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Projet de loi relatif à la lutte contre les exclusions

 

Art. 4
(Art. L. 322-4-7, L. 322-4-12, L. 322-4-15 et L. 980-2 du code du travail)
Recentrage du contrat emploi solidarité (CES)
sur les personnes en difficulté

Cet article « recentre » les catégories de publics admis au titre du contrat emploi solidarité (CES) sur les bénéficiaires de minima sociaux et sur les personnes rencontrant des difficultés particulières d'accès à l'emploi ; il modifie les conditions dans lesquelles l'aide de l'Etat est accordée au titre de ces contrats.

Mis en place par la loi du 19 décembre 1989 en remplacement des travaux d'utilité collective (TUC), des programmes d'insertion locale (PIL) et des activités d'intérêt général, les CES sont des contrats aidés en secteur non marchand au profit des publics en difficulté. Employés essentiellement dans les collectivités locales, les établissements publics et les associations7(*), les CES ont pour objet le développement d'activités répondant à des besoins non satisfaits.

L'effectif total des bénéficiaires d'un CES (nouveau contrat et avenant) était de 281.000 titulaires fin février 1998 contre 317.700 en 19978(*).

Le montant des crédits consacrés par le budget de l'Etat au RMI s'élevait à 11,6 milliards de francs dans le budget 1998 pour un montant estimé de 500.000 entrées annuelles dans le dispositif. Il convient de noter que les crédits ont fait l'objet d'une diminution de 384 millions de francs (- 3,2 %) dans le budget 1998 par rapport à celui de 1997.

Le paragraphe I de cet article modifie la liste des personnes susceptibles de conclure un CES visé à l'article L. 322-4-7 du code du travail.

Cet article dispose actuellement que les CES sont réservés :

- aux chômeurs de longue durée ;

- aux chômeurs âgés de plus de 50 ans ;

- aux personnes handicapées ;

- aux bénéficiaires de l'allocation du revenu minimum d'insertion (RMI) ;

- aux jeunes de plus de 18 ans et de moins de 26 ans connaissant des difficultés particulières d'insertion.

A titre exceptionnel, les personnes ne rentrant pas dans l'une de ces catégories et rencontrant des difficultés particulières d'accès à l'emploi peuvent bénéficier d'un CES.

Ce texte a fait l'objet d'un décret d'application9(*) qui précise les notions explicitées ci-dessus. Sont visés parmi les bénéficiaires de CES :

- les jeunes âgés de 18 à 25 ans révolus titulaires au plus d'un diplôme de niveau V (CAP ou BEP) ;

- les demandeurs d'emploi âgés de 50 ans ou plus ;

- les personnes qui ont été inscrites comme demandeurs d'emploi pendant douze mois durant les dix-huit mois qui ont précédé la date d'embauche ;

- les bénéficiaires de l'allocation de solidarité spécifique ;

- les bénéficiaires de l'allocation de revenu minimum d'insertion, ainsi que leur conjoint ou concubin ;

- les travailleurs reconnus handicapés par la commission technique d'orientation et de reclassement professionnel et les autres bénéficiaires de l'obligation d'emploi instituée par l'article L. 323-1 du code du travail ;

- à titre exceptionnel, des personnes ne remplissant pas les conditions prévues et rencontrant des difficultés particulières d'accès à l'emploi.

Sont notamment concernés par le dernier alinéa les femmes isolées, les détenus bénéficiant d'une mesure de placement extérieur et les personnes sortant de prison.

Dorénavant, le dispositif proposé par le projet de loi initial réserve le bénéfice du CES :

- aux demandeurs d'emploi de longue durée ;

- aux bénéficiaires du RMI, de l'allocation de solidarité spécifique et de l'allocation parent isolé (API) ;

- aux bénéficiaires de l'obligation d'emploi prévue à l'article L. 323-1 : étaient visées auparavant les « personnes handicapées » ; la nouvelle formule, qui était déjà appliquée par décret, permet d'intégrer également les victimes d'accident du travail titulaires d'une pension ou d'une rente d'invalidité, ainsi que les mutilés de guerre et assimilés (veuves de guerre, orphelins de guerre, etc.) ;

- aux « catégories de personnes déterminées par décret en Conseil d'Etat rencontrant des difficultés particulières d'accès à l'emploi ».

