III. L'OMC CONTOURNÉE DE TOUTE PART, VERS UN ORDRE COMMERCIAL « PLURILATÉRAL » ?
Comme son volet politique représenté par l'Organisation des Nations unies (ONU), dans le domaine économique, le multilatéralisme s'est développé au lendemain de la Seconde Guerre mondiale avec la création d'instruments puis d'institutions dédiées : accords de Bretton Woods en 1944, signature de l'accord général sur les tarifs douaniers et le commerce (GATT) en 1947, puis création de l'Organisation mondiale du commerce (OMC) en 1995.
Le multilatéralisme économique a culminé en 2001 avec l'entrée de la Chine dans l'OMC. Cette adhésion s'est toutefois faite sans que certaines difficultés majeures, telles que le traitement des subventions et les pratiques industrielles étatiques, n'aient été résolues au préalable.
La crise financière de 2008-2009 a marqué un tournant, remettant en question l'idée d'une mondialisation linéaire et « heureuse », pour reprendre l'expression d'Alain Minc20(*).
La remise en cause du multilatéralisme, à laquelle la nouvelle présidence Trump a donné un puissant coup d'accélérateur, se traduit, dans le domaine économique, par la marginalisation d'une OMC déjà affaiblie.
Conçue pour encadrer les échanges et arbitrer les différends, l'organisation se trouve aujourd'hui marginalisée par des pratiques de contournement, l'essor de mécanismes bilatéraux ou plurilatéraux et la paralysie de son organe d'appel, notamment en raison du refus des États-Unis de nommer de nouveaux juges.
A. UNE OMC DE PLUS EN PLUS MARGINALISÉE
1. Une OMC affaiblie par l'échec du cycle de Doha
Lancé en novembre 2001 par l'OMC, le cycle de Doha visait à réformer en profondeur le système commercial international, avec un programme de travail comprenant 21 questions portant sur l'agriculture, les services, la propriété intellectuelle et l'accès aux marchés notamment.
Pourtant, les divergences entre pays se sont rapidement révélées insurmontables. Les pays développés et les pays en développement ne sont pas parvenus à trouver un terrain d'entente sur les questions agricoles, notamment sur les subventions massives des États développés ni sur l'accès aux marchés industriels21(*).
Dès 2004, la moitié des objectifs initiaux, en particulier les dossiers relevant des sujets « de Singapour » concernant la concurrence, les investissements étrangers et les marchés publics, ont été abandonnés22(*).
Au total, comme le relève l'économiste Antoine Bouët23(*) entendu par la mission, entre 1996 et 2022, les douze sommets ministériels de l'OMC ont donné lieu à peu de résultats : « l'accord sur la facilitation du commerce à Bali en 2013, qui a permis une amélioration des procédures douanières dans le monde ; l'accord sur l'élimination des subventions à l'exportation dans l'agriculture à Nairobi en 2015 ; l'accord sur la pêche à Genève en 2022, qui interdit les subventions aux vaisseaux opérant une pêche illicite, non notifiée ou non règlementée, et celles contribuant à la pêche de stocks “surexploités” » et la XIIIe conférence ministérielle qui s'est tenue à Abou Dabi en février 2024 « s'est conclue sur un maigre bilan, à l'image des douze précédents »24(*).
Le blocage des négociations a reflété des désaccords structurels profonds : l'incapacité du système multilatéral à concilier les intérêts des grandes économies et ceux des pays en développement, ainsi que la contestation croissante de la mondialisation libérale.
2. Un organe de règlement des différends paralysé par l'absence de nomination de juges par les États-Unis
Parallèlement, l'OMC connaît une crise d'ordre institutionnel, qui affaiblit sa capacité à faire respecter ses propres règles.
En 2016, les États-Unis ont ainsi décidé de s'opposer au renouvellement des membres de l'organe d'appel de l'Organe de règlement des différends (ORD), officiellement pour des raisons de procédure, les délais étant considérés comme trop longs, et de droit, les États-Unis estimant que l'ORD sortirait de ses prérogatives en ne se contentant pas d'interpréter les règles internationales, mais en créant du droit25(*).
Ce blocage compromet le fonctionnement d'ensemble du mécanisme de règlement des différends. Ainsi, depuis décembre 2019, l'organe d'appel ne dispose en effet plus d'un nombre suffisant de membres pour pouvoir se prononcer, entraînant de facto sa mise à l'arrêt.
