EXAMEN EN COMMISSION
La commission des affaires européennes, réunie le mercredi 8 juillet 2026, a engagé le débat suivant :
M. Ronan Le Gleut, vice-président. - Je vous prie d'excuser l'absence du président Rapin, qui est retenu par le Président du Sénat.
Trois points sont inscrits à notre ordre du jour. Nous examinerons tout d'abord, sur le rapport de notre collègue Dominique de Legge, la proposition de résolution européenne déposée par Pascal Allizard et plusieurs collègues visant à inclure les armes et les munitions produites par les industries européennes de la défense dans le champ de financement de la Banque européenne d'investissement (BEI).
Nous examinerons ensuite un rapport d'information et une proposition d'avis politique préparés par nos collègues Didier Marie et Catherine Morin-Desailly sur le bouclier européen de la démocratie.
Nous entendrons enfin une communication de Didier Marie et Catherine Morin-Desailly sur le paquet relatif à la souveraineté technologique de l'Union européenne.
Je rappelle qu'à l'issue des questions d'actualité au Gouvernement, nous nous réunirons à nouveau pour auditionner le ministre délégué chargé de l'Europe, Benjamin Haddad, afin d'évoquer en particulier les conclusions du dernier Conseil européen, qui s'est tenu les 18 et 19 juin.
Nous commençons donc par l'examen de la proposition de résolution européenne visant à inclure les armes et les munitions produites par les industries européennes de la défense dans le champ de financement de la Banque européenne d'investissement.
Notre collègue Pascal Allizard fait preuve de continuité, puisqu'il avait précédemment déposé une proposition de loi relative au financement des entreprises de l'industrie de défense française, dont Dominique de Legge avait également été le rapporteur au nom de la commission des finances.
Le financement des industries européennes de la défense est un enjeu central si l'on veut réellement affirmer l'autonomie stratégique de l'Union européenne.
Lors de sa dernière réunion, le Conseil européen a invité la Banque européenne d'investissement « à continuer de soutenir la préparation de la défense, en particulier en renforçant l'industrie européenne de la défense, y compris en attirant les investissements privés ».
Néanmoins, des blocages subsistent concernant le financement des armes et des munitions. Je laisse donc le soin à Dominique de Legge de nous les présenter et de nous faire part de son analyse concernant la proposition de résolution européenne qui nous est soumise.
M. Dominique de Legge, rapporteur. - Le 22 mai dernier, notre collègue Pascal Allizard a déposé une proposition de résolution européenne visant à inclure les armes et les munitions produites par les industries européennes de la défense dans le champ de financement de la Banque européenne d'investissement.
Cette proposition de résolution européenne invite à lever le dernier verrou au financement par la BEI de l'ensemble de la base industrielle et technologique de défense européenne (BITDE). L'inclusion des armes et munitions s'inscrirait dans le prolongement des élargissements successifs intervenus depuis 2024, qui ont permis à la BEI d'accroitre son rôle dans le secteur de la défense.
Pourtant, la BEI s'oppose à cette dernière extension, par peur de déstabiliser son modèle économique et de perdre des investisseurs. La BEI a fait de la lutte contre le réchauffement climatique sa priorité et elle craint que le vert environnemental et le kaki militaire soient encore difficiles à concilier.
Il nous semble néanmoins que cette extension est à la fois nécessaire et possible. Elle est nécessaire dans le contexte actuel de réarmement : les États membres se sont engagés à augmenter leurs dépenses de défense et les entreprises de la BITDE ont un besoin accru de financement pour répondre à la commande publique. Elle est possible : les inquiétudes exprimées par la BEI apparaissent exagérées. Les investisseurs ont déjà fait évoluer leurs politiques d'investissement et cette nouvelle extension ne constituerait pas un changement radical de doctrine.
Je voudrais commencer par rappeler la position actuelle de la BEI vis-à-vis du secteur de la défense.
Comme vous le savez, la BEI est une banque multilatérale de développement, dont les actionnaires sont les 27 États membres de l'Union européenne. Le secteur de la sécurité et de la défense était historiquement très marginal au sein des activités de la BEI.
