconcentration, qu'il faut un État territorial vigoureux, bien doté et rapide, pour accompagner les collectivités territoriales dans l'exercice de leurs missions. Certes, mais nous sommes partis, nous, des conditions de plein exercice des libertés locales. Le point de blocage, on le connait, c'est principalement la main invisible d'un État qui entrave les libertés locales par un contrôle trop lourd, ou encore par le manque de moyens qu'il attribue à ses services déconcentrés pour exercer correctement leurs missions. Pour aller plus loin, il faut donc conforter les libertés locales et leurs conditions d'exercice.

Je partage pleinement le constat d'Agnès Canayer : ce débat est politique autant que technique et il faut plus de reconnaissance des politiques publiques locales, une plus juste reconnaissance aussi de ceux qui font vivre la démocratie. Un projet de loi dit « 3D » - décentralisation, différenciation, et déconcentration -, peut-être même 4D en y adjoignant la « décomplexification », est en préparation : nous serons attentifs à ces sujets lors de son examen.

Je me réjouis des points nombreux de convergence avec M. Kerrouche. Je précise que notre texte tient précisément compte de l'avis du Conseil d'État en ce qui concerne la différenciation. Je suis également favorable à une réforme de la péréquation, Charles Guené en a parlé, nous devons faire le bilan de la péréquation actuelle - tant elle devient incompréhensible pour les élus concernés...

Sur le « tunnel » de la représentativité, je suis d'accord avec vous, monsieur Kerrouche, nous voulons fixer une limite dans la Constitution, mais il faudra ensuite définir l'écart précis dans une loi ordinaire. Faut-il une loi de financement des collectivités territoriales ? J'y suis personnellement favorable, mais ces deux propositions de loi n'en sont pas le bon véhicule.

Quant à la fusion des articles 73 et 74 de la Constitution, notre objectif est précisément de permettre aux collectivités d'outre-mer de définir elles-mêmes la part de l'identité et de la spécificité législative.

Sur les difficultés propres à Wallis-et-Futuna, je suis à votre disposition, monsieur Mohamed Soilihi, pour les examiner. La fusion aura aussi cet avantage de répondre aux attentes des collectivités qui hésitent à passer d'un régime à l'autre. Voyez la Guyane, où nous nous sommes déplacés et où nous avons évoqué cette perspective avec tous les acteurs du territoire : faut-il une loi spécifique pour la Guyane, ou bien n'est-ce pas préférable de mieux intégrer les articles 73 et 74 de la Constitution, pour plus de souplesse dans le choix du régime juridique ? Il nous a aussi été opposé que la concertation aurait pu être plus importante. Or, le président de la Délégation sénatoriale aux outre-mer a passé un temps considérable à auditionner, à concerter, pour parvenir à un avis fondé - il a proposé trois possibilités, nous en avons retenu une, en motivant notre choix par rapport aux deux autres. J'ajoute que la procédure de révision constitutionnelle est suffisamment longue pour poursuivre et faire vivre le débat.

J'entends les préoccupations de Mme Cukierman, même si j'avoue ne pas saisir toute la subtilité du distinguo entre équité et égalité. Ce que nous voulons, c'est prendre en compte les spécificités territoriales, assurer une meilleure représentation des territoires, en particulier des territoires ruraux qui sont peu denses - c'est le fondement de la limite que nous voulons poser, dans la Constitution, au « tunnel » d'écart de représentation. Quant à l'expérimentation, nous posons un acte, mais il faudra aller plus loin, avec des traitements parfois singuliers, selon les situations et les besoins.

Enfin, nous avions bien identifié la portée politique du choix pour certains des territoires ultramarins, consistant à relever de l'article 73 ou de l'article 74 de la Constitution  - en particulier s'agissant de la Polynésie française. Nous nous emploierons à ce que la fusion des deux articles ne change pas la dimension statutaire du territoire. Cependant, les trois amendements de notre collègue Lana Tetuanui nous semblent inappropriés, dès lors que la Polynésie française dispose déjà de pouvoirs d'intervention en matière pénale et en matière internationale.

