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Projet de loi relatif à la lutte contre les exclusions

 

CHAPITRE IV
-
MOYENS D'EXISTENCE

Dans le projet de loi initial, ce chapitre comprend six articles portant respectivement, limitation de la portée des exceptions au principe de l'insaisissabilité des prestations familiales (art. 68), obligation de revalorisation annuelle de l'allocation de solidarité spécifique (ASS) et de l'allocation d'insertion (art. 69), mise en oeuvre d'un mécanisme d'intéressement pour les titulaires de l'allocation parent isolé (art. 70), préservation du droit à une vie familiale normale pour les personnes accueillies en CHRS (art. 71), garantie du droit de chacun à un accès minimum à l'eau, à l'électricité et au téléphone (art. 72) et garantie du droit au compte bancaire (art. 73).

Trois articles additionnels ont été introduits par l'Assemblée nationale en première lecture à ce chapitre pour garantir le caractère incessible et insaisissable de l'AI et de l'ASS (art. 68 A), engager une concertation sur la mise en oeuvre du droit au transport pour les chômeurs en fin de droits et les demandeurs d'emploi de moins de 26 ans (art. 69 bis) et légaliser la technique des « titres-services » appelés « chèque d'accompagnement personnalisé » (art. 73 bis).

Art. 68 A
(Art. L. 351-10 bis du code du travail)
Caractère incessible et insaisissable de l'allocation d'insertion et de l'allocation de solidarité spécifique

Cet article additionnel introduit à l'initiative de la commission spéciale à l'Assemblée nationale avec avis favorable du Gouvernement, pose le principe du caractère incessible et insaisissable de l'allocation d'insertion et de l'allocation de solidarité spécifique.

Ces deux minima sociaux bénéficient donc du même régime protecteur que celui mis en place au titre du RMI par l'article 31 de la loi du 1er décembre 1988.

Votre rapporteur rappelle, sous le commentaire de l'article 69 ci-après, les caractéristiques et les publics de ces deux allocations qui sont financées par le budget de l'Etat dans le cadre du Fonds de solidarité chômage.

Cet article insère un article dans la section du code du travail relative au régime de solidarité pour les travailleurs privés d'emploi.

Les deux derniers alinéas du texte proposé définissent les modalités selon lesquelles les établissements bancaires doivent garantir le caractère insaisissable des prestations. Ils reprennent un dispositif déjà prévu à l'article 31 précité de la loi RMI.

Votre commission vous demande d'adopter cet article sans modification.

Art. 68
(Art. L. 553-4 du code de la sécurité sociale)
Fixation d'un seuil minimal insaisissable pour les prestations familiales

Cet article prévoit, dans le projet de loi initial que, lorsqu'il est fait exception au principe d'insaisissabilité des prestations familiales, le montant de la saisie ne peut excéder un pourcentage des allocations familiales versées qui sera fixé par décret. Selon les informations fournies par le Gouvernement, le taux maximal autorisé de la saisie devait s'élever à 50 %.

L'article L. 553-4 du code de la sécurité sociale pose le principe de la non-cessibilité et de l'insaisissabilité des prestations familiales, sauf exceptions limitativement énumérées par le législateur.

S'agissant de la cessibilité, des exceptions sont prévues afin de permettre le versement direct de l'allocation logement au bailleur ou au prêteur (cf. commentaire de l'article 60 ci-dessus).

Concernant l'interdiction des saisies, trois exceptions sont envisagées par l'article L. 553-4 précité :

- pour le recouvrement de prestations familiales indûment versées à la suite d'une manoeuvre frauduleuse ou d'une fausse déclaration de l'allocataire ;

Ce cas doit être distingué du simple paiement indu de prestations familiales visé à l'article L. 553-2 du code de la sécurité sociale : si l'allocataire ne conteste pas le caractère indu, la dette peut être récupérée par retenues sur les prestations à venir ou par remboursement intégral de la dette en un seul versement si l'allocataire opte pour cette solution. La même règle est applicable en cas de non remboursement d'un prêt subventionné ou consenti par une caisse d'allocation familiale ;

pour le paiement de dettes alimentaires ou l'exécution de la contribution aux charges du mariage et liées à l'entretien des enfants : la saisie est limitée par son objet et ne peut porter que sur l'allocation pour jeune enfant, les allocations familiales, le complément familial, l'allocation de rentrée scolaire, l'allocation de soutien familial, l'allocation parentale d'éducation (l'API et l'allocation d'adoption ne sont pas visées) ;

pour le paiement des frais liés à l'entrée en établissement d'éducation spéciale pour handicapés : la saisie peut être opérée sur l'allocation d'éducation spéciale (AES).

