C. L'ACCORD DE TURNBERRY, UN ACCORD ATYPIQUE QUI POSE PLUSIEURS DIFFICULTÉS SIGNIFICATIVES
1. Un accord déséquilibré et asymétrique au profit des États-Unis, vécu par beaucoup comme une humiliation pour l'Union européenne
L'ensemble des économistes et des experts entendus par les rapporteurs en conviennent : l'accord de Turnberry conclu le 27 juillet entre les États-Unis et l'Union européenne est fondamentalement déséquilibré et asymétrique au profit des États-Unis et au détriment de l'Union européenne.
Pour obtenir cet accord négocié pendant plusieurs mois avec la partie américaine, la Commission européenne a accepté de supprimer les droits de douane sur tous les produits industriels américains.
Elle s'est également engagée à élargir l'accès au marché européen, via des baisses de taux de droits de douane ou des hausses de quotas d'importation, pour certains produits de la mer et certains produits agricoles américains.
En contrepartie, les États-Unis ont mis en place des droits de douane de 15 % qui constituent à la fois un plancher et un plafond pour la plupart des exportations de l'UE, alors qu'en 2024 les deux tiers des exportations de l'UE vers les États-Unis étaient exemptés de droits de douane.
Il s'agit donc, incontestablement, d'une défaite commerciale pour l'Union européenne qui, dans cette négociation, ne s'est pas positionnée comme une puissance commerciale majeure forte de son marché de 450 millions d'habitants, mais s'est comportée, de l'avis de plusieurs économistes entendus par la mission, comme un « petit pays », la faisant apparaître comme un « vassal » des États-Unis.
À cette incontestable réalité économique, est venu s'ajouter le poids politique et symbolique de la conclusion de cet accord, intervenue lors d'une rencontre le 27 juillet 2025 entre le président des États-Unis Donald Trump et la présidente de la Commission européenne Ursula von der Leyen dans le club de golf de Turnberry en Écosse, propriété du président Trump.
Cette « mise en scène détestable », cette « faute politique », pour reprendre les termes de l'ancien directeur général de l'OMC Pascal Lamy devant la mission, a été vécue par beaucoup d'Européens comme une « capitulation » ou, à tout le moins, comme une « humiliation » marquant le déclassement politique du continent européen et son incapacité à peser face à des États-Unis sûrs de leur force.
Plus grave encore peut-être, la Commission européenne, par la voix de sa présidente, a semblé, à cette occasion, internaliser le récit américain d'un excédent européen commercial en matière de biens qu'il aurait été nécessaire de compenser, alors même qu'en comptabilisant également les services, les relations commerciales entre l'Union européenne et les États-Unis apparaissaient fondamentalement équilibrées : elles n'avaient nullement besoin de faire l'objet de modifications en matière de droits de douane pour être « rééquilibrées ».
L'UE a ainsi donné le sentiment qu'elle était prête à beaucoup concéder pour éviter l'épreuve de force.
2. Un accord qui conduit l'Union européenne à bafouer les règles de l'OMC, en particulier la règle de la nation la plus favorisée
Peut-être plus grave à long terme, l'accord de Turnberry a marqué l'abandon par l'Union européenne du respect des règles de l'OMC dont elle avait jusqu'alors toujours assuré la défense avec pugnacité.
En effet, l'une des règles de base de l'OMC est celle de la « nation la plus favorisée » (NPF) déjà mentionnée supra : elle signifie que si le pays X accorde un traitement favorable au pays Y (par exemple en abaissant ses droits de douane), le pays X devra accorder le même traitement à tous les autres membres de l'OMC.
Cette règle essentielle vise à protéger les pays plus faibles des plus forts tout en assurant à tous les pays de pouvoir exporter leurs marchandises à des conditions prévisibles.
Or, en accordant aux États-Unis l'abaissement à zéro de leurs droits de douane sur les produits industriels américains qu'elle importe, sans pour autant l'étendre aux autres membres de l'OMC, l'Union européenne a violé cette règle cardinale de la NPF.
Elle-même construite sur la règle de droit, se voulant la garante du système multilatéral construit au sortir de la Seconde Guerre mondiale, l'UE a ainsi semblé céder au primat de la force sur le droit et donner sa caution au délitement du système commercial multilatéral.