Néanmoins, à la suite de la guerre en Ukraine, les États membres ont appelé la BEI à accroître son rôle dans le domaine de la défense, afin de soutenir les efforts de structuration de la BITDE.
L'évolution de la doctrine de la BEI s'agissant de la défense s'est faite par étapes progressives.
La règle traditionnelle de l'institution prévoyait que la BEI ne finance que des projets à double usage, c'est-à-dire civil et militaire, à condition que les recettes tirées des activités civiles soient supérieures aux recettes tirées des activités militaires.
À la demande des États membres, en mai 2024, la règle des 50 % a été abandonnée : un projet à double usage peut être financé par la BEI même si ses revenus proviennent majoritairement d'applications militaires.
En mars 2025, la BEI a ensuite accepté de financer des projets entièrement militaires, à l'exception cependant des armes et munitions.
En avril 2026, la BEI a enfin précisé que les bénéficiaires finaux d'opérations du groupe BEI peuvent intervenir dans des activités concernant les armes et les munitions, pour autant que lesdites activités ne bénéficient pas d'un financement du groupe BEI.
Au total, en 2025, la BEI a financé 4 milliards d'euros de prêts dans le secteur de la sécurité et de la défense, ce qui représente près de 5 % de son activité. La France est la plus importante bénéficiaire de ces prêts, avec près de 670 millions d'euros accordés. Un prêt de 400 millions d'euros a notamment été accordé en 2025 à Thalès pour des projets de recherche et développement dans l'aéronautique et les radars. Autre exemple : la BEI a participé au financement de la construction d'une base militaire allemande en Lituanie, à proximité de la frontière avec la Biélorussie.
Mais la BEI refuse toujours de financer les armes et les munitions. Trois arguments sont régulièrement mis en avant.
D'abord, la BEI rappelle que son modèle de financement repose très majoritairement sur sa capacité à emprunter sur les marchés financiers. Or, en finançant les armes et les munitions, la BEI risquerait de perdre des investisseurs, et tout particulièrement ceux sensibles aux critères ESG (environnement, social et gouvernance). La BEI bénéficie d'une notation financière AAA et dispose d'un score ESG très élevé, ce qui lui permet d'emprunter à des conditions avantageuses. En cas d'extension aux armes et munitions, des investisseurs institutionnels comme les banques centrales pourraient, selon elle, se retirer et les obligations vertes émises par la BEI seraient moins attractives.
Ensuite, la BEI souligne qu'elle appartient à la catégorie des banques multilatérales de développement et que ce statut est précieux pour conserver certaines spécificités. En particulier, il est reconnu à la BEI un statut de créancier privilégié, qui implique d'être payé en priorité en cas de restructuration d'États en difficulté. En finançant des armes et munitions et en se singularisant ainsi d'autres banques multilatérales, la BEI pourrait perdre ce statut, que les banques se reconnaissent entre elles. Des controverses pourraient émerger sur les prises de positions directes ou indirectes de la BEI.
Enfin, plusieurs acteurs insistent sur le risque de diversion des financements de la BEI vers l'achat de matériels américains. Au sein des instances dirigeantes de la BEI, la levée de ce dernier verrou est soutenue à l'heure actuelle par les États de l'est de l'Europe, en particulier la Pologne. Or ces États achètent majoritairement auprès d'équipementiers américains. Ceux-ci accepteraient donc que la BEI finance des armes et munitions américaines ou européennes, mais sous licence américaine.
Les inquiétudes exprimées par la BEI nous paraissent exagérées. Certes, la BEI n'a pas vocation à devenir la banque de réarmement de l'Union européenne. Toutefois, dans un contexte géopolitique et sécuritaire marqué par un accroissement des menaces, elle doit nécessairement prendre sa part pour accompagner l'ensemble des entreprises de la BITDE et donc également les entreprises du secteur des armes et munitions. Tout d'abord, il faut noter que la réglementation européenne a été récemment clarifiée, afin d'assurer la pleine compatibilité entre finance durable et financement du secteur de la défense. Ainsi, dans son avis sur la vigilance des entreprises en matière de durabilité dans le secteur de la défense, publiée en décembre 2025, la Commission européenne a souligné que le cadre de l'Union européenne en matière de finance durable est compatible avec les investissements dans le secteur de la défense, qu'il « n'impose aucune limitation au financement du secteur de la défense » et que « l'industrie de la défense améliore la durabilité, eu égard à sa contribution à la résilience, à la sécurité et à la paix ».