EXAMEN DES ARTICLES DE LA PROPOSITION DE LOI CONSTITUTIONNELLE

Article 1er

M. Mathieu Darnaud, rapporteur. - Avec l'amendement COM-5, nos collègues socialistes proposent de supprimer l'article 1er : avis défavorable.

L'amendement COM-5 n'est pas adopté.

Article 3

M. Mathieu Darnaud, rapporteur. - Avec l'amendement COM-9, nous vous proposons de restreindre l'application du principe d'égalité devant le suffrage aux groupements de collectivités qui exercent à titre obligatoire un nombre déterminant de compétences locales.

L'amendement COM-9 est adopté ; l'amendement COM-6 devient sans objet.

M. Mathieu Darnaud, rapporteur. - Avec l'amendement COM-10, nous restreignons, en renvoyant à la loi organique, le nombre de compétences pouvant être attribuées à titre dérogatoire.

L'amendement COM-10 est adopté.

M. Mathieu Darnaud, rapporteur. - Avec l'amendement COM-11, nous supprimons l'énumération limitant les possibilités de renvoi au pouvoir réglementaire national.

L'amendement COM-11 est adopté.

Article 4

M. Mathieu Darnaud, rapporteur. - Avec l'amendement COM-12, nous revenons à la formulation traditionnelle de la clause de compétence générale.

L'amendement COM-12 est adopté ; l'amendement COM-7 devient sans objet, de même que l'amendement COM-8.

Article 5

M. Mathieu Darnaud, rapporteur. - Avec l'amendement COM-13, nous proposons de substituer à la notion de « part déterminante des ressources totales » celle de « part significative » des mêmes ressources.

L'amendement COM-13 est adopté.

M. Mathieu Darnaud, rapporteur. - Avec l'amendement COM-14, nous limitons la compensation financière pour les modifications de conditions d'exercice à celles résultant d'une décision de l'État.

L'amendement COM-14 est adopté.

M. Mathieu Darnaud, rapporteur. - Avec l'amendement COM-15, nous remplaçons la notion de « réévaluation régulière » des compensations, par celle de « réexamen régulier ».

L'amendement COM-15 est adopté.

Article 6

M. Mathieu Darnaud, rapporteur. - Avec l'amendement COM-4, nos collègues socialistes proposent de supprimer cet article : avis défavorable.

L'amendement COM-4 n'est pas adopté.

L'amendement de coordination COM-16 est adopté.

M. Mathieu Darnaud, rapporteur. - Avec l'amendement COM-1 rectifié, Mme Tetuanui propose que les collectivités ultramarines puissent davantage intervenir en matière pénale et dans la conduite des relations internationales : avis défavorable.

L'amendement COM-1 rectifié n'est pas adopté.

M. Mathieu Darnaud, rapporteur. - Avec l'amendement COM-2 rectifié, Mme Tetuanui propose que les actes des collectivités ultramarines intervenant dans le domaine de la loi soient systématiquement examinés par le Conseil constitutionnel : avis défavorable.

L'amendement COM-2 rectifié n'est pas adopté.

M. Mathieu Darnaud, rapporteur. - Avec l'amendement COM-3 rectifié, Mme Tetuanui propose que les autorités de la collectivité ultramarine puissent saisir le Conseil constitutionnel par voie d'action ou par voie d'exception, afin qu'il contrôle la conformité des lois aux dispositions du statut de la collectivité : avis défavorable.

L'amendement COM-3 rectifié n'est pas adopté.

La proposition de loi constitutionnelle est adoptée dans la rédaction issue des travaux de la commission.

EXAMEN DES ARTICLES DE LA PROPOSITION DE LOI ORGANIQUE

M. Mathieu Darnaud, rapporteur. - En application du vade-mecum sur l'application des irrecevabilités au titre de l'article 45 de la Constitution, adopté par la Conférence des Présidents, il nous revient d'arrêter le périmètre indicatif de la proposition de loi organique.

J'en profite pour rappeler les précisions apportées par le Conseil constitutionnel dans sa décision n° 2020-802 DC du 30 juillet dernier. Pour un texte organique, le Conseil utilise deux critères cumulatifs : il considère comme « cavalier » toute disposition qui, d'une part, ne présente pas de lien, même indirect, avec le texte initial et qui, d'autre part, est prise sur un fondement constitutionnel différent.

