Projet de loi de finances pour 2026 : Immigration, asile et intégration

B. UN BUDGET PROCHE DE LA PROGRAMMATION INTÉGRANT TOUTEFOIS UN VOLUME DE DÉPENSES IMPORTANTES NON PRÉVUES

1. Un budget légèrement en deçà de la trajectoire de la LOPMI

La hausse du budget de la mission pour 2026 la rapproche de la trajectoire prévue par la loi d'orientation et de programmation du ministère de l'intérieur^20(*) (LOPMI). Cette dernière prévoyait que le budget du ministère de l'Intérieur, qui porte sur trois missions budgétaires^21(*), passerait, hors contribution au compte d'affectation spéciale « Pensions », de 20,78 milliards d'euros en crédits de paiement (CP) en 2022 à 25,35 milliards d'euros en 2027 (+ 4,57 milliards d'euros des crédits annuels, soit + 22,0 %). Au total, la hausse de budget cumulée sur les cinq années 2023-2027 atteindrait 15,3 milliards d'euros.

Trajectoire budgétaire proposée par le projet de loi LOPMI
pour le ministère de l'intérieur pour les années 2023 à 2027^22(*)

(en millions d'euros, en crédits de paiement)
CRÉDITS DE PAIEMENT ET PLAFONDS DES TAXES AFFECTÉES hors compte d'affectation spéciale « Pensions »	2022 (pour mémoire)	2023	2024	2025	2026	2027
Budget du ministère de l'intérieur, en millions d'euros (hors programme 232 « Vie politique », hors programmes outre-mer et hors programmes du « CAS Radars » n° 754 et 755)	20 784	22 094	22 974	24 074	24 724	25 354
Évolution (N / N - 1), en millions d'euros	-	1 310	880	1 100	650	630
Taux d'évolution (N / N - 1)	-	6,3 %	4,0 %	4,8 %	2,7 %	2,5 %

Source : commission des finances du Sénat (d'après la LOPMI : article 2). Les montants pour le budget du ministère de l'intérieur (deuxième ligne) résultent de l'article 2 ; les calculs (troisième et dernière lignes) sont ceux de la commission des finances

Pour 2026, le rapport annexé à la LOPMI^23(*) prévoyait des dépenses à hauteur de 2 163 millions d'euros en crédits de paiement. Ainsi, le budget pour 2026 n'est inférieur que de 2 millions d'euros par rapport à ce que prévoyait la LOPMI, soit un écart d'à peine 0,1 %.

Écarts entre la trajectoire LOPMI et la programmation initiale entre 2023 et 2027

(en millions d'euros)

Source : commission des finances, d'après les projets annuels de performances et le rapport annexé de la LOPMI

Cependant, le budget pour 2026 intègre deux volumes de dépenses qui ne pouvaient pas être anticipées lors de la construction de la trajectoire par la LOPMI : d'une part, les dépenses en faveur des bénéficiaires de la protection temporaire, et, d'autre part, les dépenses liées à la mise en oeuvre du pacte européen sur la migration et l'asile. En excluant ces dépenses non prévues lors de la construction de la trajectoire de la LOPMI, de l'ordre de 160 millions (75 millions d'euros pour les bénéficiaires de la protection temporaire et 85 millions d'euros pour financer les mesures de mise en oeuvre du pacte européen), l'écart à la programmation initiale est plus important (7,5 % au lieu de 0,1 %).

2. Les crédits dédiés aux bénéficiaires de la protection temporaire sont, encore cette année, intégrés au budget initial

La directive 2001/55/CE du Conseil du 20 juillet 2001^24(*) prévoit la possibilité, à l'échelle européenne, de mettre en place une « protection temporaire » en cas d'afflux massif de personnes qui fuient des zones de conflit ou de violences. Ce mécanisme a été activé - pour la première fois - par la décision d'exécution UE n° 2022/382 du Conseil du 4 mars 2022^25(*), dans le contexte de l'invasion de l'Ukraine lancée par les forces armées russes, le 24 février 2022, et prorogé jusqu'au 4 mars 2027.