Sans cet instrument, présenté par Pascal Lamy, lors du 14e anniversaire de l'OMC, comme le « joyau de la couronne », l'organisation se trouve profondément fragilisée dans l'exercice de sa mission de régulation du commerce international.
L'organe de règlement des différends (ORD)
L'ORD a été créé en même temps que l'OMC, en 1995. Cet organe permet à n'importe quel pays membre de l'OMC de porter plainte contre un autre qui aurait enfreint les règles multilatérales du commerce. Une fois la plainte portée devant l'OMC, les parties au litige ont 60 jours pour négocier un accord entre eux.
Si cette phase de concertation n'aboutit pas, le plaignant peut demander à l'OMC de réunir un panel qui fournit des conclusions juridiques. Les parties au litige peuvent toutes les deux faire appel à la suite de ces premières recommandations. Si tel est le cas, l'organe d'appel peut confirmer, modifier ou aller à l'encontre des premières recommandations. S'il est donné raison au plaignant, le défendeur doit alors mettre en conformité la ou les mesures concernée(s). Si ce dernier refuse, le plaignant peut être autorisé à mettre en place des mesures de représailles contre le défendeur.
L'ORD a joué un rôle déterminant dans la résolution de litiges commerciaux. Depuis 1995, 621 demandes de consultation ont été émises et ont impliqué globalement 53 pays comme plaignants et 55 comme défendeurs. En éliminant les renouvellements de requête et en tenant compte des cas avec plusieurs plaignants, il y a eu, depuis 1995, 616 cas de plainte d'un pays contre un autre.
Pays développés et pays en développement ont eu recours à l'ORD pour résoudre leurs différends et des pays à revenu intermédiaire ont porté plainte contre des pays plus riches. Les litiges ont couvert une grande variété de sujets : mesures anti- dumping, subventions, accords sur l'agriculture, obstacles techniques au commerce, mesures sanitaires et phytosanitaires...
Dans un cas sur six environ (108 sur 616), les différends ont été résolus par voie de consultation, avant qu'un panel soit réuni ou ait produit un rapport. Parmi les procédures qui ont eu recours à un panel et qui ont fait l'objet de prises de décision (295 sur 616), les issues les plus fréquentes ont été une solution coopérative (solution mutuellement négociée ou mise en oeuvre de la recommandation du panel) et on note seulement vingt cas d'autorisation d'application de mesures de représailles.
Source : https://www.cepii.fr/blog/fr/post.asp ? IDcommunique=1022
3. Un contournement des règles par les deux grandes puissances économiques
La marginalisation de l'OMC et, plus généralement, du multilatéralisme commercial est renforcée par l'évolution de la politique commerciale américaine depuis une dizaine d'années et le contournement par la Chine des règles de l'OMC.
Dans une publication de 2024, le Centre d'études prospectives et d'informations internationales (CEPII)26(*) rappelle que les droits de douane imposés par l'administration Trump 1 en 2018 à près de la moitié des importations en provenance de Chine ont été maintenus sous la présidence Biden puis renforcés en mai 2024. Washington affirmait que ces mesures répondaient à des pratiques commerciales déloyales, notamment des subventions non déclarées. Par ailleurs, les États-Unis ont, dès 2018, justifié une partie de ces droits de douane par des considérations de « sécurité nationale ». Si l'OMC a considéré que l'usage de cet argument était abusif dans ce contexte, les États-Unis ont refusé de modifier leur politique, pour des questions de souveraineté.
Par ailleurs, l'adoption en août 2022 de la loi américaine dite Inflation Reduction Act (IRA) a également soulevé des interrogations quant à sa compatibilité avec les règles de l'OMC. Conçue pour encourager la production et l'usage d'énergies propres aux États-Unis (véhicules électriques, production d'électricité décarbonée, etc), elle reposait largement sur des incitations fiscales, qui pouvaient être contraires à la clause de traitement national (article III du GATT, aux termes duquel les produits importés et les produits de fabrication locale doivent être traités de manière égale, du moins une fois que le produit importé a été admis sur le marché). En effet, les avantages fiscaux étaient conditionnés à des critères de contenu local (assemblage sur le sol américain, pourcentage minimal de composants provenant des États-Unis ou d'Amérique du Nord) ce qui exclut de facto les produits importés, y compris s'ils ont satisfait aux formalités douanières.