De même, la Commission européenne a adopté en août 2025 un règlement délégué qui substitue la notion d'armes interdites à celle, plus vague, d'armes controversées, au sein de sa réglementation sur les labels européens de finance durable. Cette substitution permet ainsi de clarifier la liste des armes exclues de ces labels : il s'agit des armes interdites par les conventions internationales sur les armes auxquelles la majorité des États membres de l'Union européenne sont parties.
Par ailleurs, on constate une évolution marquée de la position des investisseurs s'agissant du financement du secteur de la défense : ils sont de plus en plus nombreux à réviser leurs politiques d'exclusions dans ce secteur. Attirés par la forte rentabilité du secteur puisque le cours des actions des entreprises européennes de défense a presque triplé depuis 2022, les investisseurs s'y engagent de façon croissante. De nombreux acteurs européens ont introduit des véhicules d'investissement dédiés à la défense. À titre d'exemple, UBS Asset Management a également supprimé l'interdiction faite à certains fonds durables d'investir dans les fabricants d'armes conventionnelles.
À l'échelon français, le dialogue de place, initié en mars 2025 entre les représentants des institutions financières et ceux de la BITD, a conduit à des avancées et à une meilleure connaissance réciproque. Les grands groupes bancaires français ont clarifié leurs politiques d'exclusion en matière de financement du secteur de la défense et ont substitué le terme d'« armes interdites » à celui d'« armes controversées ».
On note également que les fonds dits « article 8 » ont augmenté significativement leur exposition aux entreprises de défense depuis 2022 et singulièrement depuis début 2025. Cette catégorisation « article 8 » a été introduite en 2021 par la réglementation SFDR (Sustainable Finance Disclosure Regulation) en matière de finance durable. Appelés souvent « fonds vert clair », ces produits prennent en compte des critères sociaux et/ou environnementaux, avec des exigences moindres que les fonds dits « article 9 ». Or au deuxième trimestre 2025, plus de la moitié des fonds « article 8 » étaient exposés au secteur de la défense, contre seulement un tiers en 2021.
Enfin, il faut rappeler que la BEI n'a pas subi de conséquence négative majeure lors des extensions progressives de son champ de financement à la défense. Elle a conservé sa note AAA auprès des agences de notation financière. La nouvelle politique d'investissement et l'augmentation du volume de financement dans la défense n'ont pas eu d'effet sur ses capacités à emprunter sur les marchés obligataires. Ces précédents tendent à rassurer quant à la réaction du marché face à une extension supplémentaire. La garantie explicite apportée par les États membres de l'Union européenne à la BEI reste le principal facteur regardé par les investisseurs.
L'inquiétude de la BEI paraît d'autant plus exagérée que l'inclusion des armes et des munitions ne constituerait pas pour elle un changement radical de doctrine, mais ne serait que l'aboutissement de la politique d'extension progressive menée depuis quatre ans. Surtout, depuis la dernière extension décidée en avril 2026, il y a une hypocrisie à soutenir que la BEI peut financer des entreprises du secteur des armes et des munitions, à condition que ces financements soient dédiés aux activités connexes de l'entreprise. Cette règle paraît difficile à tenir. Comptablement, il y a une agrégation de l'ensemble du financement.
La proposition de résolution européenne de notre collègue Pascal Allizard paraît dès lors tout à fait opportune. L'objectif du texte est d'appeler la France à promouvoir l'extension du champ de financement de la BEI aux armes et munitions au sein des instances dirigeantes du groupe. En effet, les décisions d'extension sont prises par le conseil d'administration de la BEI, qui est composé de 28 membres : un par État membre et un représentant de la Commission. Les décisions précédentes d'extension ont été prises par consensus et sont intervenues à la suite de conclusions du Conseil européen qui appelaient à renforcer le rôle de la BEI en matière de défense.