En l'espèce, le périmètre du texte organique comprend toute disposition prise sur le fondement des articles 39, 72 et 72-2 de la Constitution et visant à modifier le droit applicable aux études d'impact et aux collectivités territoriales.

Article 1er

M. Mathieu Darnaud, rapporteur. - L'amendement COM-1 vise à effectuer une simple mesure de coordination corrigeant une erreur de référence.

L'amendement COM-1 est adopté.

Article 4

M. Mathieu Darnaud, rapporteur. - Avec l'amendement COM-2, nous souhaitons supprimer la modification du calcul des ratios d'autonomie financière en cas de baisse des concours financiers de l'État.

L'amendement COM-2 est adopté.

M. Mathieu Darnaud, rapporteur. - L'amendement COM-3 vise à raccourcir la procédure applicable lorsque les ratios d'autonomie financière sont inférieurs à leur plancher organique.

L'amendement COM-3 est adopté.

La proposition de loi organique est adoptée dans la rédaction issue des travaux de la commission.

Le sort des amendements examinés par la commission est retracé dans les tableaux suivants :

PROPOSITION DE LOI CONSTITUTIONNELLE

Auteur

Objet

Sort de l'amendement

Article 1er
Garantie d'une représentation équitable des territoires dans leur diversité

M. KERROUCHE

5

Suppression de l'article

Rejeté

Article 3
Représentation équitable des territoires -
Droit à la différenciation pour les collectivités territoriales

M. DARNAUD, rapporteur

9

Restriction de l'application du principe d'égalité devant le suffrage aux groupements de collectivités qui exercent à titre obligatoire un nombre déterminant de compétences locales

Adopté

M. KERROUCHE

6

Suppression de l'assouplissement du principe d'égalité devant le suffrage dans les groupements de collectivités territoriales

Satisfait ou sans objet

M. DARNAUD, rapporteur

10

Restriction du nombre de compétences pouvant être attribuées à titre dérogatoire ; renvoi à une loi organique

Adopté

M. DARNAUD, rapporteur

11

Suppression de l'énumération limitant les possibilités de renvoi au pouvoir réglementaire national

Adopté

Article 4
Clause de compétence générale des communes

M. DARNAUD, rapporteur

12

Retour à la formulation traditionnelle de la clause de compétence générale

Adopté

Mme CUKIERMAN

7

Clause de compétence générale des départements et des régions

Satisfait ou sans objet

Mme CUKIERMAN

8

Clause de compétence générale des départements et des régions

Satisfait ou sans objet

Article 5
Compensation financière des modifications du périmètre des compétences

M. DARNAUD, rapporteur

13

Passage à une part "significative" de ressources propres

Adopté

M. DARNAUD, rapporteur

14

Limitation de la compensation financière pour les modifications de conditions d'exercice à celles résultant d'une décision de l'Etat

Adopté

M. DARNAUD, rapporteur

15

Principe d'un "réexamen régulier" des compensations financières

Adopté

Article 6
Modification du régime constitutionnel des territoires ultramarins

M. LUREL

4

Suppression de l'article

Rejeté

M. DARNAUD, rapporteur

16

Amendement de coordination

Adopté

Mme TETUANUI

1 rect.

Possibilité pour les collectivités ultramarines d'intervenir en matière pénale et dans la conduite des relations internationales

Rejeté

Mme TETUANUI

2 rect.

Contrôle des actes des collectivités ultramarines par le Conseil constitutionnel

Rejeté

Mme TETUANUI

3 rect.

Possibilité de saisine du Conseil constitutionnel par voie d'action et par voie d'exception

Rejeté

PROPOSITION DE LOI ORGANIQUE

Auteur

Objet

Sort de l'amendement

Article 1er
Renforcement des études d'impact

Mme GATEL, rapporteur

1

Coordination

Adopté

Article 4
Redéfinition des ressources propres

Mme GATEL, rapporteur

2

Suppression de la modification du mode de calcul des ratios d'autonomie financière en cas de baisse des concours financiers

Adopté

Mme GATEL, rapporteur

3

Raccourcissement de la procédure en cas de ratios d'autonomie financière inférieurs au plancher organique

Adopté