AVANT PROPOS
La construction des bâtiments publics relève d'une compétence majeure des collectivités, tout particulièrement des communes, qui assument la maîtrise d'ouvrage de nombreux équipements de proximité (écoles, établissements et services d'accueil de jeunes enfants, maisons de santé, maisons d'assistantes maternelles, salle des fêtes, stades, halles, déchetteries...). Ces infrastructures structurent la vie locale et répondent à des besoins essentiels de nos concitoyens.
Or, alors que les communes sont soumises à une pression budgétaire de plus en plus lourde, nombreux sont les élus locaux qui s'inquiètent de la forte augmentation des coûts de construction et d'aménagement au cours des deux dernières décennies. Ainsi, les « maires bâtisseurs » seraient soumis à des contraintes qui entravent leur capacité à construire ou à rénover les principaux bâtiments communaux dont ils ont la charge. Des collectivités sont même contraintes de renoncer à certains projets de construction devenus trop onéreux.
Cette interpellation des élus a conduit la délégation aux collectivités territoriales à lancer une mission transpartisane, visant plusieurs objectifs essentiels.
En premier lieu, elle a souhaité poser un diagnostic aussi précis que possible, afin d'objectiver la situation : peut-on quantifier l'aggravation dans le temps des coûts de construction qui pèsent sur les collectivités territoriales, et notamment sur les communes ? À titre d'exemple, combien coûte la construction d'un bâtiment public en 2025 par rapport à 2015 ou 2005 ? Le surcoût dont les élus ont l'intuition est-il confirmé par les données disponibles ? Comment se situe-t-il par rapport à l'augmentation de l'indice des prix à la consommation ? Est-il compensé par l'augmentation des recettes des collectivités ? Le coût de la construction privée est-il supérieur au coût de la construction publique ? Afin de tenter de répondre à ces interrogations avec une méthodologie rigoureuse et au regard de la carence de l'État en la matière, la mission a fait appel au pôle « science des données » du Sénat.
En second lieu, la mission a cherché à identifier l'existence d'un éventuel lien de causalité entre ces surcoûts, ainsi estimés, et la multiplication des normes et des règles de la commande publique. Cette démarche, éminemment complexe, suppose de répondre aux questions suivantes : le poids croissant des normes (performance énergétique, accessibilité, préservation de l'environnement, sécurité, prévention des inondations, archéologie préventive...) ainsi que les règles de la commande publique imposent-ils aux collectivités territoriales, directement ou indirectement, des surcoûts de construction ? Ces normes ou règles sont-elles toujours proportionnées, d'une part, à l'intérêt qu'elles protègent, d'autre part, à l'objectif - ô combien essentiel dans le contexte budgétaire que chacun connait - de protection des deniers publics ? Comment supprimer ou alléger les « irritants » du quotidien et faire émerger des solutions concrètes pour réduire la pression normative et redonner du pouvoir d'agir aux élus locaux ?
S'agissant des règles de la commande publique, la mission a naturellement veillé à la bonne articulation de ses travaux avec ceux de la commission d'enquête sur les coûts et les modalités de la commande publique qui a rendu ses conclusions le 8 juillet 2025. Certaines recommandations du rapport d'enquête concernent directement le champ de la présente mission et ont été reprises par vos rapporteurs.
En outre, en accord avec la délégation sénatoriale aux outre-mer, la mission n'a pas étendu son périmètre d'investigation aux départements et collectivités ultra-marins. En effet, la délégation outre-mer consacre déjà des travaux à ces questions de coût de construction, lesquelles appellent des réponses spécifiques en fonction des particularités de chaque territoire d'outre-mer. À cet égard, vos rapporteurs se réjouissent que depuis le mois d'avril 2024, l'Union européenne permette aux régions ultrapériphériques (RUP) de déroger au marquage « CE » pour faciliter l'importation de produits de construction. Obtenue grâce à la mobilisation des parlementaires et des autorités françaises, cette dérogation permettra notamment aux territoires ultramarins français de faire face à l'augmentation des prix du fret et de l'approvisionnement en matériaux de construction, grâce à un régime d'exception.
I. LE DIAGNOSTIC : DES COÛTS DE CONSTRUCTION QUI PROGRESSENT BEAUCOUP PLUS VITE QUE LES RECETTES, ENTRAVANT L'INDISPENSABLE CAPACITÉ D'ACTION DES ÉLUS
A. LES INQUIÉTUDES DES ÉLUS LOCAUX
Les auditions menées par vos rapporteurs ont confirmé les inquiétudes ressenties par les élus locaux concernant l'envolée des coûts de construction et d'aménagement depuis 20 ans. Ces inquiétudes sont plus vives chez les élus des communes rurales, dont les marges de manoeuvre budgétaires sont plus étroites.
Les édiles locaux ont également insisté sur deux autres motifs de préoccupation : l'allongement des délais de construction et la multiplication des acteurs, instances et agences impliqués peu ou prou dans les opérations de construction3(*). Ces deux facteurs génèrent en eux-mêmes des coûts de gestion interne pour les collectivités (recrutement de personnel qualifié, recours à des bureaux d'étude...), qui s'ajoutent donc aux surcoûts de construction stricto sensu évoqués plus haut.
En d'autres termes, les élus locaux dressent un constat sans appel : une construction publique en 2025 est à la fois plus onéreuse, plus longue et plus complexe qu'il y a 10 ou 20 ans.
Toutefois, les associations d'élus locaux entendues par vos rapporteurs n'ont pas été en mesure d'objectiver ce constat empirique, faute de données précises disponibles.
* 3 Outre les bureaux d'études, structures privées, ont été cités de nombreux organes publics tels que l'Agence nationale de la cohésion des territoires (ANCT), le Centre d'études et d'expertise sur les risques, l'environnement, la mobilité et l'aménagement (CEREMA), l'Institut national de recherches archéologiques préventives (INRAP), l'Agence de la transition écologique (ADEME), les Architectes des Bâtiments de France (ABF) ainsi que les commissions de sécurité et d'accessibilité compétentes pour les établissements recevant du public.