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Projet de loi relatif à la lutte contre les exclusions

 

Art. L. 441-1-4 du code de la construction et de l'habitation
Création des conférences intercommunales du logement

Cet article a pour objet de définir la composition et les conditions dans lesquelles sont créées les conférences intercommunales du logement qui doivent permettre de préciser, au niveau d'un bassin d'habitat, les conditions dans lesquelles sont répartis, entre les communes, les objectifs quantifiés d'attribution de logements sociaux au profit des personnes prioritaires mentionnées par les accords collectifs départementaux.

Les conférences communales ou intercommunales du logement, créées par la loi du 14 novembre 1996 portant mise en oeuvre du pacte de relance pour la ville, sont aujourd'hui obligatoires pour les communes comportant une zone urbaine sensible (ZUS) au titre de la politique de la ville. La conférence est intercommunale lorsque la ZUS s'étend sur le territoire de plusieurs communes.

·  Le texte distingue les zones pour lesquelles la création des CIL sera obligatoire de celles où elle aura un caractère facultatif

La CIL est obligatoirement constituée entre des communes contiguës dès lors :

- qu'une commune comprend une ou plusieurs zones urbaines sensibles (ZUS),

- ou qu'une commune de plus de 5.000 habitants comprend un parc de logements locatifs sociaux représentant plus de 35 % des résidences principales de cette commune.

La notion de logements sociaux est celle définie par le code général des collectivités territoriales, notamment pour le calcul de la dotation de solidarité urbaine (DSU) au sein de la dotation globale de fonctionnement (DGF) des communes.

En revanche, dans une zone d'habitat où aucune commune ne remplit les conditions précitées, la conférence intercommunale du logement peut être créée de manière facultative à la demande des communes (cinquième alinéa).

·  Cet article prévoit surtout un renforcement considérable du pouvoir du préfet qui est habilité par le texte à délimiter le bassin d'habitat de la conférence intercommunale, c'est-à-dire à choisir les communes qui la constitueront à côté des communes dotées d'une ZUS ou d'une forte proportion de logements sociaux (premier alinéa).

L'absence d'initiative demandée aux communes est confirmée par la rédaction du 6ème alinéa qui dispose sans équivoque qu'après avoir défini le bassin d'habitat, le préfet compétent « réunit les maires des communes concernées afin qu'ils créent la CIL ».

Le pouvoir du préfet est d'autant plus important que la notion de bassin d'habitat ne fait l'objet d'aucune définition législative précise.

Le taux de logement social par rapport à la population

La définition des logements sociaux est issue du décret n° 94-366 du 10 mai 1994 codifié aux articles R. 234-9 et R. 234-10 du code des communes.

Sont considérés comme des logements sociaux :

·  les logements à usage locatif définis ci-après :

- logements appartenant aux organismes d'habitation à loyer modéré, ainsi que ceux appartenant aux collectivités locales et gérés par lesdits organismes ;

- logements appartenant aux sociétés d'économie mixte ;

- logements appartenant aux sociétés immobilières à participation majoritaire de la Caisse des dépôts et consignations ;

- logements appartenant à l'Etat ;

- logements appartenant aux collectivités locales ;

- logements appartenant aux établissements publics, excepté les logements appartenant à des établissements publics bancaires, de crédit et d'assurances et aux filiales de ces organismes ;

- logements appartenant à des bailleurs, personnes morales à vocation sociale et leurs filiales, dont le patrimoine locatif à usage d'habitation est composé d'au moins mille logements et qui :

a) ou bien ont bénéficié de prêts spéciaux à la construction consentis par le Crédit foncier de France ou la Caisse française de développement ;

b) ou bien sont régis par une convention conclue en application de l'article L. 351-2 (2°, 3° et 4°) du code de la construction et de l'habitation ;

c) ou bien ont bénéficié de la participation des employeurs à l'effort de construction ;

·   les logements achevés depuis moins de dix ans et occupés par leur propriétaire si celui-ci a financé ce logement dans les conditions prévues par la section II du chapitre unique du titre III du livre III du code de la construction et de l'habitation.

Le seuil de cinq logements mentionné au 2° du III de l'article L. 234-12 s'apprécie à la date du permis de construire.

