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Projet de loi relatif à la lutte contre les exclusions

 

Article additionnel après l'article 8
Maintien des dérogations prévues en faveur des associations intermédiaires dans le cadre de l'application de la loi relative au développement des emplois de service aux particuliers

Cet article additionnel, proposé par votre commission, a pour objet de proroger d'un an la dérogation dont bénéficient les associations intermédiaires qui assurent des emplois de service auprès des particuliers.

La loi n° 96-63 du 29 janvier 1996 en faveur du développement des emplois de service auprès des particuliers exige que les associations comme les entreprises effectuant du placement de travailleurs auprès de particuliers obtiennent un agrément qualité pour toutes prestations envers des personnes de plus de soixante-dix ans et des enfants de moins de trois ans.

Cette exigence d'un agrément qualité pour ce type de prestations se justifie par le fait que l'intervention au domicile de ces personnes est créatrice d'exigences particulières notamment en considération de leur fragilité actuelle ou potentielle. Les associations intermédiaires dont le rôle est d'embaucher pour des missions de courte durée des personnes rencontrant des difficultés particulières d'insertion ne peuvent répondre aux critères exigés pour l'obtention de l'agrément qualité qui vise des prestations s'adressant à des populations a priori vulnérables puisqu'il s'agit d'enfants de moins de trois ans ou de personnes âgées, handicapées ou dépendantes.

Cependant, compte tenu des difficultés que ces dispositions pourraient faire naître pour les associations intermédiaires, il a été décidé que, jusqu'au 31 décembre 1998, les associations intermédiaires titulaires d'un agrément simple seraient autorisées à intervenir au domicile des personnes âgées autonomes de plus de soixante-dix ans sous réserve que ce soit strictement pour des activités portant sur l'entretien de la maison et du jardin.

Il apparaît aujourd'hui nécessaire de prolonger ce délai d'un an, jusqu'au 31 décembre 1999.

Votre commission vous propose d'insérer cet article additionnel par voie d'amendement.

Art. 9
(Art. L. 322-4-16-4 à L. 322-4-16-6 du code du travail)
Conseil départemental d'insertion par l'activité économique,
Fonds départemental pour l'insertion et plans locaux
pour l'insertion et l'emploi

Cet article crée un conseil départemental de l'insertion par l'activité économique (CDIAE) ainsi qu'un fonds départemental financé par l'Etat. Par ailleurs, il érige au niveau législatif les plans locaux pour l'insertion et l'emploi (PLIE) qui ne concernent pas seulement l'insertion par l'activité économique.

·  Cet article propose d'insérer un article L. 322-4-16-4 dans le code du travail afin de créer le Conseil départemental de l'insertion par l'activité économique qui prendrait le relais de l'actuel comité départemental de l'insertion par l'économique tout en élargissant ses attributions.

Traditionnellement compétent dans le cadre de l'aide à la création d'entreprise par des demandeurs d'emploi, l'actuel comité départemental de l'insertion par l'économique voit sa composition élargie quand il remplit ses fonctions vis-à-vis des structures d'insertion sociale et professionnelle.

Les membres qui composent le comité dans le cadre de l'aide à la création d'entreprise sont : le trésorier-payeur général du département, le directeur départemental du travail et de l'emploi, le directeur départemental des eaux et forêts, le directeur de la Banque de France, ou leurs représentants, et quatre personnalités qualifiées désignées par le préfet en raison de leur expérience dans le domaine de la création et de la gestion d'entreprise.

Aux termes du décret n° 95-447 du 25 avril 1995, lorsque le comité siège en matière d'insertion économique, sa composition est complétée par le directeur départemental des affaires sanitaires et sociales, ou son représentant, un représentant de l'ANPE, trois personnalités qualifiées désignées par le préfet de département en raison de leur expérience dans les domaines de l'insertion sociale et professionnelle, et un représentant de la profession du travail temporaire également désigné par le préfet.

Actuellement, le comité est chargé d'émettre un avis préalable sur la possibilité pour les entreprises d'insertion et entreprises d'intérim d'insertion de conclure pour la première fois une convention avec l'Etat et d'accéder aux fonds de garantie des emprunts institués à leur intention pour répondre à leurs besoins en fonds de roulement et en investissements.

