EXAMEN PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE
En première lecture, l'Assemblée nationale n'ayant pas adopté la première partie du projet de loi, celui-ci est considéré comme rejeté en application du troisième alinéa de l'article 119 du Règlement de l'Assemblée nationale.
En conséquence, sont considérés comme rejetés les crédits de la mission « Immigration, asile et intégration ».
EXAMEN EN COMMISSION
Réunie le mercredi 5 novembre 2025, sous la présidence de M. Claude Raynal, président, la commission des finances a examiné le rapport de Mme Marie-Carole Ciuntu, rapporteur spécial, sur la mission « Immigration, asile et intégration ».
M. Claude Raynal, président. - Nous terminons nos travaux de ce matin par l'examen du rapport spécial sur la mission « Immigration, asile et intégration ».
Mme Marie-Carole Ciuntu, rapporteur spécial de la mission « Immigration, asile et intégration ». - L'examen des crédits de cette mission s'inscrit, cette année encore, dans un contexte de pression migratoire qui s'aggrave en France, alors même qu'une légère contraction des flux migratoires est constatée à l'échelle européenne.
L'Office français de protection des réfugiés et apatrides (Ofpra) a connu en 2024 un record historique de 154 000 demandes d'asile enregistrées, 8 % de plus qu'en 2023, elle-même une année record. En 2024 également, plus de 324 000 premiers titres de séjour sur le territoire français ont été accordés, en hausse de 5 % en un an, pour 4,3 millions de titres de séjour valides.
En revanche, au niveau de l'Union européenne, en 2024, la baisse a été de 10 % pour les demandes d'asile et de 8 % pour les premiers titres de séjour. Cette tendance commence à peine à s'observer en France, avec une diminution de plus de 4 % des demandes d'asile enregistrées sur les neuf premiers mois de l'année 2025.
Quels sont les grands équilibres du budget de la mission pour 2026 ? Après un budget 2025 marquant des baisses importantes de crédits, le budget 2026 prévoit une hausse de 25,2 %, à hauteur de 2,2 milliards d'euros, des autorisations d'engagement (AE) et de 3,8 %, à hauteur de 2,16 milliards d'euros, des crédits de paiement (CP).
Le programme 303 « Immigration et asile » capte l'intégralité de cette augmentation, avec plus de 450 millions d'euros en AE et 80 millions d'euros en CP. En particulier, s'agissant de la lutte contre l'immigration irrégulière, les AE progressent de 87 % et les CP de 40,5 %, en raison de forts investissements immobiliers dans les centres de rétention administrative (CRA). Cela représente donc un effort substantiel dans le contexte de réduction des dépenses publiques et traduit la volonté de ce gouvernement et du précédent de mener une politique migratoire plus rigoureuse et maîtrisée.
Avec la loi du 26 janvier 2024 pour contrôler l'immigration, améliorer l'intégration, des moyens juridiques ont été votés pour renforcer la chaîne de l'éloignement. Désormais, des moyens budgétaires y sont associés. À titre d'exemple, si le taux d'exécution des retours forcés, notamment des obligations de quitter le territoire français (OQTF), est encore très faible, le taux d'exécution des expulsions prononcées à raison de menaces graves à l'ordre public a progressé de 47 % entre 2024 et 2025, la loi Immigration et intégration ayant réduit le champ des protections contre l'expulsion.
Cette hausse du budget permet une quasi-conformité avec la trajectoire fixée de la loi du 24 janvier 2023 d'orientation et de programmation du ministère de l'intérieur (Lopmi). Cependant, elle intègre deux volumes de dépenses non initialement prévues, à commencer par celles qui sont consacrées à l'hébergement et aux allocations versées aux personnes ayant fui l'Ukraine, de l'ordre de 84 millions d'euros.
Les secondes ont trait à la mise en oeuvre du pacte européen sur la migration et l'asile, censé entrer en vigueur en juin 2026. Ainsi, selon la direction générale des étrangers en France (DGEF), leur coût programmé pour 2026 s'élève à 84,8 millions d'euros, afin de financer notamment la construction de 615 places à Roissy dans le cadre de la nouvelle procédure d'asile à la frontière, les surcoûts de l'allocation pour demandeur d'asile (ADA) induits par la transposition des règles afférentes aux conditions matérielles d'accueil de la directive, ou encore les nouvelles garanties procédurales applicables devant l'Ofpra, dont la traduction des documents pertinents pour la demande d'asile, l'organisation d'entretiens pour les mineurs et le renforcement du niveau de formation des interprètes. Si le coût de mise en oeuvre du pacte avait été estimé à 150 millions d'euros pour 2026 dans le cadre du plan national français transmis à la Commission européenne en décembre 2024, deux fois moins de crédits sont finalement budgétés.
