II. SIX MOIS DE MENACES ET DE REBONDISSEMENTS QUI ABOUTISSENT À L'ACCORD DE TURNBERRY
A. UNE OFFENSIVE PROTECTIONNISTE SANS PRÉCÉDENT QUI A CONTRAINT L'UNION EUROPÉENNE À NÉGOCIER SOUS LA MENACE
1. Les objectifs économiques et politiques de l'administration Trump
S'inscrivant dans une longue tradition isolationniste et protectionniste américaine éclipsée depuis 1945, le président Trump avait fait valoir sa vision d'un commerce international perçu comme un jeu à somme nul, dont les États-Unis seraient les perdants, dès les années 1980. Dans un contexte où les exportations japonaises connaissaient une forte dynamique sur le marché américain36(*), il avait alors estimé qu'il était temps « de mettre fin à nos déficits gigantesques en faisant payer le Japon et ceux qui peuvent se le permettre ».
Dès son entrée en politique en 2015, il a fait de la réduction du déficit commercial américain, en particulier vis-à-vis de l'Union européenne et de la Chine, un objectif essentiel de sa politique économique, voyant dans les droits de douane (les tariffs) un outil à même de mettre fin aux velléités des pays étrangers de « profiter » des États-Unis.
Si les mesures mises en place lors de son premier mandat (cf. supra) sont demeurées d'ampleur modeste, il a dès le début de son second mandat déclenché une grande offensive mercantiliste, déclarant une guerre commerciale au monde entier qui a culminé lors du spectaculaire « Liberation day » du 2 avril 2025.
À cette occasion, il a notamment expliqué que les États-Unis avaient été « pillés, saccagés, violés et dévastés par des nations proches et lointaines, des alliés comme des ennemis », raison pour laquelle les autorités américaines devaient désormais ériger des barrières commerciales pour se protéger, quand bien même l'écrasante majorité des économistes considéraient une telle théorie comme fondamentalement erronée.
Avant tout destinés à réduire les importations et à inciter les entreprises américaines comme étrangères à investir sur le sol américain pour réindustrialiser le pays et y rapatrier des emplois, les droits de douane de Donald Trump se sont vus en outre assigner d'autres objectifs au fil des semaines, là encore en contradiction avec les enseignements de la théorie économique qui rappellent qu'à un objectif doit correspondre un instrument, sous peine d'inefficacité (règle de Tinbergen).
Les droits de douane américains visent ainsi désormais, dans la vision promue par l'administration Trump, à lever des recettes publiques massives pour l'État fédéral afin de compenser en partie les baisses d'impôts prévues par cette même administration. Si les recettes douanières perçues par les États-Unis ont effectivement plus que doublé entre octobre 2024 et septembre 2025 pour atteindre 202 Md$ (avec un record à 30 Md$ au mois de septembre 2025), soit une hausse de 142 %, le déficit public américain devrait demeurer très élevé, de l'ordre de 5,9 % du PIB en 2025.
Toujours selon l'administration Trump, les droits de douane, lorsqu'ils s'appliquent aux exportations de pays alliés, permettent de faire participer ceux-ci aux coûts des biens publics internationaux offerts par les États-Unis, en particulier la protection militaire dont ils les font bénéficier.
Les « tariffs » tendent enfin à être de plus en plus utilisés comme un pur outil de coercition pour forcer des États, proches alliés des États-Unis ou pas, à leur accorder des avantages spécifiques, voire à modifier leurs législations lorsqu'elles ne conviennent pas aux entreprises américaines, ainsi que l'a illustré l'abandon en juin 2025 par le Canada de sa taxation des entreprises du secteur numérique sous la menace de son voisin du sud.
2. Retour sur six mois chaotiques qui ont culminé avec le « Liberation day »
L'offensive protectionniste de l'administration Trump débute effectivement le 4 février 2025 avec l'instauration de droits de douane de 10 % sur les produits chinois ; elle se poursuit le 10 février, lorsque les États-Unis décident d'instituer à compter du 12 mars 2025 des droits de douane additionnels sur leurs importations d'acier (25 %) et d'aluminium (augmentés de 10 à 25 %), et d'appliquer ces droits à une série de produits dérivés contenant de l'acier et de l'aluminium37(*).
Le 26 mars 2025, le président des États-Unis poursuit son offensive en décidant38(*) par une proclamation présidentielle d'imposer à compter du 3 avril 2025 des droits de douane de 25 % sur certaines importations de véhicules automobiles (berlines, véhicules utilitaires sport, véhicules utilitaires compacts, monospaces et fourgonnettes) et de camions légers en provenance de tous les pays. À compter du 3 mai 2025, ces droits additionnels sur l'automobile sont étendus aux pièces détachées automobiles. S'ajoutant aux 2,5 % de droits de douane préexistants, les droits de douane sur les automobiles européennes et les pièces détachées atteignent par conséquent le taux sans précédent de 27,5 %, ce qui constitue, entre autres, une catastrophe pour l'industrie automobile allemande.