Dans ce cadre, les personnes déplacées sont libres d'accéder à l'État de l'Union de leur choix. La directive du 20 juillet 2001 ne prévoyant pas de procédure d'octroi de la protection temporaire, ce sont les États qui sont compétents en la matière. En France, elles ont été fixées par une instruction ministérielle initiale^26(*), puis plusieurs textes de nature réglementaire^27(*).

Les bénéficiaires de la protection temporaire (BPT) se voient remettre une autorisation provisoire de séjour (APS) d'une durée de 6 mois. Cette autorisation est renouvelée de plein droit pendant toute la durée de validité de la décision du Conseil de l'UE actionnant la protection temporaire. Les BPT ont en principe accès à un hébergement s'ils n'en disposent pas à titre personnel. En outre, ils peuvent percevoir l'allocation pour demandeur d'asile (ADA) pendant la durée de leur protection s'ils satisfont à des conditions d'âge et de ressources.

Le bénéfice de la protection temporaire ne préjuge pas de la reconnaissance de la qualité de réfugié mais ne fait pas obstacle à l'introduction d'une demande d'asile. Il convient d'ailleurs de noter qu'une part en hausse des BPT sollicite l'asile, peut-être en raison du fait que dans un contexte de conflit qui semble devoir se prolonger en Ukraine, les personnes concernées jugent préférable de solliciter un statut plus pérenne.

Fin 2024, 56 315 APS étaient en cours de validité. Pour 2026, les prévisions de la DGEF en termes d'APS en cours de validité pour les bénéficiaires de la protection temporaire se situent entre 45 000 et 50 000. Au mois de septembre 2025, 38 168 BPT bénéficient de l'ADA, contre 47 118 en décembre 2024, soit une baisse 8 950 personnes en l'espace de neuf mois. La DGEF anticipe 36 000 BPT à la fin de l'année 2025, et une baisse progressive jusqu'à 23 500 BPT fin 2026.

Alors que les projets de loi de finances pour 2023 et pour 2024 et les lois de finances initiales correspondantes n'intégraient aucunement les crédits nécessaires à la prise en charge des personnes concernées, laquelle était couverte en gestion^28(*), le projet de loi de finances pour 2025 a intégré pour la première fois les dépenses liées à l'accueil des BPT dans les crédits initiaux de la mission.

Cette année encore, de telles dépenses sont opportunément intégrées aux crédits du projet de loi de finances, ce qui permet au Parlement un droit de regard et une décision éclairée au moment du vote du budget, ainsi qu'une meilleure prévisibilité pour les gestionnaires du programme. Les documents budgétaires établissent un coût global des BPT de l'ordre de 84,4 millions d'euros, dont 71,9 millions d'euros pour l'ADA (en baisse de 35 millions d'euros par rapport à 2025), ainsi que 12,5 millions d'euros pour l'hébergement.

Pour 2025, la prévision de l'ensemble des dépenses pour les BPT est estimée par le ministère de l'intérieur à 164,9 millions d'euros (100,6 millions d'euros pour l'ADA, 63,6 millions d'euros pour l'hébergement et 0,7 million d'euros pour l'accueil de jours et les transports). Pour rappel, les documents budgétaires ne mentionnaient l'an passé que les dépenses afférentes à l'ADA, pour un montant de 106,8 millions d'euros, qui étaient les seules budgétées. Selon les informations transmises par la DGEF, la différence de 58,1 millions d'euros entre la loi de finances initiale pour 2025 (106,8 millions d'euros) et la prévision de dépense, sera couverte par un report de crédits de 2024 sur 2025 (0,2 million d'euros), des redéploiements de crédits au sein du programme 303 (42,1 millions d'euros) et la mobilisation de fonds européens disponibles réaffectés à l'hébergement des BPT (15,8 millions d'euros).