Le comité est tenu informé du renouvellement des conventions déjà passées et des avenants signés dans le cadre d'une convention pluriannuelle.

Pour les associations intermédiaires, le comité émet également un avis lorsqu'une association est agréée par l'Etat ainsi que sur l'accès de l'association à une garantie d'emprunt. Toutefois, à la différence des entreprises d'insertion, le comité émet chaque année un avis sur le renouvellement annuel de l'agrément aux associations intermédiaires.

Cet article modifie l'appellation du comité qui deviendrait désormais un « conseil départemental de l'insertion par l'activité économique ».

La composition du Conseil, qui sera présidé par le préfet, sera décidée par décret : il est précisé dans l'étude d'impact que les élus locaux (et l'agence départementale d'insertion dans les DOM) seront intégrés au conseil départemental qui doit devenir une « instance locale d'animation et de proposition ».

Outre son rôle consultatif sur l'agrément des conventions passées avec les employeurs de l'insertion par l'activité économique, le conseil se verrait confier trois missions :

- déterminer la nature des actions à mener dans le secteur de l'insertion par l'activité économique ;

- élaborer un plan départemental pluriannuel pour l'insertion et l'emploi ;

- assister le préfet dans la préparation et le suivi des conventions ainsi que dans la gestion du Fonds pour l'insertion économique.

Le développement du rôle de planification du nouveau conseil soulève la question de la cohérence avec le programme départemental d'insertion (PDI) résultant en matière de cogestion par le préfet et le président du conseil général des mesures relatives aux titulaires du RMI.

Aux termes de la loi n° 88-1088 du 1er décembre 1988 relative au RMI, le conseil départemental d'insertion élabore le PDI qui concerne, en priorité, mais pas exclusivement, les bénéficiaires du RMI : il s'agit d'évaluer les besoins à satisfaire, de recenser les actions d'insertion déjà prises, d'évaluer les moyens supplémentaires à mettre en oeuvre. Le champ du PDI peut au demeurant être élargi à l'ensemble de la lutte contre la pauvreté et l'exclusion.

Le nouveau conseil départemental devrait donc être conduit à travailler en coopération avec le conseil départemental d'insertion, d'autant plus que les titulaires du RMI ont vocation à être embauchés, mais pas exclusivement, par des entreprises d'insertion ou des associations intermédiaires.

En tout état de cause, la mission de contrôle du conseil départemental sera sensiblement renforcée : il est précisé dans l'étude d'impact que toutes les demandes de convention seront soumises chaque année pour avis au conseil, qu'il s'agisse des EI, des ETTI ou des AI.

·  L'article L. 322-4-16-5 institue un Fonds départemental pour l'insertion.

Géré par le préfet du département qui attribuera les aides après avis du conseil départemental de l'insertion par l'activité économique, ce Fonds doit avoir vocation à financer, d'une part, les études des entreprises d'insertion et des associations intermédiaires dans tous les domaines nécessaires pour faciliter leur démarrage (études prospectives, de faisabilité, analyse des comptes de gestion...) et, d'autre part, les études nécessaires à leur développement (aide au démarrage, financement de locaux ou d'équipements).

Le Gouvernement envisage d'affecter 10 millions de francs aux Fonds en 1998, puis 45 millions de francs en 1999 et 70 millions de francs en l'an 2000.

Il n'existe pas aujourd'hui de crédits spécifiques en ce domaine. Toutefois, dans le cadre des conventions « promotion de l'emploi », des aides peuvent prendre en charge une partie du coût des actions de formation des porteurs de projet de structures d'insertion ou des responsables de ces structures pour améliorer leur capacité à gérer de telles structures. Les conventions « promotion-emploi » ont donné lieu à l'inscription de 12,75 millions de francs de crédits en lois de finances pour 1998 : ces crédits ne sont pas uniquement destinés au secteur de l'insertion par l'activité économique.