Cette dernière catégorie peut sembler surprenante dans la mesure où le législateur, après avoir fixé une liste apparemment limitative, confie une délégation très large au pouvoir réglementaire pour assouplir le dispositif ; il convient cependant de noter qu'une disposition analogue est déjà prévue s'agissant de la définition des publics prioritaires au titre du contrat initiative emploi.

Pour ce qui concerne le contenu du futur décret, il convient de se référer au programme de prévention et lutte contre les exclusions du 4 mars qui cite en plus des catégories énumérées dans le projet de loi, « les personnes sous main de justice et les jeunes en difficulté, notamment lorsqu'ils sont issus de l'aide sociale à l'enfance ou relèvent de la protection judiciaire de la jeunesse ».

La différence essentielle entre la nouvelle configuration du CES et l'ancienne tient à la moindre place faite aux jeunes. Alors que dans le mécanisme actuel, un employeur peut recruter un jeune dès lors qu'il est âgé entre 18 à 26 ans et qu'il est titulaire, au plus d'un CAP ou d'un BEP, le nouveau dispositif n'ouvre l'accès aux CES qu'aux jeunes en situation très difficile (jeunes délinquants ; aide sociale à l'enfance).

Cette modification tire les conséquences de la création des emplois jeunes et de la volonté du Gouvernement de les axer désormais plus nettement en faveur des jeunes les plus en difficulté.

Par ailleurs, le nouveau dispositif ne permet plus a priori d'embaucher dans le cadre d'un CES un chômeur âgé de plus de 50 ans qui ne respecte pas la condition de durée minimale de chômage (douze mois).

Enfin, s'agissant des parents isolés, ne seront plus pris en compte que ceux qui sont effectivement en charge de leurs enfants et qui répondent aux conditions de ressources pour le versement de l'API (soit 5.330 francs au plus par mois pour une personne avec deux enfants à charge).

En opérant son recentrage, le ministre de l'emploi et de la solidarité s'inscrit dans le droit fil des différentes mesures prises par les gouvernements précédents.

Il convient de rappeler que la loi quinquennale du 20 décembre 1993, en particulier, avait mis la catégorie des chômeurs de longue durée en première position dans les publics éligibles au CES, afin de mettre l'accent sur l'effort à engager en leur faveur.

Par ailleurs, afin que les CES soient mieux orientés vers les personnes les plus vulnérables, une circulaire du 13 mai 1994 a déterminé les publics les plus menacés d'exclusion qui devaient accéder prioritairement au CES, le taux de la rémunération prise en charge par l'Etat étant alors plus important.

Sont cités :

- les chômeurs de très longue durée, c'est-à-dire les personnes inscrites comme demandeurs d'emploi depuis plus de trois ans à l'ANPE ;

- les bénéficiaires du RMI, ainsi que leur conjoint ou concubin, sans emploi depuis plus d'un an ;

- les travailleurs reconnus handicapés par la commission technique d'orientation et de reclassement professionnel (COTOREP), ainsi que les autres catégories de bénéficiaires d'une obligation d'emploi ;

- les chômeurs de longue durée âgés de plus de 50 ans ;

- les jeunes les plus en difficulté, notamment ceux en chômage de longue durée ou issus de quartiers défavorisés ou de zones rurales en difficulté, ainsi que les jeunes appartenant à un foyer bénéficiant du RMI ou suivis par les services de la protection judiciaire de la jeunesse (PJJ).

Dans son Rapport public de 1996, la Cour des Comptes avait souligné que malgré la notion de « public prioritaire », la préférence positive pour les plus défavorisés restait encore insuffisante : la Cour faisait notamment valoir que les publics prioritaires ne représentaient en 1995 que 36 % des entrées totales de l'année en CES (soit 12 % pour les chômeurs de très longue durée, 18 % pour les titulaires du RMI chômeurs depuis plus d'un an et 6 % pour les handicapés).

Il est à noter qu'en 1996, cette proportion s'était élevée à plus de 43 %, la part des chômeurs de très longue durée étant passé à 17 % du nombre de CES, et celle des bénéficiaires du RMI à près de 25 % du total.

L'orientation des jeunes vers les emplois-ville avait donc permis, dès 1996, une meilleure utilisation du CES.