Ensemble des dépenses liées aux BPT entre 2022 et 2026

(en millions d'euros)

Source : commission des finances, d'après les documents budgétaires et les données transmises par la direction générale des étrangers en France

Par suite, le rapporteur spécial relève que, même si ces dépenses sont mieux documentées dans le cadre du présent projet de loi de finances, et que les dépenses d'hébergement sont budgétées, elles apparaissent encore sous-évaluées au regard des montants exécutés pour 2025.

3. Une entrée en vigueur du pacte européen sur la migration et l'asile supposant le financement de nouveaux dispositifs à hauteur de 85 millions d'euros pour 2026

À l'échelle européenne, le pacte européen sur la migration et l'asile a été adopté définitivement par le Conseil de l'Union européen le 14 mai 2024. Composé de neuf règlements et d'une directive, il doit s'appliquer à partir de juin 2026. Il prévoit notamment un renforcement des frontières extérieures de l'Union européenne et une optimisation des modalités d'examen des demandes d'asile et de leur répartition entre États membres.

En décembre 2024, le plan français de mise en oeuvre du pacte a été transmis à la Commission européenne. Son annexe budgétaire a évalué à 508,5 millions d'euros sur la période 2025- 2027 le coût de mise en oeuvre des différents piliers du pacte. S'ajoutent à cela 85,4 millions d'euros de surcroît de dépenses sur la même période résultant du nouveau régime des conditions matérielles d'accueil afférentes à l'allocation pour demandeurs d'asile (ADA).

Incidences budgétaires sur la période 2025-2027 de la mise en oeuvre des piliers du pacte européen sur la migration et l'asile d'après le plan national de décembre 2024

(en millions d'euros)

Piliers du pacte à mettre en oeuvre	Principales mesures à financer	2025	2026	2027	Coût total
Refonte du système commun d'information EURODAC	Construction de la nouvelle plateforme française d'Eurodac (« Eurodac PFSE 3 »)	15,4	7,6	3,2	26,1
Procédure d'asile à la frontière et de filtrage	- Moyens renforcés pour l'OFPRA pour statuer sur la recevabilité et le bien-fondé de la demande à la frontière - Nouveau formulaire dématérialisé de filtrage	0,3	0,9	1,4	2,5
Les nouvelles conditions d'accueil des demandeurs d'asile	- Accès à des cours de français dès l'entrée dans la procédure d'asile - Nouvelle documentation relative aux conditions matérielles adaptée à chaque type de public - Équipements sanitaires distincts pour les femmes dans les structures d'hébergement	0,7	13,5	15,4	29,5
De nouvelles procédures « justes et équitables » à l'OFPRA	- Renforcement des exigences de formation des interprètes - Obligation de mener un entretien en cas de retrait envisagé de protection internationale - Entretien individuel ouvert aux mineurs - Possibilité de mandater un examen médical du demandeur à la charge de l'OFPRA, notamment pour les mineurs exposés à des risques de mutilation sexuelle - Plateforme accessible à tous les demandeurs pour suivre les étapes de la procédure	2,2	30,7	63,5	96,5
Capacité adéquate pour la procédure d'asile à la frontière et la procédure de retour	- 615 places d'accueil pérennes aux frontières, nécessitant des investissements immobiliers et des charges de fonctionnement	150	42	85	277,5
Les nouvelles règles de responsabilité	- Création d'un système d'information pour les Dublin entrants et adaptation du système d'information des Dublin sortants	0,3	0,2	0	0,5
Les mesures de solidarité (relocalisations ou contribution financière)	- Près de 5 000 relocalisations annuelles envisagées, ou, à défaut, versement de 20 000 euros par personne non prise en charge au titre de la solidarité	0	23,9	47,9	71,8
Gestion de crise	- Recrutement d'un conseiller	0,1	0,1	0,1	0,3
Dépenses transversales	- Formation des différents acteurs de l'asile, notamment dans les structures d'accueil et d'hébergement	0,9	2,9	0	3,8
Dépenses d'aides pour demandeurs d'asile (ADA)	- Un accès garanti aux conditions matérielles d'accueil dès la présentation de la demande, et non plus un versement rétroactif - De nouvelles catégories éligibles à l'ADA	0	27,6	57,8	85,4
TOTAL		169,9	149,6	274,3	593,9