Pour être exhaustif, il est important de rappeler, qu'outre les crédits relatifs à la subvention forfaitaire d'aide par poste d'insertion créé (chapitre 44-74, article 31 - 398 millions de francs en 1998), le ministère des affaires sociales dispose d'une ligne budgétaire spécifique (chapitre 47-21, article 90 - 131 millions de francs en 1998) qui permet d'aider au démarrage ou au développement de l'entreprise d'insertion, à compenser les surcoûts d'encadrement et d'accompagnement social et à soutenir les réseaux de coordination ou de soutien12(*).

La question se pose de savoir si la création des Fonds départementaux ne pourrait pas se traduire par une réduction corrélative de ces crédits aujourd'hui déconcentrés auprès des DDASS.

·  Enfin l'article L. 322-4-16-6 érige au niveau de la loi les actuels « plans locaux d'insertion économique » (PLIE) en les dénommant « plans locaux pour l'insertion et l'emploi ».

Instaurés à titre expérimental en janvier 1993, les PLIE constituent un dispositif d'insertion au bénéfice des personnes menacées d'exclusion (titulaires du RMI, jeunes, chômeurs de longue durée) qui présente l'avantage de permettre une mobilisation des crédits du Fonds social européen à l'appui des initiatives locales.

Deux circulaires du 16 août 1994 et du 22 mai 199613(*) ont détaillé les modalités de fonctionnement d'une procédure qui trouve son origine dans le souci d'accéder aux circuits de financement spécifiques mis en place dans le cadre de l'Union européenne. Le contenu de ces circulaires est résumé dans l'encadré ci-dessous.

Le PLIE doit en principe « établir des synergies » entre les différents acteurs publics de l'insertion et notamment de l'ensemble des composantes du service public de l'emploi (ANPE et AFPA en particulier) ainsi que des organismes sociaux qui relèvent des collectivités locales ou des organismes de sécurité sociale. En outre, il doit permettre de développer des partenariats économiques en priorité avec les PME-PMI et les établissements bancaires.

L'intérêt du PLIE réside dans l'« effet de levier » que procure le financement du Fonds social européen aux actions engagées par les collectivités locales : en effet, le montant des crédits engagés par les collectivités locales ouvre droit à un apport au moins équivalent de crédits de la part de FSE.

Avant 1993, le versement des crédits du FSE au titre des PLIE s'effectuait sous la forme d'une subvention globale qui permettait de prendre en compte aussi bien les crédits des collectivités locales que les crédits de l'Etat, contractualisés le cas échéant dans le cadre des contrats de plan Etat-Régions.

Depuis 1994, les nouveaux règlements communautaires font obligation de distinguer parmi les objectifs du FSE les volets nationaux des volets locaux :

Les crédits mobilisés par l'Etat peuvent être cofinancés par le FSE au titre du seul volet national du programme opérationnel de l'objectif 3. Pour conserver à ce programme sa cohérence et éviter des doubles financements, les crédits du FSE relatifs aux PLIE ne peuvent désormais intervenir qu'en complément des moyens apportés par les collectivités locales pour le financement d'actions éligibles.

Principaux aspects des actuels PLIE

Le PLIE est destiné à favoriser le retour à l'emploi des personnes les plus en difficulté et initié par une collectivité locale ou un regroupement de collectivités locales. Il permet de mobiliser sur des objectifs quantitatifs et qualitatifs clairement identifiés, et sur une durée pluriannuelle n'excédant pas cinq ans, l'ensemble des acteurs intervenant au plan local en faveur de l'insertion : communes, département, région, entreprises, organismes socioprofessionnels, structures d'insertion et réseaux associatifs aux côtés de l'Etat.

Les publics bénéficiaires d'un PLIE se caractérisent au moins par le fait qu'ils se trouvent, au regard de leurs possibilités et de leur volonté d'accéder à l'emploi, dans l'une des situations suivantes :

- une exclusion durable du marché de l'emploi (chômeurs de très longue durée, bénéficiaires du RMI à la recherche d'un emploi) ;

- un cumul de difficultés professionnelles et sociales liées à la famille (éclatement familial), au logement (SDF) ou à la santé (maladie, dépendance...) ;

- une marginalisation sociale (jeunes en grave situation d'échec).

