B. L'ACIER : UNE RÉPONSE ADÉQUATE, MAIS AVEC 18 MOIS DE RETARD
1. Une première mesure de sauvegarde ponctuelle n'ayant pas suffi à préserver le secteur sidérurgique européen
En 2019, dans un contexte marqué par la persistance des surcapacités mondiales d'acier, la Commission européenne a institué une mesure de sauvegarde124(*) à l'encontre de certains produits sidérurgiques, pour éviter un effondrement de la filière européenne et préserver la souveraineté industrielle de l'Union européenne. S'appliquant à tous les pays tiers, cette mesure a instauré des contingents tarifaires (ou quotas à taux réduits) pour 26 catégories de produits en acier, les opérateurs devant acquitter un droit additionnel de 25 % en cas d'épuisement du contingent.
Pour éviter de figer le marché indéfiniment, la Commission a prévu une augmentation automatique de 1 % de ces quotas chaque année, afin de laisser une marge de progression aux importations.
En 2024, estimant que la menace pesant sur l'industrie européenne n'avait pas disparu, la Commission a réévalué les volumes de l'ensemble des contingents ouverts et prolongé la mesure de sauvegarde jusqu'au 30 juin 2026 - soit la durée maximale autorisée pour une telle mesure en application des règles de l'OMC.
La perspective d'une expiration de la mesure de sauvegarde en 2026, alors que la hausse des exportations chinoises et les nouvelles barrières érigées par ses partenaires commerciaux - Corée du Sud, Vietnam, Canada - contre les surcapacités venues de Chine n'ont cessé d'accroître la pression sur la filière européenne, a conduit la Commission à élaborer un nouveau plan d'action pour l'acier et les métaux.
Dévoilé en mars 2025, ce plan d'action destiné à « garantir une industrie sidérurgique et métallurgique compétitive et décarbonée en Europe »125(*) prévoyait :
- un renforcement de la mesure de sauvegarde126(*), avec une réduction du taux de libéralisation de 1 % à 0,1 % permettant de limiter la quantité d'acier pouvant être importée dans l'Union européenne en franchise de droits ;
- le remplacement de la mesure de sauvegarde, à son expiration, par un instrument alternatif pour maintenir une protection du secteur sidérurgique.
2. Un instrument alternatif pour lutter plus efficacement contre les distorsions créées par les surcapacités chinoises
Conformément à ce qu'elle avait annoncé en mars, la Commission a proposé le 7 octobre 2025, une mesure générale de protection de l'acier qui prévoit de :
- limiter les volumes d'importations sans droits de douane à 18,3 millions de tonnes par an, soit une réduction de 47 % par rapport aux quotas d'acier de 2024 ;
- doubler le niveau des droits hors quota à 50 % (contre 25 % dans le cadre de la mesure de sauvegarde actuelle) ;
- renforcer la traçabilité des marchés d'acier, grâce à l'introduction d'une règle « Melt and Pour » permettant de s'assurer de l'origine réelle de l'acier importé, pour prévenir le contournement des mesures par le ré-étiquetage ou le transit via des pays tiers.
Ainsi, selon Stéphane Séjourné, vice-président exécutif pour la prospérité et la stratégie industrielle de la Commission européenne, « seul un peu plus de 10 % du marché de l'Union restera ouvert à la concurrence internationale ».
Bien qu'elles répondent en premier lieu au problème structurel des surcapacités chinoises, ces mesures ne visent pas explicitement la Chine et s'appliquent indistinctement à l'ensemble des pays exportateurs d'acier -- notamment l'Inde, la Turquie, le Japon, les États-Unis, le Royaume-Uni ou encore l'Ukraine. Elles doivent être comprises à la lumière des évolutions récentes de la politique commerciale américaine, en particulier l'instauration de droits de 50 % sur les importations d'acier et d'aluminium présentés supra. En effet, ces droits font peser sur l'Union européenne un risque accru de réorientation des flux commerciaux initialement destinés au marché américain, contre lequel l'Union doit impérativement se prémunir. La position européenne vise donc également à constituer un instrument de pression dans le cadre des discussions avec les États-Unis.