Source : commission des finances, d'après l'annexe budgétaire du plan national de mise en oeuvre du pacte européen sur la migration et l'asile transmis à la Commission européenne en décembre 2024

Pour l'année 2026, les estimations des coûts de mise en oeuvre du pacte étaient donc de l'ordre de 150 millions d'euros. Depuis la transmission du plan national de mise en oeuvre du pacte à la Commission européenne fin 2024, certains coûts ont été revus à la baisse, à raison notamment de l'actualisation des flux de demandeurs d'asile sur la base desquels la construction budgétaire initiale se fondait.

Selon les informations transmises par la direction générale des étrangers en France (DGEF), à l'échelle de la mission, le coût programmé pour 2026 de mise en oeuvre du pacte s'élève à 84,8 millions d'euros. 78,7 millions d'euros sont prévus pour le programme 303 « Immigration et intégration »^29(*) et 6,1 millions d'euros sur le programme 104 « Intégration et accès à la nationalité française ».

Au niveau du programme 303, l'essentiel des crédits est inscrit sur l'action 02 « Garantie de l'exercice du droit d'asile » pour un montant total de 47,2 millions d'euros, répartis de la façon suivante :

- 25,2 millions d'euros afin de financer le surplus des dépenses d'ADA induites par la transposition des nouvelles règles afférentes aux conditions matérielles d'accueil de la directive « Accueil »^30(*) du 14 mai 2024 ;

- 4,2 millions d'euros pour le financement de 301 places de « capacité adéquate » dans le cadre de la nouvelle procédure d'asile à la frontière ;

- 10,9 millions d'euros pour renforcer les moyens de l'OFPRA afin de financer les nouvelles garanties procédurales accordées aux demandeurs et de la mise en oeuvre de la procédure d'asile à la frontière ;

- 6,8 millions d'euros de dépenses diverses (3,4 millions d'euros pour financer des interprètes en préfecture disponibles dès l'enregistrement de la demande d'asile, 3,2 millions d'euros pour la formation des acteurs de l'asile, notamment sur les besoins spécifiques des publics accueillis et les problématiques de santé, 0,2 million d'euros pour la mise à jour et la traduction des supports d'information et 0,1 million d'euros pour l'acquisition d'équipements d'enregistrement sonore des entretiens obligatoires dans le cadre de la procédure Dublin).

Les autres crédits inscrits au titre du pacte sur le programme 303 sont portés par l'action 03 « Lutte contre l'immigration irrégulière » (27,7 millions d'euros en CP) et l'action 04 « Soutien » (3,9 millions d'euros CP), afin de financer 314 places (dont 151 seront créées à l'aéroport de Roissy-Charles-de-Gaulle) sur les 615 places que la France devra mettre à disposition pour la mise en oeuvre de la nouvelle procédure à la frontière, ainsi que l'adaptation des systèmes d'information, notamment EURODAC, la base de données européenne permettant la comparaison des empreintes digitales des demandeurs d'asile au sein de l'Union européenne.

Enfin, s'agissant du programme 104, les 6,1 millions d'euros sont inscrits sur l'action 11, qui regroupe les crédits de l'Office français de l'immigration et de l'intégration (OFII). Ces crédits financeront les évolutions informatiques nécessaires à la mise en oeuvre des dispositions du pacte relatives aux conditions matérielles d'accueil ainsi que la mise en place de cours de français, destinés à renforcer l'autonomie des demandeurs d'asile et leur capacité à interagir avec les autorités compétentes.

Eu égard au différentiel important entre le chiffrage de décembre 2024 et les estimations actuelles de la DGEF, de même que les informations contradictoires contenues dans les documents budgétaires par rapport au niveau de dépenses imputées sur le programme 303, le rapporteur spécial sera vigilant à la mise en oeuvre budgétaire du pacte européen.