La politique protectionniste du président Trump connaît un point d'orgue le 2 avril 2025 présenté comme le « Liberation day », lors duquel il annonce des droits de douane qualifiés de « réciproques » d'un minimum de 10 % avec tous les pays du monde, et des droits de douane supérieurs, voire très supérieurs, définis selon une méthode dépourvue de tout fondement scientifique, pour une soixantaine de pays présentant un excédent commercial avec les États-Unis. Dans ce cadre, l'Union européenne se voit imposer 20 % de droits de douane39(*).
À peine trois jours plus tard, l'administration américaine se voit contrainte, par la défiance sans précédent manifestée par les marchés financiers envers le dollar et les bons du Trésor américain, de suspendre pour 90 jours40(*) ces droits de douane « réciproques », seul le taux minimal de 10 % entrant en vigueur41(*), afin d'ouvrir des négociations avec des pays du monde entier.
En dépit de cette pause, à compter du 4 juin 2025, l'administration américaine rehausse, de 25 à 50 % les droits additionnels sur les importations d'acier et d'aluminium, pour tous les partenaires commerciaux des États-Unis, à l'exception du Royaume-Uni, avec lequel un premier accord commercial bilatéral venait d'être conclu.
Le 23 juin 2025, l'administration américaine décide de soumettre aux droits additionnels de 50 % sur l'acier et l'aluminium les appareils électroménagers courants (lave-linge, réfrigérateurs, etc.) contenant des composants en acier42(*).
Faute d'avoir réussi à conclure un nombre suffisant d'accords commerciaux, la suspension des droits de douane « réciproques » est ensuite prolongée jusqu'au 1er août 202543(*).
Enfin, le 11 juillet 2025, par un courrier adressé à la présidente de la Commission européenne, le président des États-Unis menace de rehausser le taux du droit dit « réciproque » applicable à l'Union européenne à 30 % et fixe sa date d'entrée en vigueur au 1er août.
La constitutionnalité des droits de douane
« réciproques »
susceptible d'être remise
en cause par la Cour suprême des États-Unis
La future décision qui sera rendue par la Cour suprême des États-Unis sur la conformité à la constitution des droits de douane dits « réciproques » mis en place par le gouvernement américain sur la base de l'International Economic Emergency Powers Act (IEEPA) de 1977 fait planer sur eux un risque élevé d'annulation. Cette décision devrait intervenir au début de l'année 2026, mais aucune échéance précise n'a pour l'heure été déterminée. En cas de décision d'inconstitutionnalité, la question de savoir si un remboursement des droits de douane perçus sur la base juridique contestée sera effectué, et si c'est le cas, s'il le sera au bénéficie des seules parties à l'instance ou de l'ensemble des importateurs qui les ont acquittés, divise la doctrine.
Toutefois, le gouvernement des États-Unis a manifesté son intention de poursuivre la politique commerciale engagée depuis le début de l'année 2025, et donc de faire usage de toutes les autres bases juridiques à sa disposition pour imposer des droits de douane qui viendraient remplacer ceux qui auraient été annulés.
De fait, si la Constitution des États-Unis prévoit la compétence du Congrès en matière de politique commerciale, plusieurs lois accordent de manière dérogatoire au pouvoir exécutif la possibilité de prendre des mesures commerciales. Celles-ci incluent notamment, à la suite d'une enquête, la section 232 du Trade Expansion Act, la section 301 du Trade Act, la section 122 du Trade Act ou la section 338 du Tariff Act. Ces bases juridiques sont notamment actuellement utilisées pour mener des enquêtes sur les équipements médicaux de protection individuelle et les machines industrielles.
Source : Direction générale du Trésor
3. L'adoption par l'Union européenne de mesures de rétorsion commerciale finalement suspendue à la suite de la conclusion de l'accord de Turnberry
Après l'annonce par l'administration Trump de ses premiers droits de douane sur l'acier et l'aluminium, la stratégie de la Commission européenne a consisté à laisser expirer, le 1er avril 2025, la suspension des contre-mesures existantes de 2018 et 2020 visant les États-Unis. Ces contre-mesures ciblaient une série de produits américains en réponse au préjudice économique causé à 8 Md€ d'exportations d'acier et d'aluminium de l'UE.
En complément, en réponse aux nouveaux droits de douane américains sur les automobiles affectant cette fois-ci plus de 18 Md€ d'exportations de l'UE, la Commission européenne a proposé, le 9 avril 2025, un ensemble de nouvelles contre-mesures sur les exportations américaines devant entrer en vigueur à la mi-avril.