Je souligne trois points de vigilance.
Le premier, qui est au coeur de la mission, est l'asile. Cette année encore, les crédits alloués aux conditions matérielles d'accueil des demandeurs sont optimisés, avec une ADA en baisse de 30 millions d'euros à périmètre constant par rapport à 2025 et un parc d'hébergement du dispositif national d'accueil réduit de 1 400 places environ. Pour justifier cette baisse, le ministère de l'intérieur mise sur une maîtrise des délais d'examen des demandes d'asile réduisant la durée d'hébergement et d'octroi des allocations, revalorisant à nouveau les moyens de l'Ofpra avec 48 postes supplémentaires, en plus des 29 déjà créés en 2025. Compte tenu de l'évolution du volume des demandes d'asile en 2026 ainsi que de l'atteinte de l'objectif de 176 000 décisions rendues par l'Office, cette stratégie pourrait être la bonne.
Sur la réduction du parc, je tiens à préciser que les 13 000 places d'hébergement d'urgence pour demandeurs d'asile (Huda) supprimées sont en réalité transformées, en grande partie, en places dans des centres d'accueil pour demandeurs d'asile (Cada), de sorte à renforcer la sécurité juridique et financière des relations avec les organismes gestionnaires, selon une recommandation de la Cour des comptes.
Deuxième point de vigilance, je relève la hausse sensible des dépenses d'investissement à destination des CRA, que j'avais appelée de mes voeux lors de mon récent rapport de contrôle sur l'extension de leurs capacités d'accueil. Pour 2026, le montant prévisionnel de l'investissement est ainsi de 266,7 millions d'euros en AE et de 156,2 millions d'euros en CP, soit une hausse de plus de 260 % pour ces derniers. Ces moyens sont donc à la hauteur pour tenir l'objectif de 3 000 places de rétention dans l'Hexagone à horizon 2029, l'une mes recommandations.
Cependant, une fois les moyens alloués, les dépenses doivent être exécutées, ce qui n'est pas toujours aisé au regard de multiples obstacles relevant à la fois de la maîtrise du foncier, de l'acceptabilité locale, des aléas des travaux et des moyens humains à mobiliser. Afin de pallier ces difficultés, deux recommandations de mon rapport vont être mises en oeuvre : la construction de CRA modulaires et un possible recours à du personnel relevant du secteur privé, pour des missions très définies, en parallèle du recrutement de réservistes.
Outre le renforcement de l'éloignement forcé, j'attire votre attention sur les départs aidés par l'aide au retour volontaire, aux potentialités sous-exploitées. Ainsi, 2 000 places sont disponibles au sein des centres de préparation au départ, au taux d'occupation très faible. Je suis toujours en attente d'éclairages du ministère de l'intérieur sur ce dispositif, complément nécessaire à l'éloignement forcé, aux avantages budgétaires non négligeables et qui permet un retour plus digne.
Troisième et dernier point de vigilance, qu'en est-il de l'intégration des personnes régulièrement présentes sur notre territoire ? Les crédits concernés stagnent, alors même que la réforme de la formation linguistique et civique à destination des signataires du contrat d'intégration républicaine (CIR) entre en vigueur au 1er janvier prochain. D'une part, les exigences linguistiques sont rehaussées, puisqu'un niveau A2, et non plus A1, conditionnera désormais l'obtention d'une carte de séjour pluriannuelle. D'autre part, les étrangers devront réussir un examen, dont les modalités ont été précisées par arrêté le 10 octobre dernier, à l'issue de la formation civique.
Alors même que 40 % d'étrangers en plus sont concernés par les formations linguistiques sous l'effet du rehaussement du niveau de langue requis, cette réforme est opérée à budget constant.
En effet, la formation linguistique par l'Office français de l'immigration et de l'intégration (Ofii) devient facultative, les étrangers pouvant se former par tous moyens. Ils ne sont toutefois pas livrés à eux-mêmes, puisque la loi Immigration et intégration favorise l'apprentissage du français par l'insertion professionnelle. À titre d'exemple, les salariés allophones signataires d'un CIR peuvent désormais comptabiliser leur formation linguistique comme temps de travail effectif, dans la limite de 80 heures. Ainsi, la formation repose aussi sur les entreprises bénéficiant de la main-d'oeuvre étrangère.