Sont également considérés comme logements sociaux et sont retenus à raison d'un logement pour trois lits, les logements-foyers tels que définis à l'article R. 351-55 du code de la construction et de l'habitation et les résidences universitaires gérées par les centres régionaux des oeuvres universitaires et sociales.

Il convient de rappeler que le nombre total de logements d'une commune est égal au nombre d'articles du rôle général de taxe d'habitation, à l'exclusion des dépendances bâties non rattachées.

La loi mentionne (article 4 de la loi du 31 mai 1990) que le plan départemental d'action en faveur des personnes défavorisées fixe les objectifs à atteindre par bassin d'habitat.

Selon la doctrine, il ressort des travaux parlementaires de la loi du 4 mai 1990 que le bassin d'habitat est « une aire géographique définie à partir d'un ensemble de critères à la fois démographiques et économiques et à l'intérieur de laquelle se font des migrations entre lieux de travail, de résidence et équipements urbains ».

Mais cette tentative de définition reste suffisamment floue pour laisser une marge de manoeuvre importante au préfet pour circonscrire les contours de la zone correspondant à la conférence intercommunale. Or, c'est au sein de cette zone que la CIL doit définir la répartition des objectifs quantifiés d'accueil des personnes défavorisées dans le parc de logements locatifs sociaux du bassin d'habitat (article L. 441-1-5 infra). La CIL joue donc un rôle clé pour définir les traits de la politique d'habitat des communes.

La seule mesure de concertation préalable incombant au préfet est de consulter :

- la commission départementale de la coopération intercommunale,

- et le conseil départemental de l'habitat.

Mais ces consultations ne lient pas la décision du préfet qui, dans le projet de loi initial, n'est notamment pas tenu de prendre en compte les structures de coopération intercommunale déjà existantes, en particulier en matière de logement ou d'habitat.

Le présent article envisage deux cas où la configuration de la CIL présente des spécificités géographiques :

- lorsque le bassin d'habitat regroupe des communes situées dans des départements différents, la délimitation de la CIL est faite par les préfets des départements concernés ;

- toutefois, dans la région Ile-de-France, la délimitation relève, dans ce cas, de la compétence du préfet de région.

Enfin, le présent article détermine la composition de la CIL par référence à celle déjà prévue dans le cadre de la loi portant mise en oeuvre du pacte de relance pour la ville.

Présidée par le représentant des maires des communes intéressées désigné par ceux-ci21(*), la CIL comprend les maires concernés, les préfets concernés, les bailleurs sociaux (OPHLM, SAHLM, OPAC), les représentants des associations d'insertion ou d'aide au logement et les organismes collecteurs du « 1 % logement ». Cette formule ne diffère pas de celle déjà existante mais le projet de loi ajoute que la conférence intercommunale délibère à la majorité de ses membres et qu'elle se réunit au moins une fois par an.

La présidence par le préfet en cas de carence de la CIL est une hypothèse déjà envisagée par la loi portant mise en oeuvre du pacte de relance pour la ville.

L'Assemblée nationale a adopté plusieurs modifications à cet article.

Sur proposition de M. Alain Cacheux, rapporteur, elle a indiqué que la notion de bassin d'habitat était mise en oeuvre là où les impératifs liés à la mise en oeuvre du droit au logement et la mixité sociale le justifiaient.

A l'initiative de M. Rimbert et du groupe socialiste, elle a prévu que les bassins d'habitat devaient représenter des territoires cohérents d'intervention en matière de politique du logement et d'urbanisme.

Elle a adopté un amendement de sa commission spéciale prévoyant que la délimitation des bassins d'habitat tiendrait compte des structures de coopération intercommunale existantes.

Sur proposition de M. Sève et les membres du groupe socialiste, elle a imposé une consultation pour avis de la conférence régionale du logement avant la délimitation des bassins d'habitat en Ile-de-France.

Par ailleurs, à leur initiative, elle a modifié le critère retenu pour définir les communes dont le nombre de logement social est considéré comme insuffisant et autour desquelles est obligatoirement constituée une conférence intercommunale : ne sont pris en compte les communes dont le parc de logements sociaux financés par des prêts PLA, soit en acquisition-amélioration, soit en construction, dépasse de 20 % le nombre de résidences principales dans la commune.