La multiplication des accords bilatéraux par l'administration Trump 2 depuis le Liberation Day (voir infra) constitue en outre autant d'infractions aux règles de l'OMC. Comme le relève la direction générale du Trésor27(*), les droits « réciproques » prévus par ces accords, en appliquant à chaque partenaire commercial des États-Unis un droit différent, entre en contradiction avec le principe de la Nation la Plus Favorisée consacré à l'article I du GATT, qui implique que tout avantage consenti à une partie sera immédiatement et inconditionnellement consenti à l'ensemble des parties, et contrevient aussi à la notion de réciprocité des concessions.
Au total, comme le souligne Sébastien Jean28(*) et comme il l'a rappelé devant la mission, avec la politique commerciale conduite par l'administration Trump, qui s'articule « autour de la violation des règles les plus fondamentales des accords multilatéraux » et notamment « le traitement de leurs partenaires au cas par cas », lequel « est l'exact contraire de la clause de la nation la plus favorisée, l'article 1er du GATT et « le relèvement unilatéral des droits de douane » qui « enfreint aussi les engagements de plafonnement pris au titre de l'article 2 », les États-Unis ont de facto quitté l'OMC.
De son côté, si la Chine affecte un respect formel des règles de l'OMC, elle y contrevient, en pratique, depuis son adhésion. Ainsi, comme le relève le CEPII29(*), depuis l'entrée de la République populaire de Chine à l'OMC, et plus encore depuis le lancement de son plan « Made in China » en 2015, Pékin a mis en oeuvre de nombreuses aides à son secteur industriel (construction navale, sidérurgie, panneaux solaires, batteries lithium, véhicules électriques, etc), sans procéder à une notification systématique auprès de l'Organisation, en contradiction avec les stipulations de l'article X du GATT.
Ces aides empruntent les circuits propres à son modèle de capitalisme d'État décrits dans le détail infra, en particulier par le biais d'entreprises publiques qui soutiennent les entreprises privées, ce qui permet de contourner la définition de subvention retenue par l'OMC, laquelle vise une aide financière directe d'un gouvernement, mais ne couvre pas les transferts indirects transitant par des entreprises publiques.
Par ailleurs, comme le relève Sébastien Jean30(*), la Chine « multiplie les pratiques coercitives, instrumentalisant l'accès à son marché (et de plus en plus ses produits d'exportation sensibles, comme les terres rares ou certains minerais raffinés) à des fins politiques - comme elle l'a fait récemment à l'encontre de la Lituanie ou de l'Australie -, sans même parler de son utilisation d'enquêtes antidumping comme outil de négociation commerciale (par exemple, l'an dernier contre les eaux-de-vie européennes) ».
* 20 Alain Minc, La mondialisation heureuse, 1998.
* 21 https://www.lexpress.fr/economie/l-echec-des-negociations-de-doha-en-trois-questions_1443 478.html ?utm_source ?cmp_redirect=true.
* 22 Lionel Fontagné et Sébastien Jean, L'OMC en quête d'un avenir, La lettre du CEPII n° 337, 28 novembre 2013.
* 23 https://www.cepii.fr/blog/fr/post.asp ? IDcommunique=1022.
* 24 Antoine Bouët, Leysa Maty Sall et Jeanne Métivier, Le système commercial multilatéral sur le fil du rasoir, in L'économie mondiale 2025, CEPII, 2024, op. cit.
* 25 https://www.vie-publique.fr/fiches/269 895-quest-ce-que-lorgane-de-reglement-des-differends-de-lomc.
* 26 Antoine Bouët, Leysa Maty Sall et Jeanne Métivier, Le système commercial multilatéral sur le fil du rasoir, in L'économie mondiale 2025, CEPII, 2024.
* 27 Direction générale du Trésor, Brèves de l'OMC N° 1 Janvier-Février 2025 : « Que signifie vraiment la réciprocité en matière de politique commerciale ? ».
* 28 Sébastien Jean, De facto, les États-Unis ont quitté l'OMC, Les Échos, 19 février 2025.
* 29 Antoine Bouët, Leysa Maty Sall et Jeanne Métivier, Le système commercial multilatéral sur le fil du rasoir, in L'économie mondiale 2025, CEPII, 2024, op. cit.
* 30 Sébastien Jean, « La Chine et les États-Unis mettent en péril le multilatéralisme commercial », La Croix, 28 février 2025.