Par circulaire du 31 décembre 1997, Mme Martine Aubry a indiqué aux préfets que le CES devait redevenir « un véritable sas vers l'emploi pérenne pour les personnes qui n'ont pas d'autre recours » et devait être réservé aux personnes « qui ne sont pas susceptibles d'occuper un emploi ordinaire, aidé ou non, ou de suivre une formation qualifiante ». Le CES doit donc être recentré sur les chômeurs de très longue durée (plus de trois ans), les demandeurs d'emploi de longue durée de plus de 50 ans, les bénéficiaires du RMI sans emploi depuis plus d'un an, les personnes handicapées, les personnes sous main de justice, les jeunes en difficulté, notamment lorsqu'ils sont issus de l'aide sociale à l'enfance ou relèvent de la protection judiciaire de la jeunesse ou des services de prévention spécialisée. La proportion de ces publics prioritaires dans les CES doit passer d'un peu plus de la moitié (55 %) aux deux tiers (66 %).

Les employeurs doivent être mobilisés afin que les titulaires de CES exercent « une activité valorisante et bénéficient d'un tutorat structuré, et de formations complémentaires répondant à leur projet professionnel ». Ils seront encouragés à s'engager par la signature de chartes de qualité. Les salariés sous CES feront l'objet d'un suivi personnalisé.

Il est « indispensable de ne pas maintenir en CES des personnes qui sont en mesure de franchir une autre étape vers l'emploi », indique le ministre. Aussi, les renouvellements, au-delà de 12 mois, ne devront être envisagés qu'en cas de « situation sociale particulièrement difficile ou de parcours d'insertion identifié et validé nécessitant une durée supérieure à un an ».

Le paragraphe II du projet de loi initial révise la rédaction des dispositions relatives au mode de calcul de la prise en charge par l'Etat de la rémunération des titulaires de CES.

Dans sa nouvelle rédaction, l'article L. 322-4-12 se limiterait à poser le principe général de la prise en charge par l'Etat d'une « partie du coût afférent aux embauches » de titulaires de CES. Dans la rédaction actuelle, il est indiqué au premier alinéa de l'article L. 322-4-12 que l'Etat prend en charge « tout ou partie de la rémunération ».

La base de calcul de la prise en charge devrait donc désormais intégrer les cotisations d'assurance chômage alors que celles-ci font aujourd'hui l'objet d'un traitement particulier. Par ailleurs, dans le projet de loi initial, le nouveau texte exclut la possibilité d'une prise en charge à 100 % du coût du CES ou de la rémunération. L'Assemblée nationale a amendé ce point.

Le premier alinéa de l'article L. 322-4-12 est maintenu. Il prévoit :

- l'exonération de l'organisme employeur de toute charge fiscale ou parafiscale sur l'aide versée par l'Etat. L'article L. 322-4-13, modifié par la loi quinquennale, dispose de manière plus précise que la rémunération versée aux salariés sous CES est exonérée de la taxe sur les salaires, de la taxe d'apprentissage et des participations au titre de la formation professionnelle et de l'effort de construction ;

- la possibilité d'une participation de l'Etat pour prendre en charge tout ou partie des frais de formation complémentaire. Actuellement, sur la base d'un avenant à la convention de CES, l'Etat peut accorder une aide forfaitaire de 22 francs par heure dans la limite de 400 heures, la durée moyenne étant fixée à 200 heures ;

La nouvelle rédaction de l'article supprime le deuxième alinéa selon lequel la part de la rémunération prise en charge est calculée sur la base du SMIC et peut être majorée « en fonction de la durée antérieure du chômage, de l'âge et de la situation des RMI ».

Le paragraphe IV de cet article supprime l'article L. 322-4-15 du code du travail qui dispose que les jeunes de 18 à 26 ans qui bénéficient d'un crédit-formation peuvent souscrire un contrat emploi solidarité par cohérence avec la modification résultant du paragraphe I ci-dessus, aux termes de laquelle les jeunes de moins de 26 ans qui ne sont pas chômeurs de longue durée ne peuvent plus accéder directement au CES.

L'étude d'impact considère que l'actuel L. 322-4-15 ne « répondait plus à un besoin » et rappelle qu'en tout état de cause, dans le cadre de l'actuel L. 980-2 du code du travail, les contrats en alternance, les contrats d'apprentissage et les contrats emploi solidarité concourent à « l'exercice, en tant que de besoin, du « droit à qualification » et peuvent donc ouvrir droit à un crédit formation ».