Enfin, à l'initiative de la commission spéciale, les représentants des associations de locataires affiliées à une organisation siégeant à la commission nationale de concertation ont été ajoutés à la liste des participants à la conférence intercommunale du logement. Le Gouvernement s'est montré réservé sur cet amendement.

Outre, un amendement rédactionnel, votre commission vous propose d'adopter huit amendements à cet article du code de la construction et de l'habitation.

Un amendement a pour objet d'obliger le préfet à prendre en compte, pour la délimitation des bassins d'habitat, les structures de coopération intercommunale existantes, les bassins d'habitat délimités par le PDALPD et les conférences intercommunales déjà existantes. Il s'agit d'inciter très fortement les représentants de l'Etat dans le département à ne pas adopter de délimitation des bassins d'habitat qui irait à l'encontre de la volonté intercommunale exprimée sur le terrain.

Un amendement rétablit les critères qui avaient été prévus dans le projet de loi initial pour définir les communes qui sont tenues de créer une conférence intercommunale du logement (CIL) en raison de leur proportion de logements sociaux, ceci afin d'éviter un morcellement de ces conférences.

La rédaction du projet de loi initial présente en effet deux avantages : tout d'abord, elle se réfère à la définition des logements sociaux qui est retenue pour le calcul de la DGF des communes, ce qui permet d'assurer une certaine cohérence de l'ensemble du dispositif ; ensuite, elle permet d'éviter de fragmenter de manière excessive le nombre de conférences intercommunales du logement.

Selon les informations fournies par le Gouvernement, le nombre de communes visées dans le projet de loi initial au titre du critère « logement social » était de 176 ; il passerait à 398 dans le dispositif de l'Assemblée nationale. Toutefois, compte tenu des communes dotées d'une ZUS et de celles qui sont contiguës à une autre commune entrant dans le dispositif, le nombre de communes supplémentaires qui seraient visées atteindrait environ une centaine de collectivités locales. Ce chiffre, pour lequel nous ne disposons pas de répartition par département, apparaît de nature à réduire de manière excessive la taille des conférences du logement.

Un amendement prévoit que les maires concernés peuvent constituer à l'unanimité, et non à la majorité, une conférence intercommunale lorsque le territoire des communes agglomérées présente d'importants déséquilibres de peuplement. Votre rapporteur considère que la formule introduite par l'Assemblée nationale est très vague et qu'il est préférable que l'accord de toutes les communes concernées soit obtenu pour mettre en place une CIL.

Un amendement indique que le préfet transmet aux communes concernées la délimitation des bassins d'habitat dans un délai de six mois à compter de la publication de la loi. La transmission fait courir le délai de trois mois dans lequel les communes peuvent décider de refuser d'intégrer la CIL.

Un amendement impose aux préfets de réunir les maires concernés dans un délai de trois mois à compter de la transmission de la délimitation des bassins d'habitat, à l'exclusion des communes ayant refusé par délibération de faire partie de la conférence intercommunale du logement.

Cet amendement est au coeur du dispositif proposé par votre commission : il s'agit de permettre aux communes, qui estimeraient que le bassin d'habitat délimité par un préfet est erroné ou ne correspond pas à une réalité, de refuser de participer à la conférence intercommunale. Dans ce cas toutefois, les attributions de logements pourront être effectuées dans la commune conformément aux accords départementaux passés entre le préfet et les organismes d'HLM.

Un amendement ajoute les associations de défense des personnes en situation d'exclusion par le logement à la liste des associations représentées dans la CIL. Il s'agit d'une conséquence du dispositif adopté à l'article 16 B ci-dessus.

Un amendement permet au conseil général de déléguer un représentant aux travaux de la CIL ;

Enfin, un dernier amendement supprime la disposition prévoyant que la CIL délibère à la majorité de ses membres afin que les débats se déroulent de manière consensuelle au sein des CIL. Ces dernières pourront décider si elles souhaitent adopter leurs décisions à l'unanimité ou selon une règle de majorité simple ou qualifiée.

* 21 La notion de désignation recouvre la possibilité d'une élection ou d'une désignation sans vote par assentiment commun des maires concernés.