À la suite des auditions que j'ai conduites, je vous propose d'adopter la proposition de résolution européenne en y apportant deux modifications principales.
Tout d'abord, je suggère d'inclure une clause de préférence européenne, pour garantir que les financements ouverts grâce à l'extension du champ de financement de la BEI aux armes et munitions ne bénéficient bien qu'aux industries européennes de défense. Certes, la proposition prévoit déjà que l'extension concerne les armes et munitions produites par les industries européennes de défense. Il m'apparaît néanmoins nécessaire d'insister sur ce point et de préciser la définition de ces industries. Alors que certains États souhaiteraient autoriser un financement d'armes et de munitions américaines, je suggère d'inscrire que ces financements visent les « entreprises établies dans l'Union ou dans un pays associé, sans restriction imposée par des États tiers sur l'utilisation des équipements ». Cette formulation reprend celle qui est inscrite dans le règlement relatif au programme pour l'industrie européenne de la défense (Edip), qui a été adopté fin 2025. Je précise que cette définition ne couvre pas l'Ukraine, le choix étant fait de viser les entreprises établies dans les États actionnaires de la BEI ou dans des États associés.
Ensuite, je vous propose de préciser le champ des armes et munitions couvertes par cette extension, afin de rassurer les investisseurs de la BEI et de lever toute ambiguïté sur le périmètre retenu. La BEI doit pouvoir financer l'ensemble des armes et munitions produites par les industries européennes de défense, à l'exception des armes interdites par les conventions internationales sur les armes auxquelles la majorité des États membres sont parties.
Cette formulation reprend celle retenue par l'Union européenne dans le règlement délégué du 28 août 2025. Sont ainsi exclues les armes biologiques, les armes chimiques, les mines antipersonnel et les armes à sous-munitions.
Je propose enfin trois amendements rédactionnels.
M. Ronan Le Gleut, vice-président. - Merci beaucoup à Dominique de Legge pour son dernier rapport au nom de notre commission, dont il est un pilier et l'expert ès défense.
M. Didier Marie. - Nous souscrivons à cette proposition de résolution. La BEI n'a cessé de faire progresser sa doctrine. Elle vient d'octroyer un prêt de 3 milliards d'euros à Airbus, qui produit de l'armement, sans aucune naïveté.
Les amendements du rapporteur, notamment visant à restreindre le type d'armements couvert, nous conviennent très bien.
Mme Pascale Gruny. - Je remercie notre rapporteur et l'auteur de la proposition de résolution. Ces sujets sont très importants, ce que l'on ne l'imaginait pas, voilà encore dix ans. La BEI doit nous accompagner. Tout seuls, nous ne saurons pas nous protéger. La France a toujours eu un rôle important dans la défense européenne. Nous avons, autour de nous, des loups prêts à tout. Nous devons, de notre côté, être prêts à tout pour protéger nos concitoyens.
Examen de l'article unique
M. Dominique de Legge, rapporteur. - L'amendement COM-1 est rédactionnel.
L'amendement COM-1 est adopté.
M. Dominique de Legge, rapporteur. - L'amendement COM-2 est rédactionnel.
L'amendement COM-2 est adopté.
M. Dominique de Legge, rapporteur. - Il s'agit, à l'amendement COM-3 d'inscrire une clause de préférence européenne.
Mme Pascale Gruny. - C'est une évidence ! Il est dommage de devoir le préciser.
L'amendement COM-3 est adopté.
M. Dominique de Legge, rapporteur. - L'amendement COM-4 découle de l'adoption du précédent.
L'amendement COM-4 est adopté.
M. Dominique de Legge, rapporteur. - L'amendement COM-5 est rédactionnel.
L'amendement COM-5 est adopté.
La commission adopte, à l'unanimité, la proposition de résolution européenne ainsi modifiée, disponible en ligne sur le site du Sénat.