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Projet de loi relatif à la lutte contre les exclusions

 

Art. L. 441-1-5 du code de la construction et de l'habitation
Rôle des conférences intercommunales du logement

Cet article prévoit, en matière d'attribution de logements sociaux, que la conférence intercommunale du logement (CIL) est chargée de définir les objectifs d'attribution des logements sociaux à l'intérieur d'un bassin d'habitat.

La CIL constitue, avant la commission locale d'attribution, l'avant-dernière instance de décision en matière de définition de la politique d'occupation des logements sociaux. Il faut rappeler que :

- le ministre, par décret en Conseil d'Etat, définit les critères généraux de priorité pour les personnes en difficulté,

- le ministre conclut des accords nationaux avec les fédérations d'organismes d'HLM,

- le préfet définit, dans le règlement départemental, les critères de priorité pour l'attribution des logements dans le département,

- le plan départemental d'action pour les personnes défavorisées fixe, par bassin d'habitat, les objectifs à atteindre ;

- le préfet conclut un accord collectif triennal avec les organismes d'HLM du département définissant pour chaque organisme un engagement annuel quantifié d'attribution pour les personnes en difficulté,

- le préfet agrée la charte intercommunale du logement préparée à la conférence intercommunale du logement (CIL) et précisant comment sont répartis les objectifs quantifiés d'accueil des divers organismes dans le parc social des communes membres d'un bassin d'habitat.

Outre l'élaboration de la charte, les CIL sont également dotées de deux missions complémentaires :

« fixer des orientations prioritaires d'attribution propres à chaque organisme d'HLM » : ce rôle ne peut être que des plus limités dans la mesure où c'est au préfet de préciser les critères de priorités en matière d'attribution de logement dans le cadre du règlement départemental ; comme on l'a vu plus haut toutefois, le préfet est bien invité à consulter les CIL lors de la préparation de ce règlement départemental (article L. 441-1 ci-dessus) ;

- définir « les besoins de création d'offre adaptés » : en ce domaine, la CIL intervient sur le domaine des conseils départementaux de l'habitat chargés de préparer les programmes locaux de l'habitat (PLH).

En outre, cet article précise les conditions d'information des CIL par le préfet à propos des accords départementaux : les objectifs de répartition des CIL doivent être compatibles avec les objectifs fixés à chaque organisme départemental dans le cadre du CIL.

Les maires des communes non dotées de logements sociaux ne participent pas aux CIL lors de l'élaboration de la charte intercommunale du logement.

Les CIL ne sont pas dotées d'un véritable pouvoir de décision puisque le préfet « agrée » la charte : en cas de refus d'agrément, seules s'appliquent les stipulations des accords collectifs départementaux passés avec les organismes d'HLM.

Le renforcement du rôle du préfet est souligné par la faculté qui lui est ouverte de remettre en cause, en partie, les délibérations votées par les CIL en présentant des « demandes motivées de modification ».

La CIL au fond n'est qu'une instance des plus formelle puisque pour être valables, ses décisions, agréées par le préfet, doivent avoir, en outre, été ratifiées par l'ensemble des communes et par les bailleurs sociaux.

Il convient de rappeler que M. Gérard Vignoble avait proposé, lors de l'examen de l'ancien projet de loi relatif au renforcement de la cohésion sociale, la création de conférence intercommunale du logement rassemblant des communes situées dans un même bassin d'habitat (article 19, amendement n° 26, article L. 441-1-5 du code de la construction et de l'habitation).

La délimitation des bassins d'habitat relevait également de la compétence du préfet. Mais trois différences existaient par rapport au présent dispositif :

- aucun critère précis n'était fixé pour définir les communes à partir desquelles devaient être constituées les conférences intercommunales : celles ci pouvaient être lancées à l'initiative des préfets « lorsque la situation du logement le justifiait au regard des objectifs de mixité sociale et de logement des personnes défavorisées ». L'avis de la commission départementale de la coopération intercommunale et du conseil départemental de l'habitat pouvait réellement jouer un rôle utile ;

- l'adoption d'une charte intercommunale d'attribution des logements « déterminant la répartition des attributions de logement entre les communes du bassin d'habitat » était une faculté mais pas une obligation pour les communes ;

- les objectifs prévus dans la charte s'imposaient aux préfets pourvu qu'ils soient compatibles avec les engagements quantifiés posés par chaque organisme d'HLM dans les accords collectifs départementaux ;

- aucune règle de majorité n'était fixée pour l'adoption des délibérations de la CIL.