Par ailleurs, la formation linguistique a été dématérialisée pour tous les signataires du CIR, à l'exception des non-scripteurs et des non-lecteurs, ce qui dégage des marges budgétaires considérables, de même que la prise en charge par les étrangers des frais de passage des examens, ce qui était l'une des recommandations de mon rapport de contrôle intitulé Apprentissage du français et des valeurs civiques : davantage de moyens et toujours pas davantage de réussite, publié en 2024.
La commission des finances et le Sénat ont régulièrement rejeté les crédits de cette mission au cours des dernières années, en raison de l'illisibilité de la politique qui y est associée. Cette année, cependant, la ligne est assez claire, avec des moyens pour lutter contre l'immigration irrégulière et des dispositifs plus novateurs pour l'intégration des étrangers, permettant une maîtrise des dépenses. Pour conclure, si je reste vigilante, notamment sur l'exécution des dépenses d'investissement dans les CRA et sur le déroulé de la formation dématérialisée, je suis favorable à l'adoption des crédits de la mission.
M. Jean-François Husson, rapporteur général. -Sur un sujet suscitant régulièrement de vifs débats, je salue la position d'équilibre trouvée par le rapporteur spécial, qui propose de lutter contre l'immigration irrégulière tout en intégrant mieux ceux qui sont nos voisins et, pour certains, nos futurs compatriotes. Je fais miennes ses orientations.
Il est vrai que nous y voyons aujourd'hui un peu plus clair, même s'il y a encore beaucoup à faire pour progresser dans le débat public, sur toutes les travées de l'hémicycle. Le rapport spécial de notre collègue reçoit tout mon assentiment et mon soutien.
M. Michel Canévet. - Le taux d'exécution des OQTF, de l'ordre de 10 %, est-il le fait des recours engagés, ou s'entend-il une fois les recours épuisés ? En effet, 10 %, c'est très peu. Dès lors que la justice a tranché, et sans parler d'atteindre 100 %, il existe certainement une marge d'amélioration.
Concernant l'Ofpra, j'ai bien entendu que l'organisme avait significativement amélioré son activité. Quelles en sont les conséquences ? À quel délai de traitement des demandes pourra-t-on parvenir ?
M. Rémi Féraud. - Même si nous ne voterons pas le rapport spécial de notre collègue, je salue son travail, qui nous permet d'avoir un débat sans excès au sein de notre commission.
Tout d'abord, il est d'autant plus nécessaire d'augmenter considérablement le budget alloué aux centres de rétention administrative que, quoi que l'on pense du régime algérien, les relations actuelles entre la France et l'Algérie rendent quasi nulles l'exécution de nombreuses OQTF édictées. Il convient de souligner cette contradiction dans la politique des gouvernements successifs.
J'ai trois questions.
Premièrement, lorsque l'on mentionne les CRA, nous parlons de privation de liberté. Qu'est-ce que l'externalisation que vous avez évoquée recouvre exactement ? Est-elle bien contrôlée ?
Deuxièmement, concernant le budget consacré aux demandes d'asile, en légère baisse, ne met-on pas la charrue avant les boeufs en présupposant que des économies seront dégagées grâce à la réduction des délais suscitée par les postes supplémentaires créés à l'Ofpra ?
Troisièmement, j'ai bien entendu ce que vous disiez sur l'Ofii et la possibilité d'apprendre le français auprès d'autres organismes. Cependant, les exigences augmentent - pourquoi pas ? -, mais les moyens en face diminuent. Est-ce vraiment raisonnable et juste, en particulier pour les personnes qui doivent apprendre le français à l'âge adulte ? N'y a-t-il pas, là encore, une contradiction ?
Mme Christine Lavarde. - Je voudrais revenir sur la procédure de l'administration numérique pour les étrangers en France (Anef). En mars 2024, il m'avait été indiqué que 87 % des titres feraient l'objet d'une téléprocédure Anef à la fin de l'année, permettant à une large majorité d'usagers de ne plus prendre rendez-vous en préfecture. En outre, la poursuite de l'instruction d'une demande complète au-delà de la validité du titre de séjour devait entraîner la délivrance via le téléservice d'une attestation de prolongation de l'instruction, afin d'empêcher toute rupture de droit.
Se peut-il que mon département des Hauts-de-Seine comprenne une grande partie des 13 % de dossiers qui n'ont pas été intégrés à l'Anef en 2024 ? En effet, si j'en crois le nombre de sollicitations que je reçois, beaucoup de personnes n'arrivent pas à déposer un dossier, ne reçoivent pas de récépissé ou ignorent le statut de leur demande. Certaines sont en France depuis longtemps, travaillent, paient des cotisations et n'arrivent pas à faire valoir leurs droits. Avez-vous des éléments sur ce sujet ?