L'Assemblée nationale a adopté plusieurs modifications à cet article :

En premier lieu, elle a élargi le champ des publics en difficulté pouvant bénéficier d'un CES, aux « jeunes de plus de 18 ans et de moins de 26 ans connaissant des difficultés particulières d'insertion », malgré l'avis défavorable du Gouvernement qui souhaitait réserver le CES aux jeunes connaissant les plus graves difficultés et cumulant les handicaps d'ordre social et professionnel.

Régime actuel de la participation de l'Etat au titre des CES

La part de la rémunération prise en charge par l'Etat est calculée sur la base du taux horaire du SMIC. Elle est égale à :

- 65 % pour le droit commun des CES ;

- 85 % pour les bénéficiaires en difficulté (chômeurs de longue durée, bénéficiaires du RMI, ainsi que leur conjoint ou concubin, personnes reconnues handicapées et autres bénéficiaires de l'obligation d'emploi).

La prise en charge inclut les cotisations sociales patronales à l'exception de la cotisation d'assurance chômage.

Afin d'encourager le développement du dispositif un Fonds de compensation a été mis en place destiné à compléter l'aide accordée par l'Etat aux employeurs de salariés sous contrat emploi-solidarité.

Jusqu'en juillet 1992, l'aide était exclusivement attribuée en fonction de la nature et de la capacité de financement de l'employeur, l'accès au Fonds étant réservé aux organismes de petite taille ou dépourvus de ressources budgétaires leur permettant de prendre en charge une partie de la rémunération et la cotisation patronale d'assurance chômage.

Certains organismes étaient éligibles de plein droit au Fonds de compensation (communes ayant 1.500 habitants au plus, associations ayant au plus deux salariés, établissements publics administratifs, à l'exception des établissements hospitaliers) ou à titre dérogatoire (communes de plus de 1.500 habitants, associations ayant plus de deux salariés). L'Etat leur assurait la prise en charge intégrale de la rémunération versée ainsi que de la cotisation patronale d'assurance chômage.

Depuis 1992, le fonds a été ouvert à l'ensemble des CES conclus avec des chômeurs de longue durée, des bénéficiaires du RMI et des personnes handicapées.

Avant le 1er janvier 1997, le Fonds prenait en charge 50 % du coût restant à la charge de l'employeur. Mais ce taux pouvait être porté à 100 % par décision du préfet ou par délégation, lorsqu'il s'agissait d'employeurs qui consentent un effort de recrutement important au bénéfice des publics prioritaires et disposant de faibles moyens.

Depuis le 1er janvier 1997, ainsi pour les conventions et avenants prenant effet à compter du 1er février 1996, les interventions du fonds de compensations sont désormais réservées aux CES destinés aux publics prioritaires de la politique de l'emploi : chômeurs de très longue durée (plus de trois ans d'inscription comme demandeurs d'emploi), bénéficiaires du RMI sans emploi depuis plus d'un an, personnes handicapées, personnes âgées de plus de 50 ans et demandeurs d'emploi de longue durée (au moins 12 mois dans les 18 derniers mois). Pour ces publics prioritaires, le fonds intervient de manière à porter à 90 % de la charge financière représentée par l'emploi d'une personne en CES (rémunération et cotisation d'assurance chômage) la prise en charge assurée par l'Etat. Restent 10 % de ce montant à la charge de l'employeur, soit environ 350 francs par mois.

Pour les employeurs qui consentent un effort important en faveur de l'insertion professionnelle des publics prioritaires et qui ne peuvent assumer la contribution demeurant à leur charge, le fonds peut intervenir de manière à porter à 95 % de la charge financière représentée par l'emploi d'une personne en CES la prise en charge assurée par l'Etat. Restent 5 % de ce montant à la charge de l'employeur, soit environ 175 francs par mois.

Pour les bénéficiaires du RMI, les conseils généraux peuvent prendre en charge tout ou partie de la contribution de l'employeur, cette aide étant imputable sur les crédits d'insertion obligatoires.

Pour les établissements publics d'enseignement relevant du ministère de l'Education nationale et du ministère de l'Agriculture, ainsi que pour les établissements publics hospitaliers, signant un CES destiné aux personnes prioritaires, le fonds de compensation intervient pour porter la prise en charge de l'Etat à 95 %.