En définitive, bien qu'imparfait et sans doute trop directif, le projet issu des travaux de la commission de la production et des échanges en mars 1997 était plus respectueux des droits et libertés des communes que celui qui nous est proposé aujourd'hui.

L'Assemblée nationale a tout d'abord adopté, malgré les réserves du Gouvernement, un amendement présenté par la commission spéciale -approuvé par M. Jacques Barrot qui avait déposé un amendement très proche-, prévoyant que la CIL peut émettre un avis sur le niveau des plafonds de ressources dans le bassin d'habitat.

Elle a également adopté un amendement de M. Gillot et les membres du groupe socialiste visant à mettre en place une évaluation systématique des demandes non satisfaites dans le cadre de la charte intercommunale du logement.

Enfin, elle a adopté, sur proposition de la commission spéciale, un amendement qui a supprimé la disposition prévoyant que la charte intercommunale du logement devait être ratifiée par l'ensemble des représentants des communes ou des bailleurs sociaux.

Votre rapporteur souligne que cette suppression est extrêmement contraignante pour les communes concernées puisqu'elle aboutit en fait à leur enlever en fait toute possibilité de s'opposer à une charte intercommunale qui serait manifestement excessive. Compte tenu des dispositions protectrices adoptées dans son jeu d'amendements en direction des communes membres, il n'a toutefois pas souhaité rétablir cette disposition.

En effet, votre commission vous propose d'adopter six amendements à cet article du code de la construction et de l'habitation, afin en particulier de mieux protéger les droits et libertés des communes dans le cadre du nouveau dispositif d'attribution des logements sociaux.

Le premier amendement prévoit que la charte intercommunale du logement définit la répartition des objectifs quantifiés d'accueil des personnes défavorisées dans le parc locatif social entre les communes concernées. Votre commission a considéré en effet que le texte du projet de loi initial qui permettait de répartir des objectifs quantifiés à un niveau infracommunal dans le parc des logements locatifs sociaux du bassin d'habitat allait trop loin dans le détail et menaçait d'enlever tout pouvoir d'influence des communes sur la répartition de l'habitat social.

Un deuxième amendement précise que la CIL évalue annuellement l'état de la vacance dans le parc des logements locatifs sociaux. Cette information paraît indispensable au moment où le taux de vacance tend à augmenter.

Le troisième amendement dispose que seuls les membres élus de la CIL ont voix délibérative pour l'adoption de la charte intercommunale du logement. Il serait en effet peu compréhensible que des personnes non élues puissent décider du contenu de la charte intercommunale qui joue un rôle essentiel pour déterminer les politiques d'habitat qui sont suivies dans chaque commune concernée.

Le quatrième amendement indique que le préfet peut refuser d'agréer la charte, au cas où les engagements quantifiés annuels de la charte ne sont pas compatibles avec l'ensemble des engagements annuels transmis par le préfet à la conférence intercommunale. Cet amendement corrige ainsi une des particularités du projet de loi qui témoigne d'une grande défiance envers les communes. En effet, le préfet est libre d'agréer ou non une charte intercommunale ratifiée par toutes les communes, ainsi que de demander des modifications de celle-ci. Il convient donc de limiter à un cas précis le refus d'agrément par le préfet.

Le cinquième amendement précise que pour les communes ayant refusé de participer à la CIL du bassin d'habitat, les attributions de logements locatifs sociaux sont prononcées conformément aux principes édictés dans les accords départementaux passés entre les organismes d'HLM et le préfet du département.

Enfin, un sixième et dernier amendement ouvre aux communes la possibilité de constituer une conférence communale du logement afin de mettre en oeuvre les objectifs prévus dans une charte intercommunale. Il s'agit d'offrir une facilité aux communes membres d'une conférence intercommunale pour assurer une concertation sur les conditions dans lesquelles elles vont réaliser sur leur territoire l'objectif d'accueil de personnes défavorisées prévu par la charte intercommunale.