Comme l'indique Mogens Perter Carl58(*), ancien directeur général à la Commission européenne dans son article « Turnberry : la longue durée d'une dérive », le risque est dès lors grand que « la violation des règles de base de l'OMC pour plaire aux États-Unis n'enlève [à l'Union européenne] la crédibilité qu'elle a mis des années à accumuler en tant que défenseur et moteur du droit international ».
3. Des engagements peu réalistes en matière d'énergie et qui ne constituent pas de nouveautés en matière d'investissements ou d'achats d'armement
Dans le cadre de l'accord de Turnberry, la Commission européenne a entériné trois engagements problématiques qui, en outre, ne relèvent nullement de ses compétences, mais bien de celles des États membres ou des entreprises européennes.
En vertu de cet accord, l'Union européenne s'est en effet engagée à procéder à des achats stratégiques en matière énergétique d'une valeur de 750 Md$ (environ 640 Md€), couvrant le pétrole, le gaz naturel liquéfié (GNL), le nucléaire, les carburants et les puces, durant le mandat de Donald Trump.
Selon les services de la Commission européenne entendus par les rapporteurs, ces intentions d'achats énergétiques de l'UE de 250 Md$ par an au cours des trois prochaines années correspondent aux approvisionnements énergétiques considérés comme nécessaires pour garantir une indépendance énergétique totale vis-à-vis de la Russie.
Or, la Commission ne peut pas passer de commandes sur les marchés pétroliers et gaziers, sans compter que de tels engagements seraient susceptibles de remettre en cause les efforts européens de décarbonation.
Surtout, ces chiffres ne sont pas réalistes, car ils impliqueraient que les entreprises américaines redirigent immédiatement toutes leurs exportations d'énergies fossiles vers l'Europe et cessent d'approvisionner leurs autres clients dans le monde, ce qui n'est pas envisageable.
L'UE s'est également engagée à investir sur cette période 600 Md$ aux États-Unis.
Outre le fait que la Commission européenne n'est pas en mesure d'investir à la place des entreprises, ce chiffre représente en réalité les projets actuels d'investissements des entreprises européennes sur le sol américain. La conclusion de l'accord de Turnberry ne devrait donc guère avoir d'impact sur lui. Il reflète simplement la densité des stocks d'investissements mutuels de part et d'autre de l'Atlantique, les investissements directs étrangers (IDE) américains en France représentant, comme mentionné supra, quelque 144 milliards d'euros, ce qui en fait le premier investisseur étranger dans notre pays.
Enfin, la Commission européenne se serait, selon le président américain, engagée à ce que les États membres de l'Union européenne acquièrent pour plusieurs « centaines de milliards de dollars » d'équipements militaires américains.
Le fait est que les projets de réarmement de la plupart des États membres de l'UE, couplés au succès à l'export des équipements américains, signifient qu'une hausse des importations de matériel militaire américain est quasiment certaine dans les années à venir en dépit de la volonté de l'UE de davantage faire appel à ses propres industriels ; cette réalité avait néanmoins vocation à s'imposer avec ou sans l'accord de Turnberry.
4. Des exemptions souhaitables, mais qui pourraient laisser libre cours à l'arbitraire
Comme indiqué supra, l'accord de Turnberry prévoit que les États-Unis et l'Union européenne auront vocation à continuer à négocier afin d'exempter de droits de douane « plancher » d'autres secteurs de l'économie européenne.
Si de telles négociations sont bien sûr souhaitables et doivent être activement conduites, elles montrent à quel point ce système de droits de douane mis en place par l'administration Trump constitue pour elle un outil de pouvoir qu'elle manie de façon discrétionnaire, au gré de ses intérêts, ouvrant la voie à un usage arbitraire et non plus fondé sur un cadre juridique solidement établi et prévisible, pourtant nécessaire au bon fonctionnement du système commercial international.
Lors de son audition, l'économiste Isabelle Méjean a en outre rappelé que la première administration Trump, lorsqu'elle avait mis en place des droits de douane entre 2017 et 2021, avait prévu un système de guichet auquel les entreprises pouvaient directement se présenter pour tenter d'obtenir au cas par cas des exemptions.
Par nature opaque, ce dispositif ouvrait la voie à la mise en oeuvre de pratiques s'assimilant à du favoritisme.
* 58 Mogens Peter Carl est un ancien haut fonctionnaire européen et international, ayant dirigé successivement la Direction générale du Commerce (DG Trade) et la Direction générale de l'Environnement (DG Environment) de la Commission européenne.