Cette proposition marque une inflexion majeure de la politique commerciale européenne et traduit la priorité accordée à la protection de la base industrielle de l'Union ainsi qu'au renforcement de sa souveraineté stratégique. En effet, pour la première fois, la Commission a proposé une mesure générale de protection en faveur d'un secteur, distincte de la mesure de sauvegarde prévue au titre des accords de l'OMC. Ce virage protectionniste se veut une réponse au problème structurel posé par les surcapacités chinoises.
Comme l'a détaillé M. Denis Redonnet, directeur adjoint de la Direction générale pour le commerce de la Commission européenne lors de son audition au Sénat, « le problème des surcapacités chinoises est tel qu'il exige la continuation d'un certain degré de protection par rapport aux importations » et non plus une mesure temporaire, offrant un simple répit aux entreprises européennes, sans apporter de réponse structurelle.
Toutefois, l'efficacité réelle de cette mesure pérenne demeure soumise à de nombreux aléas, à commencer par celui de son entrée en vigueur, à laquelle certains États membres pourraient s'opposer. En effet, si la France, l'Italie, l'Espagne ou encore la Pologne sont favorables à cette mesure, l'Allemagne a exprimé ses réserves, invoquant le risque qu'une hausse des prix de l'acier pèse sur la compétitivité des industries situées en aval, en particulier le secteur automobile. Le nouveau plan de l'UE en faveur de l'acier suscite en effet des craintes chez les industriels utilisateurs, qui redoutent d'un degré de protection trop élevé n'entraîne une hausse des coûts, des pénuries, et une baisse de la compétitivité.
Selon Stéphane Séjourné, le surcoût serait d'environ 50 euros par voiture et 1 euro pour une machine à laver, ce qui correspondrait au « prix de la souveraineté ».
En parallèle, les auditions menées par la mission d'information ont révélé que la lenteur du processus de décision au niveau européen nuisait considérablement à l'efficacité des instruments de défense commerciale ; en l'occurrence, la proposition de la Commission doit encore être examinée par le Parlement et le Conseil, procédure qui pourrait s'avérer longue alors qu'il y a urgence à agir, la mesure de sauvegarde arrivant à expiration dans un peu plus de six mois.
Enfin, la Chine a annoncé, dès le 8 octobre, des mesures de rétorsion ciblant notamment les vins et spiritueux français, dont le cognac et l'armagnac. Les autorités chinoises ont également laissé entendre qu'une hausse des droits applicables aux moteurs européens était envisageable, ce qui toucherait particulièrement l'Allemagne et l'Italie. Dans ce contexte, le risque que ces pressions provoquent des divisions au sein de l'Union et conduisent, à un recul comparable à celui observé dans le dossier des panneaux solaires, ne peut être écarté.
En définitive, si la majorité des parties prenantes ont salué l'annonce par la Commission d'une mesure spécifiquement destinée à contrer les déséquilibres persistants causés par les surcapacités chinoises, elles ont déploré le caractère tardif de cette réponse, intervenue longtemps après que d'autres pays aient mis en place des mesures de protection comparables.
* 124 Règlement d'exécution (UE) 2019/159 de la Commission du 31 janvier 2019 instituant des mesures de sauvegarde définitives à l'encontre des importations de certains produits sidérurgiques.
* 125 Communication de la Commission au Parlement européen, au Conseil, au Comité économique et social européen et au Comité des régions, « Un plan d'action européen pour l'acier et les métaux », COM(2025) 125 final.
* 126 Règlement d'exécution (UE) 2025/612 de la Commission du 24 mars 2025 modifiant le règlement d'exécution (UE) 2019/159 de la Commission instituant des mesures de sauvegarde définitives à l'encontre des importations de certains produits sidérurgiques