Concrètement, selon le Gouvernement, les situations d'impayés concernent pour l'essentiel des dettes de cantine scolaire ainsi que des dettes hospitalières (forfait hospitalier).

Le taux maximum de la saisie prévu par le texte ne concerne pas les manoeuvres frauduleuses mais uniquement les saisies opérées dans les deux dernières hypothèses évoquées ci-dessus, à savoir la saisie pour des dettes liées à l'entretien de l'enfant ou relatives à l'accès à un établissement d'éducation spéciale pour handicapés.

Ce type de saisie doit être distingué de la saisie opérée par un organisme débiteur des prestations familiales subrogé dans les droits du parent créancier pour le recouvrement des créances alimentaires impayées lorsque l'un au moins des parents se soustrait totalement au versement d'une créance alimentaire pour enfants fixée par décision de justice.

Cet article appelle une observation préalable de votre rapporteur. Lors de l'examen de la loi du 25 juillet 1994 dite « loi Famille », il avait été prévu, s'agissant des retenues pour récupération de paiement indu sans fraude, que celles-ci seraient déterminées en fonction de la composition de la famille, de ses ressources, des charges de logement et du montant des prestations servies par les CAF, dans des conditions fixées par décret.

Or, ce décret n'est toujours pas paru et l'administration a maintenu le dispositif déjà applicable lors de l'entrée en vigueur de la « loi Famille » et l'autorisant à retenir au maximum 20 % sur les prestations à venir (art. R. 553-2 du code de la sécurité sociale).

Votre rapporteur ne peut que regretter le retard pris dans l'application de la « loi Famille » alors qu'il a eu la confirmation au cours de ses auditions que la CNAF était prête à mettre en oeuvre le nouveau dispositif de saisie dont le niveau de préparation est relativement avancé. Il est logique que l'administration récupère des sommes versées pour l'entretien des enfants lorsque celles-ci ne sont pas utilisées à cette fin.

Il est vrai qu'aujourd'hui la mise en oeuvre de la saisie-attribution, qui entraîne le blocage du montant intégral des prestations saisissables servies jusqu'à l'extinction de la dette, peut déstabiliser la situation budgétaire de familles en situation précaire.

La mesure proposée a simplement pour objet d'étaler dans le temps le recouvrement de la créance qui pourra cependant être poursuivie chaque mois par l'organisme débiteur27(*). Elle ne remet donc pas en cause le principe de la récupération mais en atténue les effets les plus criants.

Par ailleurs, il ne faut pas oublier que dans le cas d'un quasi-abandon de l'enfant, la procédure utilisable ne serait pas celle de la saisie mais du transfert du montant des prestations familiales à une autre personne physique ou morale sous le contrôle du juge des enfants (article L. 552-6 du code de la sécurité sociale).

En première lecture à l'Assemblée nationale, un amendement du Gouvernement a été adopté à l'unanimité afin de renvoyer, pour la détermination du taux maximum de la saisie, au décret mentionné ci-dessus et prévu au deuxième alinéa de l'article L. 553-2 du code de la sécurité sociale pour la mise en oeuvre de la retenue pour remboursement de paiement indu de prestations familiales.

Votre rapporteur se félicite de ce renvoi qui permettra d'ajuster le niveau de la saisie à la situation spécifique de la famille en tenant compte de sa composition, de son niveau de revenus, du poids de ses charges de logement et du montant total des sommes servies par les CAF.

Il devient maintenant de plus en plus impératif que le décret, dont le législateur avait souhaité la parution à partir de juillet 1994, puisse être pris dans un délai acceptable.

Sous réserve de ces observations, votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

* 27 Cette mesure d'étalement atténue la brutalité de la saisie.