Le PLIE peut contribuer à la conception, au développement et à l'aide au financement de projets multiples, au service de ces populations et de ces parcours d'insertion tels que :

- la création de nouvelles structures d'insertion professionnelle, en recherchant, autant que faire se peut, de nouveaux gisements d'activité, en particulier les besoins en services non encore satisfaits ;

- la création de groupements d'employeurs pour l'insertion et la qualification (GEIQ) ainsi que la fondation de clubs d'entreprises pour l'insertion ;

- la recherche systématique d'actions liées à l'insertion professionnelle et sociale dans la passation des marchés publics locaux ;

- la constitution et le soutien à des dispositifs d'accès à l'emploi et de suivi dans l'emploi ;

- le soutien à des dispositifs d'aide à la création d'entreprises et à des dispositifs d'ingénierie financière, mis en place et cofinancés par des collectivités locales, destinés à faciliter le développement des structures d'insertion et des entreprises nouvellement créées -fonds de garantie, régie d'avance, en sus des dispositifs existants dans ce domaine et déjà financés par l'Etat (fonds de garantie national pour l'insertion par l'activité économique).

La structure d'animation du PLIE peut être soit constituée sous forme d'une association distincte régie par la loi de 1901, soit intégrée à une structure existante (mission locale, par exemple), mais bénéficiant d'un budget particulier et de moyens clairement identifiés, suivis de façon distincte en comptabilité. Dans les deux cas, un commissaire aux comptes doit être désigné.

Un comité de pilotage local est chargé du suivi opérationnel du PLIE. Il comprendra, en ce qui concerne l'Etat, outre le préfet ou son représentant, le DRFP, le sous-préfet à la ville, le DDTEFP, le DDASS. Il comprendra également le délégué départemental de l'ANPE, le représentant de l'AFPA, le fonctionnaire territorial responsable de la mise en oeuvre du PDI, des représentants des municipalités concernées. Cette instance doit veiller au respect du programme de travail et opérer une évaluation continue du plan, en matière budgétaire comme en matière de résultats obtenus par les populations concernées. Le comité doit s'assurer qu'un suivi individualisé des bénéficiaires est réalisé et que les bénéficiaires et les actions financées dans le cadre du PLIE sont clairement identifiés.

Les PLIE signés à compter de 1994 doivent donc être présentés dans le volet régional de l'objectif 3 ou dans les PDR objectif 1 pour les PLIE des DOM, de la Corse et du Hainaut français (arrondissements de Valenciennes, Douai et Avesnes).

Le présent article met en avant le rôle moteur des communes et des groupements de communes pour l'établissement des PLIE. Il précise que l'Etat apporte « son concours à la mise en oeuvre » de ces plans dans le cadre d'accords passés avec les collectivités locales concernées.

Le montant total des crédits du FSE mobilisés pour l'insertion économique s'élève à 500 millions de francs par an sur la période de 1994-1999 contre 200 millions de francs en 1993. Actuellement, 120 PLIE sont signés.

L'objectif du Gouvernement est de doubler ce nombre pour parvenir à la conclusion de 250 PLIE en l'an 2000. La montée en charge des PLIE devrait s'effectuer comme suit :

En millions de francs

 

1998

1999

2000

Crédits collectivités locales

40

280

500

Apport du FSE

40

280

500

TOTAL

80

560

1.000

Cet article qui apporte une reconnaissance législative à un dispositif déjà existant appelle trois observations :

- Contrairement à ce que semble laisser penser la rédaction de cet article -qui peut être interprétée dans un sens impératif- l'établissement des PLIE devrait bien continuer à revêtir un aspect facultatif pour les communes ou les groupements de communes : en tout état de cause, l'apport complémentaire des crédits FSE doit jouer un effet incitatif fort.

- Par ailleurs, dans le projet de loi initial, il n'est pas apporté de précision sur le rôle du département. Pourtant, il était rappelé, dans la circulaire du 16 août 1994 précitée, que le PLIE, qu'il soit communal ou intercommunal, « devait nécessairement tenir compte et s'appuyer sur les compétences et les interventions du département en matière d'aide sociale, de logement et de transport, afin d'éviter incohérence des initiatives et dispersion des moyens ».