En second lieu, l'Assemblée nationale a prévu (paragraphe I bis) que le renouvellement d'un CES accompli auprès d'un employeur public ne pouvait intervenir qu'à la condition qu'il s'accompagne d'un dispositif de formation visant à faciliter l'insertion professionnelle de l'intéressé.

Il est ajouté qu'en cas de non-renouvellement du contrat en raison de l'absence de dispositif de formation, la collectivité territoriale ou, de manière générale, l'employeur public ne pourrait recruter un CES sur le même poste pendant une durée de six mois.

Le Gouvernement qui était hostile à cet amendement, car le CES n'a pas vocation à devenir une sorte de contrat de qualification en alternance dans le secteur non marchand, a demandé que les mots « dispositifs de formation » remplacent les termes « dispositif de qualification » inscrit dans le titre initial.

En outre, l'Assemblée nationale (paragraphe I ter) est revenue sur la disposition de la loi n° 97-940 du 16 octobre 1997 relative à l'emploi des jeunes prévoyant que les titulaires d'un CES pouvaient « pour une durée limitée et dans des conditions déterminées par décret » être autorisés à exercer une activité professionnelle complémentaire dans le cadre d'un contrat de travail à temps partiel avec un employeur du secteur privé.

Constatant le retard pris dans la publication du décret, en l'absence duquel la disposition est inapplicable, l'Assemblée nationale a prévu que la possibilité de cumul était valable pour une durée « limitée à un an ».

Le Gouvernement a été défavorable à l'adoption de cet amendement en raison de la nécessité de prévoir que le cumul ne serait pas possible pendant les premiers mois du CES, afin que ce dernier ne soit pas considéré comme un emploi d'appoint.

S'agissant de la prise en charge du coût des CES, l'Assemblée nationale a rétabli le principe d'une prise en charge en « tout ou partie » du coût afférent aux embauches de titulaires de CES.

Mme Martine Aubry a rappelé toutefois qu'il ne devait pas en être conclu par les employeurs « qu'une prise en charge à 100 % du coût de l'emploi en CES était à nouveau possible ».

Enfin, après un débat relativement difficile avec le Gouvernement qui y était opposé, l'Assemblée nationale a adopté à l'unanimité la possibilité pour les bénéficiaires d'un CES de conclure avec un second employeur un contrat de travail à temps partiel dans la limite d'un mi-temps (paragraphe V).

Par rapport au dispositif prévu au paragraphe I bis voté auparavant par l'Assemblée nationale, cette possibilité de cumul n'est pas limité dans le temps.

Enfin on signalera qu'un amendement de coordination de référence au sein du code du travail a été prévu au paragraphe IV.

Votre commission vous propose d'adopter cinq amendements à cet article.

Deux amendements ont respectivement pour objet d'introduire, dans la liste des personnes auxquelles sont réservés les contrats emploi-solidarité, les demandeurs d'emploi âgés de plus de 50 ans, quelle que soit la durée de leur période de chômage, ainsi que les veuves titulaires de l'allocation de veuvage.

Un amendement supprime la disposition introduite par le deuxième alinéa du paragraphe I bis du présent article qui prévoit qu'en cas de non-renouvellement d'un CES en raison de l'absence de dispositifs de formation, il ne peut être recouru à un nouveau CES pour pourvoir un même poste avant expiration d'une période de six mois. En effet, cette sanction, qui dans certains cas pourrait laisser un besoin social insatisfait au niveau de la commune, témoigne d'une défiance envers des collectivités locales. En revanche, l'alinéa qui prévoit que les collectivités locales sont tenues d'offrir une formation en cas de renouvellement d'un CES a été maintenu.

Enfin, un amendement porte sur la question de l'exercice d'une activité professionnelle par les titulaires d'un CES et précise que ces derniers peuvent, à l'issue d'une période de trois mois, et pour une durée limitée à un an, être autorisés à exercer une telle activité complémentaire dans la limite d'un mi-temps.

Un amendement supprime, par coordination, le paragraphe V de l'article.

Votre commission vous propose d'adopter cet article ainsi modifié.

* 7 Les CES peuvent être également être recrutés par les organismes de sécurité sociale, les mutuelles, les institutions paritaires de prévoyance et de retraite, les comités d'entreprise, les syndicats professionnels et les personnes morales chargées de la gestion d'un service public (SAHLM...).

* 8 Premières informations et première synthèse DARES.

* 9 Décret n° 90-105 du 30 janvier 1990 relatif aux contrats emploi solidarité.