Toutefois, à la suite du passage de 20 % à 10 % pour trois mois, soit jusqu'au 9 juillet 2025, des droits de douane sur les produits européens annoncés par le président Trump dans le cadre du « Liberation day », la Commission a adopté, le 14 avril 2025, deux actes juridiques qui respectivement imposaient44(*) puis suspendaient45(*) jusqu'au 14 juillet 2025 les contre-mesures européennes en réponse aux droits additionnels américains sur l'acier, l'aluminium et les produits dérivés européens.
Il s'agissait, par ce geste de bonne volonté, de laisser une chance aux négociations commerciales, tout en préparant en parallèle de nouvelles contre-mesures en réponse à l'imposition par les États-Unis de droits de douane dits « réciproques » et de droits additionnels sur les importations de véhicules et de pièces automobiles.
À la suite de la prolongation du plafonnement à 10 % des droits de douane additionnels « réciproques » par les États-Unis jusqu'au 1er août, la Commission européenne a prolongé à son tour la suspension46(*) de ses contre-mesures jusqu'au 6 août 2025.
Des listes de biens américains soumis à des contre-mesures ont été adoptées par les États membres le 24 juillet 202547(*), prévoyant :
- l'imposition de manière séquencée à compter du 7 août 202548(*), de droits de douane additionnels d'un taux allant jusqu'à 30 % sur 93 Md€ d'importations européennes de biens originaires des États-Unis ;
- l'interdiction, à compter du 7 septembre 2025, de l'exportation vers les États-Unis de déchets et débris d'acier et d'aluminium représentant environ 94 M€ d'exportations de l'Union européenne vers les États-Unis.
Ce paquet unique de contre-mesures résultait de la fusion d'un premier paquet publié le 15 avril 2025, portant sur 21 Md€ d'importations de l'Union européenne de biens originaires des États-Unis et d'un second paquet de 72 Md€, soumis à consultation du 8 mai 2025 au 10 juin 2025.
À la suite de la conclusion de l'accord de Turnberry le 27 juillet 2025, l'Union européenne a néanmoins décidé de suspendre l'ensemble de ses contre-mesures pour une durée de six mois49(*).
Il convient de noter que ces contre-mesures50(*) ne sont pas abrogées, mais seulement suspendues, la Commission européenne ayant vocation à réexaminer régulièrement cette suspension à la lumière de l'évolution des relations commerciales avec les États-Unis, et se réservant la possibilité de réinstituer ces mesures à tout moment ou de décider de l'élaboration de nouvelles mesures de représailles si nécessaire.
* 36 En particulier dans une page de publicité du New York Times le 2 septembre 1987.
* 37 Par exemples, pièces de motorisation automobile, pièces d'avions et d'hélicoptère, pièces d'ascenseurs ou d'escalier mécanique.
* 38 Proclamation 10 908 concernant l'ajustement des importations de voitures et de pièces automobiles aux États-Unis.
* 39 Ce droit additionnel dit « réciproque » est mis en oeuvre par un executive order du 2 avril 2025.
* 40 Suspension actée par un executive order du 9 avril 2025.
* 41 Ce droit additionnel de 10 % est mis en oeuvre par un executive order du 9 avril 2025.
* 42 L'assiette à prendre en compte est la valeur de leur teneur en acier. Ainsi, lorsqu'un produit est un assemblage ou un produit complexe comprenant des éléments en acier/aluminium et d'autres composants (plastique, textile, électronique, etc.), le droit de 50 % s'applique uniquement à la valeur d''acier/aluminium du produit.
* 43 Prolongation actée par un executive order du 7 juillet 2025.
* 44 Entré en vigueur le 15 avril 2025, le règlement d'exécution (UE) 2025/778 dresse en annexes la liste des nomenclatures originaires des États-Unis soumises à des droits additionnels de 25 %, selon un calendrier fixé aux articles 2 et 3 dudit règlement.
* 45 En vertu du règlement d'exécution 2025/786, toutes les contre-mesures introduites par le règlement d'exécution 2025/778 sont suspendues jusqu'au 14 juillet 2025.
* 46 En vertu du règlement d'exécution (UE) 2025/1446 du 14 juillet 2025.
* 47 Par le biais du règlement d'exécution (UE) 2025/1564.
* 48 Ces contre-mesures avaient vocation à s'appliquer en quatre vagues successives, soit à partir du 7 août, du 7 septembre et du 1er décembre 2025, puis à partir du 7 février 2026.
* 49 En vertu du règlement d'exécution (UE) 2025/1727 du 5 août 2025, le règlement d'exécution (UE) 2025/1564 du 24 juillet 2025 qui institue les contre-mesures est suspendu pour une durée de six mois à compter du 6 août 2025.
* 50 La base juridique choisie pour ces contre-mesures est le règlement du 15 mai 2014 dit « Enforcement ».