- Une autre question se pose qui est celle du devenir de l'actuel comité de pilotage dans lequel les fonctionnaires de l'Etat jouent un rôle prépondérant. La formule relative au « concours de l'Etat dans la mise en oeuvre des plans locaux d'insertion et d'emploi » pourrait aller dans le sens d'un maintien du rôle de l'Etat dans les relations avec le FSE. L'autre alternative serait une mise en relation beaucoup plus directe entre les collectivités territoriales et les instances communautaires chargées de la gestion du FSE au niveau de la préparation et de la présentation formelle des dossiers.

L'Assemblée nationale a adopté plusieurs modifications à cet article.

Concernant le conseil départemental de l'insertion par l'activité économique :

- à l'initiative de M. Félix Leyzour, la composition du conseil a été précisée au niveau de la loi ; celui-ci doit être composé d'élus locaux, de représentants de l'Etat, de partenaires sociaux et de personnalités qualifiées, notamment issues du mouvement associatif ;

- à l'initiative de M. Gaëtan Gorce, il est indiqué que le conseil détermine la nature des actions à mener en tenant compte « aussi bien des problèmes spécifiques du milieu urbain que de ceux du milieu rural » ;

- la mention qui prévoyait que le conseil examinait les actions d'insertion par l'activité économique « notamment dans le secteur non marchand », a été supprimée ;

- il a été précisé que le plan devrait veiller à sa cohérence avec les autres dispositifs et notamment les programmes départementaux d'insertion, qui concernent l'insertion des titulaires du RMI, ainsi que les plans locaux pluriannuels pour l'insertion et l'emploi ;

- il a été introduit une compétence du conseil en matière d'évaluation annuelle de la mise en oeuvre du fonds départemental pour l'insertion.

S'agissant du fonds départemental pour l'insertion, un amendement de M. Pontier a été adopté pour préciser que le fonds finançait non seulement le développement mais également « la consolidation » des initiatives locales en matière d'insertion par l'activité économique. Il s'agit ainsi de garantir que le fonds aura une action équilibrée vis-à-vis des structures existantes aussi bien que des nouvelles entreprises créées.

Concernant les plans locaux pour l'insertion et l'emploi, l'Assemblée nationale a tout d'abord adopté un amendement prévoyant que les autres collectivités territoriales, les entreprises et les organismes intervenant dans le secteur de l'insertion et de l'emploi pourraient s'associer aux communes et aux groupements de communes pour établir le plan.

Par ailleurs, un amendement de la commission spéciale a encadré plus rigoureusement la définition des plans : ceux-ci facilitent l'accès à l'emploi des personnes en grande difficulté d'insertion sociale et professionnelle dans le cadre de parcours individualisés permettant d'associer accueil, accompagnement social, orientation, formation, insertion et suivi.

Votre commission vous propose d'adopter trois amendements à cet article.

Un amendement indique expressément que les organisations professionnelles ou interprofessionnelles doivent être membres du conseil départemental d'insertion par l'activité économique. En effet, il est actuellement prévu une consultation des organisations professionnelles avant l'agrément d'une association intermédiaire. Cette consultation est importante car les entreprises, du secteur artisanal notamment, sont soucieuses d'éviter les situations de concurrence déloyale.

Un amendement est d'ordre rédactionnel et vise à simplifier la rédaction d'une disposition introduite par l'Assemblée nationale relative à la mission du conseil départemental de l'insertion par l'activité économique.

Un amendement, également d'ordre rédactionnel, indique que l'établissement des plans locaux pluriannuels pour l'insertion et l'emploi a un caractère facultatif pour les communes. En tout état de cause, l'abondement, à titre complémentaire, par les crédits du Fonds social européen, des sommes engagées par les collectivités locales au titre des PLIE, constitue une incitation forte à la mise en place d'un tel plan.

Votre commission vous propose d'adopter cet article ainsi modifié.

* 12 Lettre DAS du 27 mai 1997.

* 13 Circulaire CAB/TEFP n° 94-08 du 16 août 1994 relative au rôle de l'Etat et modalités de soutien aux PLIE (BO Travail n° 94/16) et circulaire CDE 96-14 et 96-15 du 22 mai 1996 relative aux PLIE (BO Travail n° 96/13 du 5 septembre 1996).