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* ²⁰ Loi n° 2023-22 du 24 janvier 2023 d'orientation et de programmation du ministère de l'intérieur.

* ²¹ La LOPMI couvre trois missions (« Sécurités », « Administration générale et territoriale de l'État », et « Immigration, asile et intégration »), le compte d'affectation spéciale « Contrôle de la circulation et du stationnement routiers » et les taxes affectées à l'ANTS (Agence nationale des titres sécurisés). Sont toutefois exclus du périmètre de la LOPMI le programme 232 « Vie politique » de la mission « Administration générale et territoriale de l'État », les programmes 754 et 755 du compte d'affectation spéciale « Contrôle de la circulation et du stationnement routiers », et les programmes « Outre-mer ».

* ²² Hors contributions au compte d'affectation spéciale « Pensions » et hors programme 232 « Vie politique » de la mission « Administration générale et territoriale de l'État », programmes 754 et 755 du compte d'affectation spéciale « Contrôle de la circulation et du stationnement routiers », et programmes « Outre-mer ».

* ²³ À titre indicatif, le rapport annexé à la LOPMI décline la trajectoire pluriannuelle par missions concernées, sans que ne soit prise en compte la hausse annuelle de 60 millions d'euros prévue par amendement à l'échelle du ministère de l'intérieur, à savoir l'augmentation de 60 millions d'euros, en CP, de la trajectoire prévue pour chacune des années concernées par la programmation (de 2023 à 2027) permise par l'adoption d'un amendement de nos collègues députés Éric Ciotti et Philippe Gosselin en faveur de l'extension des capacités de rétention administrative. Cette hausse est en revanche prise en compte dans le tableau à l'échelle du ministère, qui relevait non pas du rapport annexé mais d'un des articles de la loi.

* ²⁴ Directive 2001/55/CE du Conseil du 20 juillet 2001 relative à des normes minimales pour l'octroi d'une protection temporaire en cas d'afflux massif de personnes déplacées et à des mesures tendant à assurer un équilibre entre les efforts consentis par les États membres pour accueillir ces personnes et supporter les conséquences de cet accueil.

* ²⁵ Décision d'exécution UE n° 2022/382 du Conseil du 4 mars 2022 constatant l'existence d'un afflux massif de personnes déplacées en provenance d'Ukraine, au sens de l'article 5 de la directive 2001/55/CE, et ayant pour effet d'introduire une protection temporaire.

* ²⁶ Instruction NOR : INTV2208085J du 10 mars 2022 du ministre de l'intérieur, du ministre des solidarités et de la santé, de la ministre déléguée auprès de la ministre de la transition écologique, chargée du logement et de la ministre déléguée auprès du ministre de l'intérieur, chargée de la citoyenneté.

* ²⁷ Notamment circulaire n° 6355-SG du 22 juin 2022 portant orientations nationales pour l'hébergement et le logement des déplaces en provenance d'Ukraine et circulaire n° 6406-SG du 23 juin 2023 portant orientations pluriannuelles pour l'accueil et l'insertion des personnes déplacées en provenance d'Ukraine.

* ²⁸ En 2023, les crédits avaient d'ailleurs été augmentés en loi de finances de fin de gestion, qui avait ouvert 339 millions d'euros sur le programme 303 « Immigration et asile » pour financer le versement de l'ADA et des solutions d'hébergement en faveur des BPT.

* ²⁹ Le projet annuel de performances de la mission annexé au présent projet de loi de finances indique un montant différent de celui transmis par la DGEF pour l'année 2026 pour le programme 303 : « Sa mise en oeuvre implique un effort budgétaire net significatif estimé à plus de 66 millions d'euros en crédits de paiement en 2026 et nécessitera une mobilisation renforcée des services de l'État et des opérateurs concernés».

* ³⁰ Directive (UE) 2024/1346 du Parlement européen et du Conseil du 14 mai 2024 établissant des normes pour l'accueil des personnes demandant une protection internationale.