M. Claude Raynal, président. - Je reviens sur la formation linguistique. D'une part, on augmente le niveau de langue requis et, d'autre part, la formation devient facultative. L'on argue du fait que les étrangers peuvent suivre les cours de leur choix. Certes, pour certains, on peut l'imaginer, mais cela doit être assez coûteux hors de l'Ofii. Par conséquent, n'y a-t-il pas une forme d'hypocrisie dans cette démarche ? Les personnes concernées peuvent-elles financer des formations linguistiques de qualité ?
Mme Marie-Carole Ciuntu, rapporteur spécial. - J'aboutis au même constat que Christine Lavarde s'agissant de l'Anef. Il me paraitrait d'ailleurs utile que la Cour des comptes réalise un point sur la dématérialisation des demandes effectuées par les étrangers via cette application. Les éléments transmis par la DGEF décrivent simplement le processus de mise en place de l'Anef et demeurent assez vagues en termes de calendrier de déploiement complet. Cela suscite une certaine perplexité, alors que des moyens ont été mobilisés, à hauteur de 70 millions d'euros entre 2015 et 2023. Je pense, néanmoins, que les services de l'État sont conscients de ce sujet.
Les langues et leur apprentissage relèvent de l'intégration, dimension que l'on ne saurait négliger. Comme vous le relevez, on impose un niveau linguistique supérieur, qui est à justifier pour obtenir le renouvellement des cartes de séjour pluriannuelles. Toutefois, les étrangers sont incités à s'investir davantage dans l'apprentissage des langues si les titres de séjour longs en dépendent, alors qu'auparavant il n'y avait guère d'intérêt à apprendre le français, la seule assiduité et participation aux formations étant requises.
Bien sûr, il ne s'agit pas de dire que tous sortent du CIR et qu'ils n'ont pas le droit à un apprentissage linguistique, mais d'instaurer plus de souplesse dans l'apprentissage du français. Les étrangers eux-mêmes ont d'ailleurs souligné que les formations qui leur étaient offertes n'étaient pas du tout adaptées. En effet, dans les métropoles, il y a beaucoup de demandes et des classes surchargées, tandis que, dans les univers plus ruraux, la formation tarde faute de participants suffisants, et les conditions de transport sont compliquées pour se rendre aux formations. Au fond, tous veulent travailler et bénéficier d'une formule adaptée à la réalité de leurs besoins.
Par ailleurs, nous avons constaté que le processus d'attribution des forfaits sur la plateforme était totalement aléatoire. Ainsi, certaines personnes, qui parlaient très bien français, se voyaient tout de même attribuer 600 heures, total qui ne pouvait plus être modifié, même en cas d'atteinte d'un niveau suffisant. Les étrangers nous disaient que cela ne faisait que les placer en grande difficulté vis-à-vis de leur employeur, tout en les dégoûtant de cet apprentissage, alors qu'ils faisaient souvent preuve d'une démarche volontaire.
Aujourd'hui, il faut laisser les étrangers en situation régulière travailler, tout en ne laissant pas leur employeur considérer que l'absence de formation est une bonne chose. Nous devons toutefois veiller à ce que le raisonnement ne soit pas poussé à l'extrême. . Il faut donc observer avant de juger, sans disqualifier immédiatement la volonté de réaliser des économies, mais nous en reparlerons l'année prochaine. Nous devrons nous assurer que nous ne sommes pas allés trop loin dans l'idée selon laquelle le numérique serait adapté à toutes les situations S'agissant des non-lecteurs et des non-scripteurs, je tiens à préciser qu'ils bénéficieront toujours d'une formation en présentiel, avec un forfait de 600 heures.
Sur l'accélération de l'instruction des demandes par l'Ofpra, nous commençons à enregistrer, en 2025, une baisse du nombre de demandeurs d'asile, comme c'est déjà le cas dans tous les pays européens, alors que 77 équivalents temps plein (ETP) supplémentaires ont été octroyés sur deux ans, un effort extraordinaire. Je ne suis donc pas choquée par le fait d'attendre un nombre important de décisions dans des délais restreints, même si l'objectif de 60 jours de délai de traitement par l'OFPRA paraît toujours irréaliste et que l'effort de déstockage de dossiers anciens fait mécaniquement augmenter les délais moyens constatés.
Là encore, il convient de rester raisonnable. Je comprends l'avertissement de la direction générale de l'Ofpra sur la présence de cas difficiles, sur lesquels il convient de rendre des décisions de qualité pour éviter les recours devant la Cour nationale du droit d'asile (CNDA).
