II. FACE À CE CHOC CHINOIS, LE DÉBUT DE RÉACTION EUROPÉENNE A RÉVÉLÉ AU GRAND JOUR LES VULNÉRABILITÉS ET LES INSUFFISANCES DE LA POLITIQUE COMMERCIALE EUROPÉENNE
Au cours des dernières années, l'Union européenne a davantage eu tendance à corriger ses vulnérabilités après-coup plutôt qu'à anticiper les évolutions stratégiques, et s'est ainsi trouvée dans une posture trop souvent réactive et purement défensive.
A. LES MESURES ANTIDUMPING SUR LES VOITURES ÉLECTRIQUES : UNE RÉPONSE EFFICACE À COURT TERME, MAIS INSUFFISANTE ET CONTOURNABLE À MOYEN TERME
1. L'épisode des panneaux solaires : un cas d'école de la paralysie européenne
Au cours des années 2010, l'Union européenne a progressivement perdu la maîtrise de sa filière photovoltaïque au profit des fabricants chinois - alors même que les industriels européens disposaient d'une avance technologique -, en raison de la montée en puissance rapide des producteurs chinois, soutenus par des subventions massives et des infrastructures industrielles intégrées, ce qui a provoqué une chute des prix mondiaux.
L'Union européenne n'a pas su réagir fermement face à cette concurrence déloyale et s'est révélée incapable de protéger les acteurs européens - qui dans leur grande majorité ont fait faillite ou ont été contraints de délocaliser leur production. Si, en juin 2013, la Commission européenne a tenté d'imposer des droits provisoires sur les modules et cellules photovoltaïques importés de Chine, au motif que le soutien massif de l'État chinois se traduisait par des prix artificiellement bas, elle a finalement reculé face aux fortes réticences de certains États membres et aux pressions exercées par la Chine. Pour éviter un affrontement commercial avec la Chine, elle a conclu un accord de « prix minimum d'importation », permettant aux fabricants chinois d'échapper aux droits s'ils respectaient un prix plancher et des volumes limités - les droits définitifs, allant jusqu'à 64,9 %, étant maintenus sur les importateurs ne respectant par cet accord.
De nombreuses entreprises européennes ont néanmoins dénoncé l'inefficacité de ce dispositif, contourné par des réacheminements des produits via d'autres pays asiatiques. En conséquence, la Commission a décidé en mars 2018 de ne pas renouveler ces mesures, sans mettre au point de véritable stratégie industrielle pour reconstruire une filière compétitive.
Résultat, l'industrie solaire européenne ne produit plus qu'une fraction marginale des panneaux installés sur son territoire, la Chine contrôlant la quasi-totalité de la chaîne de valeur et exerçant un quasi-monopole sur les importations européennes ; en 2023, 98 % des importations européennes de panneaux solaires provenaient de Chine116(*), plaçant l'Union européenne dans une situation de très forte dépendance.
Cet épisode est devenu un cas d'école, illustrant l'incapacité de l'Union européenne à protéger son industrie, en raison des divergences entre les États membres et des objectifs parfois contradictoires qu'ils poursuivent. Ainsi, certains États, particulièrement engagés dans la transition énergétique, souhaitaient privilégier l'accès à des panneaux solaires à bas prix, jugés indispensables pour atteindre les objectifs climatiques, quand d'autres, disposant d'une base industrielle encore significative, réclamaient un renforcement de la protection commerciale. Ces divergences profondes ont paralysé la prise de décision, retardant la mise en place de mécanismes de protection efficaces.
C'est à l'aune de ce malheureux précédent qu'ont été élaborées les mesures antidumping sur les véhicules électriques.
2. Les droits antidumping sur les véhicules électriques : une réponse tardive et insuffisante
En réponse à l'augmentation des importations en provenance de Chine de voitures électriques très performantes et peu chères, la Commission européenne a officiellement ouvert, le 4 octobre 2023, une enquête antisubventions sur les véhicules électriques chinois.
Après avoir imposé des droits provisoires en juin 2024, la Commission européenne a conclu son enquête le 29 octobre 2024 et adopté des droits additionnels définitifs sur les véhicules électriques à batteries chinois117(*), variant de 17 % à 35,3 % selon les constructeurs118(*), pour une durée de cinq ans. Ces droits s'ajoutent aux droits d'importation de 10 % existant déjà sur ces véhicules.
Cette mesure a obtenu des résultats jugés probants, puisque selon les chiffres transmis par la Commission européenne119(*), depuis l'application de ces droits additionnels, les ventes et la production de véhicules électriques à batterie européens ont respectivement progressé de 28 % et de 19 %, les importations de véhicules chinois chutant pour leur part de 20,25 %.
Néanmoins, les auditions menées par les rapporteurs leur ont montré que ces mesures présentent d'ores et déjà des limites bien identifiées.