Concernant les OQTF, le taux d'exécution concerne les OQTF à exécuter, une fois les délais de recours épuisés. En revanche, je constate que nous parvenons à effectuer bien plus de retours forcés lorsque nous savons où se trouvent les étrangers en situation irrégulière, raison pour laquelle je suis si favorable à l'augmentation du nombre de places en CRA, même s'il ne s'agit pas de les augmenter à l'infini. Les centres de rétention doivent disposer de places, non seulement pour ceux qui représentent un trouble à l'ordre public, mais aussi pour ceux qui n'ont pas vocation à rester sur le territoire, même sans représenter une menace imminente.
Il est vrai que l'échec du retour des étrangers en situation irrégulière tient beaucoup à la difficulté d'obtenir des laissez-passer consulaires, surtout pour un pays en particulier... L'Algérie, le Maroc et la Tunisie sont les trois pays les plus concernés par l'immigration irrégulière et, pour la première, la situation est bloquée plus que jamais, même s'il n'a jamais été évident d'obtenir ces laissez-passer. En réalité, les réponses sont ailleurs, notamment dans les politiques de délivrance des visas et de développement. Peut-être faut-il aussi se poser la question de la convergence des objectifs au sein même du Gouvernement...
Nous constatons les limites d'une politique qui mobilise beaucoup de moyens. Je rappelle que seulement 38,8 % des personnes retenues en métropole repartiront dans leur pays d'origine. Ce taux moyen est le même pour les ressortissants des pays du Maghreb alors même qu'ils représentent plus de 55 % des personnes en rétention, mais à peine 40 % des retours forcés.
Enfin, des expérimentations assez significatives sont déjà en cours au sein des CRA pour déterminer s'il est possible de remplacer des policiers formant le personnel par d'autres profils pour des missions limitées et définies, telles que la restauration, la maintenance ou la bagagerie. Sans constituer une éviction à grande échelle de la police aux frontières dans ces centres, cette piste a le mérite de s'inscrire dans la volonté d'augmenter de 1 000 places d'ici à 2029 le nombre de places en CRA.
La commission a décidé de proposer au Sénat d'adopter, sans modification, les crédits de la mission « Immigration, asile et intégration ».
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Réunie à nouveau le mercredi 26 novembre 2025, sous la présidence de M. Claude Raynal, président, la commission a procédé à l'examen définitif de l'équilibre, des missions, des budgets annexes, des comptes spéciaux et des articles rattachés de la seconde partie.
M. Jean-François Husson, rapporteur général. - Réunie le 5 novembre, la commission des finances a adopté, sans modification, les crédits de la mission.
Je vous propose de confirmer la décision de proposer d'adopter sans modification les crédits de la mission.
La commission a confirmé sa décision de proposer au Sénat d'adopter, sans modification, les crédits de la mission « Immigration, asile et intégration ».
M. Jean-François Husson, rapporteur général. - Le rapporteur spécial, Mme Marie-Carole Ciuntu, vous propose d'adopter un amendement visant à créer un article additionnel après l'article 71.
Mme Marie-Carole Ciuntu, rapporteur spécial de la mission « Immigration, asile et intégration ». - Je vous propose l'adoption d'un amendement visant à plafonner les frais irrépétibles versés aux avocats spécialisés en contentieux de l'asile au niveau de l'aide juridictionnelle en cas de condamnation de l'Office français de protection des réfugiés et apatrides (Ofpra) par la Cour nationale du droit d'asile (CNDA).
Les avocats tendent à préférer le versement de frais irrépétibles en lieu et place de l'aide juridictionnelle, car ils sont bien plus rémunérateurs : 1 200 euros leur sont en moyenne versés, contre 600 euros en application du barème de l'aide juridictionnelle.
Or, cette situation devient critique pour le budget de l'Ofpra, qui enregistre principalement pour cette raison et pour la première fois un déficit de 6,5 millions d'euros. Ces frais irrépétibles sont passés de moins de 1 million d'euros en 2019 à 8 millions prévus pour 2025, avec un petit nombre de cabinets d'avocats spécialisés qui captent ces frais.
La rémunération obtenue par le biais des frais irrépétibles doit impérativement rester soutenable pour l'État et proportionnée au travail effectivement fourni par les avocats. Ainsi, l'adoption d'un tel amendement entraînerait une moindre dépense d'environ 4 millions d'euros pour l'État.
L'amendement II-18 (FINC.5) portant article additionnel est adopté.
La commission a décidé de proposer au Sénat d'adopter l'article additionnel après l'article 71.