En effet, un simple droit de l'ordre de 20 à 40 % pourrait s'avérer insuffisant pour rendre les véhicules chinois moins compétitifs, étant donné la structure de coûts et le soutien public dont ils bénéficient. Selon une étude d'avril 2024120(*), tout tarif douanier inférieur à 40 - 50 % ne serait pas suffisant pour « rendre le marché européen inintéressant pour les exportateurs chinois de véhicules électriques », soulignant qu'avec des droits de 17,4 %, le constructeur chinois BYD gagnerait toujours plus de 9 000 euros par véhicule vendu en Europe, soit 7 fois plus qu'en Chine. En tout état de cause, de nombreux observateurs regrettent le différentiel entre les droits européens et les droits de 100 % appliqués depuis octobre 2024 par les États-Unis sur les véhicules électriques chinois. Ils relèvent également que, contrairement à de nombreux autres pays dans le monde, le marché européen reste ouvert à la Chine, puisque 215 000 véhicules électriques à batterie ont été importés dans l'Union européenne au cours des neuf premiers mois suivant l'instauration des mesures douanières définitives121(*).
Parallèlement, le champ d'application des droits antisubventions reste restreint, puisqu'ils ne couvrent ni les motorisations autres que les véhicules 100 % électriques à batterie, ni les bus, ni les composants.
Quand bien même les droits antisubventions permettraient de rééquilibrer les prix dans l'immédiat, la structuration d'une filière européenne nécessite à moyen terme la mise en place d'une vraie politique d'accompagnement industriel, pour attirer les investissements - l'Europe souffrant d'un retard considérable par rapport à la Chine dans ce secteur. À cet égard, la présentation, par la Commission, d'un plan d'action sectoriel pour l'industrie automobile, le 5 mars 2025, constitue une avancée bienvenue (voir infra).
Enfin, les entreprises chinoises se sont d'ores et déjà adaptées à ces mesures, en stimulant les exportations vers l'Europe de voitures chinoises hybrides (+ 400 % en 2025122(*)), qui ne sont pas touchées par les mesures européennes, et en commençant à construire des usines en Hongrie, pour contourner à l'avenir de tels droits tarifaires.
À cet égard, les auditions ont montré que l'implantation d'opérateurs chinois sur le sol européen ne constituerait une évolution positive qu'à la condition que l'Union européenne parvienne à garantir un réel contenu local.
Cela supposerait :
- d'exiger la création de coentreprises avec des partenaires européens, à l'image des obligations imposées par la Chine aux groupes étrangers pendant plusieurs décennies en exigeant des transferts de propriété intellectuelle, notamment dans le domaine clé des technologies de batteries ;
- de conditionner l'implantation des constructeurs chinois à un seuil minimal d'intégration locale, c'est-à-dire au recours effectif à la chaîne de fournisseurs européens.
Or, sur ce point, aucune progression n'a été enregistrée ces derniers mois, et aucune initiative de la Commission ne semble actuellement en préparation.
En définitive, rien ne garantit que l'Union européenne parviendra à maintenir un certain consensus s'agissant des mesures à privilégier pour préserver la filière automobile européenne, ce d'autant que des voix divergentes se font entendre ; en effet, la Chine a annoncé en représailles le lancement de trois procédures :
- une enquête antidumping sur les brandys européens, qui a débouché le 5 juillet 2025 sur l'imposition de droits antidumping de 32,2 % en moyenne sur ces produits ; une trentaine de producteurs a néanmoins échappé à ces droits de douane à compter de juillet 2025 en échange d'une hausse des prix ;
- une enquête antidumping sur le porc européen, qui a débouché, le 16 décembre 2025 sur l'imposition de droits antidumping allant de 4,9 % à 19,8 %, pour une durée de 5 ans ;
- une enquête antisubventions sur les produits laitiers, pour laquelle les investigations ont été prolongées jusqu'au 21 février 2026.
Dans son rapport annuel123(*) sur les activités antidumping, antisubventions et de sauvegarde de l'Union européenne, et sur l'utilisation d'instruments de défense commerciale par des pays tiers ciblant l'Union en 2024, la Commission a ainsi relevé que « trois enquêtes ouvertes par la Chine ont clairement été lancées en représailles à l'enquête antisubventions de l'Union sur les véhicules électriques à batterie », et indiqué qu'elle avait contesté l'ouverture de l'enquête sur les produits laitiers ainsi que l'ouverture de l'enquête et l'institution de mesures provisoires dans l'affaire du brandy auprès de l'OMC.
* 116 Euronews, « Les exportations d'énergie verte de l'UE progressent sur tous les fronts, mais le bilan reste négatif », 24 octobre 2024.
* 117 Commission européenne, communiqué de presse : « L'UE impose des droits sur les véhicules électriques injustement subventionnés en provenance de Chine, tandis que les discussions sur les engagements de prix se poursuivent », 29 octobre 2024.
* 118 BYD : 17,0 %, Geely : 18,8 %, SAIC : 35,3 %.
* 119 Réponse écrite au questionnaire adressé à la Commission européenne.
* 120 Gregor Sebastian, Noah Barkin et Agatha Kratz, Ain't No Duty High Enough, Rhodium Group, 29 avril 2024.
* 121 Source : réponse écrite au questionnaire adressé à la Commission européenne.
* 122 Source : réponse écrite au questionnaire adressé à la plateforme automobile.
* 123 Rapport de la Commission au Parlement européen et au Conseil, 43e rapport annuel de la Commission au Parlement européen et au Conseil sur les activités antidumping, antisubventions et de sauvegarde de l'Union européenne, et sur l'utilisation d'instruments de défense commerciale par des pays tiers ciblant l'Union en 2024, COM (2025) 428 final.